1、 经济自立灌溉排水区(SIDD)立题背景1992年,利用世行贷款中国长江流域水资源项目处于准备阶段,世行准备团在湖北荆州项目区考察时,项目经理瑞丁格博士(Dr.Richard Reidinger)向我介绍：世界银行对有的国家利用世行贷款建设的项目，由于经济上不能自立，不能及时对工程进行维护的状况很关注，世界银行在投资政策上正在酝酿在水利灌排项目贷款时，将提出发展自负盈亏的灌溉排水区，并且准备在长江水资源项目中首先提出。当时我也向他介绍：1990年中国水利经济研究会发出通知，开展水利经济良性循环问题调查研究，就是针对当时存在的灌溉效益衰减，国家建一个工程背一个包袱的弊端而开展的一次调查活动。我作为湖北省水利学会水利经济专业委员会主任委员，于1990年5月～12月组织全省水利系统近千人对我省水利经济良性循环开展调查研究，具体对全省有代表性的361处大中型水利工程管理单位的工程运行维护、工程效益、经济状况、职工福利等全面进行普查。结果表明：工程的社会效益十分显著，但大部分水管单位财务入不敷出，无力对他们管理的水利工程进行良好的维护，对于支渠及支渠以下的渠系的管理、维护更是力不从心。与此同时还收到典型工程管理单位针对存在的问题提出的调查研究报告和论文共49篇，就实现水利经济良性循环各抒己见、献计献策，热情十分高涨，心情十分迫切。
在初步交换意见的基础上，1993年8月，省水利厅成立“经济自立灌溉排水区课题研究组”，专题研究在我省利用世行贷款水利项目区内如何发展SIDD，作为科研课题，1994年省计委正式批准立项。
通过调查、研究、论证说明，拟定的世行贷款项目区，均系已建的灌溉区，水利灌溉改善了该区域的农业生产条件，促进了农业经济的发展，但是由于灌区管理体制上的问题，造成灌溉设施大都老化失修、灌溉效益呈下降趋势，而且水管单位处于亏损经营状态，征收灌溉水费的流程复杂，中途存在截留挪用现象，实收水费难以维持简单运行所需费用，无法对工程进行有效的管理维修，无法大修，更谈不上提取折旧用于工程更新改造。水管单位口称事业单位，国家财政又不安排事业经费，按企业化管理，又不具备企业法人资格，不能自主经营。灌溉管理体制与灌区管理单位的内部运行机制不适应市场经济和农村经济结构的变化。灌溉管理按行政边界条块分割，难以对水资源进行统一管理。支渠及支渠以下的渠道更是难以实施有效的管理与维护。如果这些问题不解决，不理顺灌区管理体制，不能实现经济自立，即使世行贷款对灌区配套改造投入资金，也将随着时间的推移，工程状况、水利经济仍会再次步入恶性循环的怪圈。课题研究表明：在世行贷款项目区发展经济自立灌溉区，与我国实现水利经济良性循环的原则要求是一致的，是水利管理体制改革的需要，符合社会主义市场经济的要求，对国家、对农民、对水利行业都具有积极意义。实现经济自立也是水利工程管理单位的迫切要求。经过讨论，我们与世行达成共识，同意在贷款项目中发展经济自立灌溉排水区。
2、湖北SIDD的建设与发展
发展经济自立灌溉排水区，需要改革计划经济体制下的灌溉管理体制和运行机制，将现在事业性质的水管单位改制为供水公司(WSC)，负责管理水源工程和骨干渠道，将支渠及支渠以下渠系按水文边界由用水户组建的农民用水户协会(WUA)负责管理。他们的主要特点是： WSC和WUA按照市场经济规律运作，自主经营，独立核算，经济自立；实行水资源统一调配，计划用水、合同供水、水务公开、用水计量收费；WSC和WUA分别按《公司法》和《社团登记条例》到当地工商局和民政部门注册登记，从法律上获取独立的法人实体地位；他们有各自的章程及配套的规章、制度，办事规范化、制度化，能做到“有章理事”；
用水户按章程参与灌溉管理。发展经济自立灌溉排水区，需要不断配套完善工程体系，适应灌区内农业产业结构的调整，努力提高灌溉管理水平，合理配置水资源；并采用先进灌溉技术、设备，科学施灌，节约用水，保护水环境。
湖北SIDD的建设与发展大体经历4个阶段。
1)探索阶段(1990～1992年)
按照水利部要求，普查水利工程管理单位的水利经济状况、机构设置、运行机制、工程设施状况等，分析存在的问题，寻求水利经济良性循环的对策措施。
2)研究阶段(1993～1994年)
在世行的帮助下，以漳河水库三干渠灌区(设计灌溉面积135万亩)和东风渠灌区(设计灌溉面积150万亩)为典型工程单位，研究如何对现有灌区管理体制进行改革，从行政事业型转变为经营管理型，按照市场经济体制自主经营、独立核算、自负盈亏；研究改革计划经济体制下的灌溉管理体制，让受益区农民参与灌溉管理，使灌溉工程的运行维护对于政府投资的依赖程度逐步减少，灌溉管理机构自我维持的能力逐步增强，最终达到经济自立。
3)试点建设阶段(1995～1997年)
在世行的帮助下，经省人民政府办公厅商省体改委和省计委，以鄂政［1995］33号文批复，同意在世行贷款水利项目区开展经济自立灌溉区试点工作，“原则同意对灌区管理单位进行行政管理体制改革和内部运行机制改革，在骨干渠系和水源工程组建供水公司，在下级渠系组建农民用水者协会。”“积累经验后再扩大到世行贷款的其它灌溉子项目区。”
在省政府和试点区地方政府的支持下，课题组研究人员与试点区农民用水户的共同努力，1995年6月16日在经济自立概念下的我省第一个农民用水户协会，在荆门市三干渠红庙支渠正式成立，随后扩大试点。1997年5月，刘集供水公司和白河水库供水公司相继成立。至1997年底共组建WSC2个，WUA19个。
4)发展推广阶段(1998年～ )
1997年12月中旬，省水利厅(原)厅长主持召开湖北省经济自立灌区经验推广工作会议，号召把我省的大型灌区和部分中小型灌区建设成为自主经营、自负盈亏的经济自立灌区。1999年4月省水利厅现任厅长在“湖北省经济自立灌区工作情况的汇报提纲”上批示：“经济自立灌区既符合改革的要求，又符合灌区的实际，要坚定不移地干下去。首先在世行贷款项目区和灌区建设项目区中推广，然后逐步推开”。至今湖北省世行贷款项目5个灌溉排水子项目区已累计组建WSC5个、WUA37个。现仍在继续发展推广中。
3、 在发展SIDD的工作中的主要体会
1)精干的工作专班是发展经济自立灌排区的关键。
发展经济自立灌溉排水区是涉及灌区管理体制改革的大事，应认真而慎重地对待。改革前需要摸清灌区灌溉工程设施、工程管理、工程效益、水费收缴、综合经营、职工福利、单位财务等现状情况及存在的问题；需要对存在的问题进行分析，并结合本灌区实际提出解决问题的办法；需要按水文边界进行实地踏勘，并起草公司和用水户协会的章程及配套法规制度；经济自立灌溉排水区是灌区管理体制改革的新事物，需要大力宣传和开展培训工作；更需要向当地政府汇报、请示工作，还有大量的部门间的协调，相关政策的研究等等大量繁重而细致的工作。精干的工作专班是完成此项工作、有序发展经济自立灌溉排水区的关键。
2)政府的支持是发展经济自立灌排区的保证
发展经济自立灌溉排水区涉及灌区现行管理体制和运行机制，涉及现行有关政策和有关部门、单位的经济利益，也涉及农民用水户的切身利益，因此政府的支持至关重要。项目单位应将发展经济自立灌溉排水区的有关情况(如发展经济自立灌排区的原则、要求、问题及解决问题的建议，具体作法，试点与发展计划等)向当地政府请示报告。政府的批复表明政府对发展经济自立灌排区的态度和决心，将增强灌区管理单位在灌区管理体制上敢于改革的勇气；同时也是有关单位、部门对发展经济自立灌排区给予有力支持的依据；政府的批复将调动农民用水户的主人翁责任感，增强参与灌区管理的自信心；政府的批复也是具体工作人员开展工作、并易于为用水户所接受、有序发展经济自立灌排区的保证。
3)广泛深入宣传是发展经济自立灌排区的重要工作
发展经济自立灌排区是件新事物，欲为大家所接受，就必须在项目区通过走访、广播、座谈讨论、散发宣传材料等多种形式，广泛深入宣传经济自立灌排区的概念、目的、意义、作用，并在宣传中通过与灌区水管单位，灌区农民用水户座谈，解除他们的思想顾虑，实事求是解答他们的问题，通过反复座谈讨论形成共识，并主动参与。
4)加强对执委会成员的培训，是发展经济自立灌排区的前提
对农民用水户的培训、尤其是对农民用水户协会执委会成员的培训，是关系经济自立灌排区成败的一项十分重要的工作。执委会成员将由种庄稼走向对本协会水资源管理的岗位，是一项全新的工作，肩负责任很重，当地水行政主管部门和工作专班在项目办的支持下，有责任对执委会成员进行培训、帮助。培训的内容主要是：如何按照协会章程和配套法规、制度，有序开展水事活动，提高综合素质；如何进行工程运行维护、水资源配置(用水)、节约用水、保护水环境、水费成本核算，提高管理水平。只有在这个前提下，农民用水户协会才能在实际运行中不断巩固、提高。
5)配套完善工程体系是发展SIDD的基础
工程体系越完善，经济自立的基础越雄厚，工程的投资效益就越大，在建设经济自立灌区的同时，应将工程建设纳入计划。但是，由于历史的原因，我们现有灌溉区遗留配套任务十分繁重，有限投入不可能很快解决所有问题，因此供水公司，用水协会应根据所辖区域工程现状，科学的尽可能快的完善工程体系。
4、 坚定信心，积极发展SIDD
湖北SIDD虽然取得一些成效，但是在世行贷款的5个灌排子项目区间发展不平衡。总体讲存在以下困难和问题：有政府支持、项目负责人认真抓、工作专班精干的，子项目SIDD的发展就好一些、快一些；由于管理人员变更、项目单位管理上增加新的项目、又遭受水灾农民减收等客观原因，近二年发展SIDD缓慢些。相对讲，WUA的发展较WSC的发展顺利一些；排涝区较灌溉区发展SIDD困难更多一些。从已建的WUA的运行情况看，有的因当地乡镇政府没有真正认识SIDD的积极作用，不支持WUA的工作，有的因对执委会成员培训不够、管理水平差，有的因工程体系太差，配套任务艰难等原因，有1/3的WUA需要进一步给予帮助；已建WSC因受政府水价制约未实现按供水成本计收水费。发展SIDD，虽然存在诸如上述的一些困难、问题，但是我对此事充满信心。主要依据是：
1)对发展SIDD已形成共识
从1992年开始提出经济自立灌排区，到1995年我省第一个在经济自立灌排区意义下的农民用水户协会诞生，现在我省已建WSC5个、WUA37个。这个发展过程人们看得见摸得着，不仅使大家对经济自立灌排区的概念、意义、目的、作用有明确的了解，而且新的灌区管理模式在运行中的综合效益已初步显示出来，这种新型的灌区管理体制和运行机制已被大家所接受。湖北省水利厅于1997年底召开全省各地市州水利局长、工管科长、各大型灌区管理处长及世行贷款项目县水利局长等参加的大型会议，推广SIDD；“湖北省SIDD研究”于1999年获湖北省人民政府科技成果二等奖；湖北省人民政府、荆门市、宜昌市、襄凡市、潜江市、洪湖市、钟祥市、当阳市等人民政府分别批准本辖区内有关灌区管理体制、运行机制改革方案，均采用SIDD模式。
2)有强有力的政策支撑
近2～3年来国务院、国家计委、水利部和湖北省人民政府及有关市人民政府先后出台了有关灌区体制改革的政策文件，这些政策文件对发展SIDD是强有力的政策支撑。
1997年10月国务院印发的《水利产业政策》，是指导水利经济运行的基本准则。水利产业政策要解决的三个重要课题之一，就是要建立良性运行机制，完善价格和费用负担政策，加强各项收费制度，解决水利工程建得愈多，水利部门背的包袱愈重问题，推进水利产业化管理，实现可持续发展。
国家计委、水利部1997年5月联合发布《重点大型灌区续建配套项目建设管理办法》。明确要求上报的年度实施方案应包括：“项目所在灌区转换经营机制，加快水费改革，促进工程良性运行的改革实施计划”；项目验收时应验收“预定水费改革及转换经营机制任务是否完成”；项目单位应提供“水费改革及转换经营机制成果总结”；“项目竣工验收后必须及时办理交接手续，明确管理主体，制定管理措施，建立健全多项规章制度，包括按成本收取水费、建立良性循环的管理体制和经营机制等。”
水利部2000年2月发出“关于加快大型灌区改革工作的函”，要求“要积极推进管理体制和经营机制改革，实行新水新价，尽快建立起良性循环的运行机制”；同时要求安排的项目“必须同时上报经当地政府批准的改革方案”，“凡是不报改革方案或未进行改革的灌区不再安排国家投资”；函中对体制、机制改革形式首推“管理局十用水户协会”。
3)各省的成功经验可互相借鉴
据了解在长江水资源项目(湖南、湖北2省)已建WSC7个、WUA71个；在IAILⅡ项目(江苏、安徽、山东、河南、河北5省)已建WSC7个，WUA77个；在新疆、陕西、内蒙、宁夏等省市、区也采用了SIDD模式。现在发展SIDD已由1省推广到多省，发展SIDD方兴未艾，各省的成功经验、作法可互相借鉴，他们可通过不同形式互相学习，取长补短，进一步促进发展。
当前发展SIDD虽然存在一些困难和问题，但我相信这次中国灌区协会召开的用水户参与灌溉管理改革研讨会，为我们交流学习提供了良好的机会。通过这次研讨会将为灌区改革、发展SIDD的难点，提供对策措施，对正在世行贷款项目区实施SIDD是个鼓舞，从而进一步坚定信心，积极发展SIDD；通过研讨会对已纳入国家计划的重点大型灌区配套和节水灌溉项目，建立可持续发展的良性运行机制注入新的活力，为项目区农民参与灌区管理起到积极的推动作用。
