大型灌区灌溉面积占全国总灌溉面积1／4多，是我国农业灌溉的骨干，国家粮、棉生产基地，在农业和农村经济发展、城乡供水及改善生态环境等方面有着十分重要的地位和作用。在改革开放向纵深发展，国家实施“二个转变”发展战略，国民经济进行战略性结构调整，改革开放进入历史发展新时期的时候，深入探讨国有大型灌区改革思路，明确改革的原则、方向、任务、步骤是十分必要的。这里谈几点个人的认识和体会，与大家共同研讨。

一、认清形势，增强搞好大型灌区改革的紧迫感、责任感

1、加快灌区改革是新时期农业和农村经济发展的需要

当前我国农业已进入新的历史发展阶段。一方面，要确保粮食安全，满足不断增加的人口对粮食等农产品在数量上的需求，加一方面，在农产品出现阶段性相对过剩后，农业结构、种植业结构正在进行重大调整，农业发展从偏重增加数量转向更加重视品种、质量、效益。加入WTO以后，还要面对国际农产品市场更加激烈的竞争。上述变革对农业基础设施��灌区的巩固、改造、经营管理提出了新的更高的要求。灌区的硬件设施要改造配套，逐步现代化，灌区的软件��管理也要从观念、理论、制度、政策、技术到组织结构、人事制度等方面彻底革新。

2、加快灌区改革是深化水利改革，跟上全国改革开放迅速发展新形势的要求

党的十四大、十五大以后，国家出台了一系列重大改革措施，工业、商业、科研、勘测设计、高校、医疗、社会保障等各行各业各个方面改革步伐明显加快，近二年事业单位改革力度越来越大，深化改革，加快改革步伐已是大势所趋。相比之下，大型国有灌区改革明显落后，不少灌区干部职工观念陈旧，缺乏改革的紧迫感、主动性。如不奋起直追，将成为时代发展的落伍者。

3、加快改革是灌区摆脱目前困境的根本出路

长期以来，我国大型灌区被一系列问题和困难所困扰，许多灌区在非常艰难的环境条件下苦熬。如工程设施先天不足，设计标准低，施工质量差，工程不配套；管理运行后天失调，水费过低，维修经费不足，没有自我更新改造能力；管理人员素质偏低，管理粗放，用水效率低，技术落后，人员工资和福利待遇差等。这些问题的产生，有计划经济体制的原因，也有灌区自身管理体制与机制不完善的原因，要彻底走出不死不活的困境，唯一出路是改革旧体制与机制。

4、加快灌区改革是巩固续建配套节水改造成果的需要

“九五”以来，国家对大型灌区续建配套节水改造给予重视，逐步增加投入，这为解决灌区设施不配套、老化失修等老大难问题提供了千载难逢的机遇。有的灌区已连续安排几千万元投资，工程状况明显改善。但是许多同志问：改造以后的设施会不会二十年后又出现老化失修，破烂不堪？这确实是一个十分严峻而现实的问题。如果不彻底改革现存的不合理体制与机制，花巨额国债资金续建配套节水改造的成果有可能巩固不住，这是无法向国家和人民交待的。

虽然八十年代以来，各地灌区在改革方面做了大量工作，取得一些成效，但从全国看，相当多的地方存在着重建设、轻改革的倾向。跑项目、要钱很积极， 对改革缺乏深入研究，不少灌区提出的改革方案仍停留在八十年代的水平上。就事论事地谈改革多，触及深层次要害问题的措施少。灌区改革必须当作大事摆到灌区业务主管部门和灌区管理单位负责人议事日程的重要位置。要有紧迫感、责任感，早改早主动。等将来形势逼迫你改，可能会措手不及，就被动了。

二、灌区改革的基本原则是从灌区实际出发， 既充分考虑灌区发展的特殊规律，又要适应市场经济一般规律的要求

1、正确认识灌区在国民经济和社会发展中的定位和特点

灌区（包行排水区）是增强农业抗御自然灾害能力，克服不利自然条件对农业生产的影响，为农作物生长提供良好水、土、肥、气、热环境条件，提高农业综合生产能力的基础设施。灌区的服务对象是受政府保护的弱质产业��农业。在中国农业生产力发展水平较低，作为农业基础设施的灌区，承担着保证国家粮食安全的基本任务，需要政府的保护和扶持。灌区有许多其它行业没有的特点：如受水资源、地形、地理条件限制，灌区具有天然的垄断性，供水范围和服务对象限定在有限的地域内；一般的私人资金因为无利润回报不会投向灌区；受天然降水丰欠和分布情况影响，灌区供水服务与经营管理有一定的自然风险性；作为抗御自然灾害的农业基础设施和手段，灌区具有一定的公益性；灌区面向社会，公正地为千家万户提供服务，属于大型公共工程；大型灌区规模大，投资多，不但农户无力建，一般的县、市甚至省级地方财力也承受不了。

2、政府必须对灌区建设给予扶持

从上述分析可以看出，灌区建设必须有政府的扶持。国务院颁发的《水利产业政策》规定灌区骨干工程建设为非经营性项目，资金来自政府拨款，属公共财政支出。按现行政策，灌区斗渠以下的田间工程主要由受益农户自己集资投劳兴建，各级财政给予补助。政府扶持灌区工程建设，既符合我国国情，也是其它国家，包括绝大多数发达国家和发展中国家的通行作法。

3、建成的灌区要充分发挥市场经济规律在经营管理中的作用

在市场经济体制条件下，除了纯公益性项目，各行各业都必须适应市场经济的环境的要求。毫无疑问，灌区向用水户提供的供水具有商品属性。得到灌溉供水和灌排技术服务，并在农业增产增收中获益的农户，应当按商品交换原则付给灌区管理单位报酬��水费，使灌区的服务工作能持续的进行下去，形成良性运行机制。因此，国务院早在1985年就规定了农业供水水费按成本计收的原则。虽然灌区有一定公益性，离不开政府扶持，但所有建成的灌区都应当参照企业的办法经营管理，不应当成为政府财政的包袱。灌区改革要最大限度地运用和发挥市场机制在经营管理中的作用，使政府扶持下灌区充满内在的发展活力。

4、明确灌区的性质和宗旨

灌区是向用户提供灌溉供水和灌排技术服务、不以营利为目的的服务性经营实体。如果要按我国现行的行政、事业、企业三种类型性质划分，它应属于事业单位，但在经营管理上又与企业有相似之处。灌区与一般企业的区别在于：工程建设资金来源不同，前者是政府，后者是市场；经营的宗旨不同，前者是做好服务，不以盈利为目的，后者是以追求利润最大化为目的；参与市场竞争的程度不同，前者是有限参与，国家不允许它破产，后者是完全在市场竞争的大海中“游泳”，适者生存壮大，败者破产。我不赞成灌区改革研讨中主张灌区走向市场和把灌溉供水推向市场的提法，它不符合灌区的实际情况，也不利于灌区发展。

三、推行用水户参与管理，逐步理顺管理体制，是搞好灌区改革的关键

没有好的管理体制，再好的机制也难充分持久地发挥作用。抓机制改革的同时，必须研究体制改革的思路，找出解决问题的办法，逐步理顺管理体制。

1、灌区现行管理体制的最大弊端是产权不清、责任不明，根源是“政事不分”

“国有”二字概括了现行管理体制的全部内容。“国有”这种体制使资产的具体所有者和对资产负责的主体都模糊不清。“国家所有”，使得中央、地方、农民，大家都有份，但到底资产归谁，不明确。跟着带来的问题是工程老化失修、经营管理不好、大家都有责任，又都不负责任。用水者只管用，工程坏了找国家要钱修。水费改革，是国家要该，不是地方政府和农民的自觉行为。由于水费是交给“国有灌区管理单位”，一些地方政府趁机搭车、截留、挪用。体制改革的关键是要找到一种恰当的组织形式，它既对资产所有者负责，又有充分的、相对独立的经营管理自主权。国家所有，不等于政府直接参与管理。在现行管理体制下，灌区管理局（处）是水利厅（局）的下属单位，负责人由上面指派，干部由上面安排，水费标准由政府定，不少灌区收上来的水费怎么花也要报上级批准，有的地方政府把水费当作可以随意支配的机动财力，拿来搞其它建设，甚至作为行政单位办公经费来源。灌区管理局（处）没有经营管理自主权，发生经营管理不善的责任到底归谁自然就说不清。

2、把灌区资产所有权与经营管理使用权分开，推行用水户参与管理

首先应当明确界定灌区资产所有权，该归哪一级政府所有，就归哪一级，或者几级政府共有。明确所有权的目的与企业不同，不是为了分红利，没利可分，只是为了承担对政府资产的监督管理责任。其次，把灌区的具体经营管理权交给用水者、受益者，使用水者、受益者与管理单位成为利益共同体，改善现在用水者只管用，不关心管理，或被动参与管理的状况。用水户是灌区的受益者，灌区工程状况，经营状况好坏与他们的切身利益息息相关，他们对如何经营管理好灌区最关心、最有发言权。为了保证灌区有必要的运行维护经费，不出现工程老化失修，用水户自己协商研究，水费该收多少，就收多少。

推行用水户参与管理，在参与程度上可深可浅，在进程上可快可慢，最终目标是用水户自主管理、民主管理。

用水户是集体的概念，无论改革怎么搞，都必须保证大多数用水户享有公平合理得到灌溉排水服务的权利。把工程设施“拍卖”给个人经营，与用水户参与是有根本区别的两种改革思路。

现阶段要做到把灌区斗渠以下工程交给用水户管理，专门管理机构负责骨干工程管理的体制不能轻易变动。斗渠以下的田间工程，本来就是农民自己投劳集资建的，政府补助的资金是给农民的，理应归农民所有。因此，应明确，田间工程资产所有权和经营管理权全部归用水者组成的用水户协会。用水户协会是具有法人地位的自主经营的服务型实体，它与管骨干工程的灌区管理局是水的买卖关系而不是上下级关系。政府投资兴建的支渠工程，资产所有权归政府，也可以通过一定手续，把主要部分资产委托给用水户协会与斗渠以下的田间工程一起经营管理。

把支渠以下工程设施经营管理工作交给用水户协会，对政府的业务主管部门或部门下属的灌区专管机构绝不是甩包袱，也不可以撒手不管。政府机关和灌区专管机构的责任一是监督政府所有的那一部分资产的经营管理状况，不出现损坏流失；二是提供技术指导；三是提供服务。当发生自然灾害等特殊情况时，政府还要给予补助等扶持。

四、大力推进以水费改革为重点的灌区运行机制改革，增强灌区自我维持的经济实力和经营活力。在抓体制改革的同时，必须抓好经营管理运行机制改革

1、 努力做到按成本计收水费，提高灌区自我维持能力

要向用水户和社会广泛宣传灌溉供水及灌排技术服务具有商品属性，是特殊商品，不断增强用水户参与水费改革的自觉性、积极性。要在政府组织领导下，与农业等有关部门配合，合理调整农业结构，增加农民收入，提高用水户对水费改革的经济承受能力。要完善水费管理使用办法，提高水费开支使用的透明度，接受用水户监督。要确保收上来的水费全部用于灌区自身。任何单位和个人都无权平调挪用水费干别的事。

一些特殊条件的灌区，如高扬程提水等，如果不能按供水全成本计收水费，发生的政策性亏损，由政府财政给予补偿。

2、 充分利用灌区水土资源优势，积极开展综合经营

应通过开展水力发电、向城镇或工矿企业供水、种植、养殖、旅游等多种途径兴办各种经营实体开展综合经营。由于多数灌区农业供水水价现在达不到成本，有些以生产粮食为主的灌区，在今后相当一段时期内也难以做到靠农业水费实现经济自立。因此，应当争取政府对灌区多种经营给予优惠政策，如减免税、先征后返或灌区内部财务统一核算，用多种经营收入弥补农业水费收入不足。

3、改革人事劳动制度，减员增效，调动干部职工劳动积极性

许多灌区正在推行的全员劳动合同制，择优聘用，竞争上岗，目标责任管理，经营承包等人事劳动制度改革，都对提高管理单位内部活力有显著效果，要不断完善政策和管理办法，使之发挥更大作用。

五、加强政府对灌区改革的领导，完善有关政策法规，制定改革发展规划，有计划有步骤地推进灌区改革

1、大型灌区改革涉及管理体制、人事、财政、水利等许多部门，单靠水利部门是推不动的，必须有政府的高度重视和支持。应由政府出面组织协调各有关部门共同配合推动改革，改革方案应由政府批准后实施。

2、过去制定颁发过有关灌区管理的办法，但与公路、铁路、通讯、电力等其它基础设施行业部门比，有关灌区管理的法规太少、规定太粗。例如，对灌区的性质、编制、经费来源、经营等都缺乏明确的法律规定。说是“事业单位、企业管理”，但人事部门没有批事业编制，财政部门没有事业费户头。说是企业经营，但对严格成本核算、水费使用管理、折旧提取资产管理等都缺乏统一的明确规定。去年四川省政府颁布了都江堰灌区管理办法，值得各地学习借鉴。

3、大型灌区改革是一项非常复杂、艰巨的任务，在一定意义上，其难度不亚于大型国有企业。改革会触及一些部门、单位、一部分人的利益。无论是管理机构干部职工，还是用水户，长期形成的旧观念、旧习惯根深蒂固，很难在短时间扭转。灌区改革还与工程配套改造硬件建设有密切关系，没有硬件条件的支持，有些改革措施也难以完全到位。

总之，要对大型灌区改革可能遇到的困难有充分的思想准备，要做长远打算。扎扎实实，一步一个脚印地做工作，切忌急功近利，搞形式主义的“改革”。灌区改革要在广泛深入调查研究基础上，总结吸取本灌区历史上的经验教训，参考借鉴国内其它灌区的有益经验及国外灌区经营管理的做法，多方案比较，充分论证，编制出符合灌区发展规律的改革规划。改革工作要循序渐进，先试点，后推广，先支斗田间，后骨干枢纽，先易后难。