一、灌区概况

韶山灌区工程位于伟人毛泽东、刘少奇、彭德怀同志的故乡，灌溉着湘潭、长沙、娄底三个地市的韶山、宁乡、湘潭、湘乡、双峰、望城和雨湖六个县（市、区）的l00万亩农田，兼具工业供水、发电、航运、防洪排涝、养殖等综合利用功能，是湖南省最大的引水灌溉工程。灌区建成34年来，为灌区人民引来股股甘泉，滋润了湘中地区美丽富饶的土地，为促进湖南经济的腾飞发挥了巨大的作用。昔日贫穷落后的灌区，如今已成为湖南重要的商品、商品猪生产基地和著名的鱼米之乡。绿水青山与宏伟的工程交相辉映，构成了灌区壮丽的人文和自然景观，为灌区人民带来了良好的经济效益和生态环境效益，被誉为湘江河畔的一颗明珠。为此，水利部先后授予韶山灌区“部一级管理单位”、“全国水利系统先进集体”、“全国先进灌区”等一系列荣誉称号。

二、改革的背景及模式

（一）改革的背景

韶山灌区自l966年建成投入运行以来，在工程管理上实行专业管理与群众管理相结合，在供水管理上实行统一制度、分级管理的管理模式，即引水枢纽和干渠系统的开闸、配水、运行等业务工作由韶山灌区工程管理局（以下简称韶灌局）管理，支渠及其以下渠系的人员配备、全灌区的水费计征、使用等由各受益县（市、区）负责，其中仅安排不到总额5％的农业水费用于总干渠的常年维修养护。在计划经济时代，这种管理模式，为灌区的规范管理起到了一定的积极作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，其弊端日趋显露出来。其主要问题是：第一，原有管理模式中，灌区水费收缴采用结合乡、村统筹提留代收，在实际执行中搭车收费、截留挪用情况普遍，农民负担加重，加之水费标准低，总额少，有限的水费难以用于灌区工程。粮食流通体制改革以后，水费不能随粮代征，收缴越来越困难，农业水费更加减少，近年来，水费收缴不足50％。第二，由于水费收缴不能到位，且分配不合理，灌区工程管理单位没有资金对灌区工程进行维修养护和正常管理。经过三十多年运行，有的地段存在严重隐患，如不迅速排除隐患、防汛抗旱工作将严重受阻。第三，原有模式实施按亩收费，没有价格杠杆的调节，各类节水措施显得苍白无力，群众放敞开水、吃大锅水，水资源浪费严重，灌溉面积逐年萎缩，上游与下游，干渠与支渠用水矛盾很大，水事纠纷时有发生。第四，供水与收费两张皮，责、权、利分离。管水的不收费，收费的不管水，服务难以到位，农民意见不少。以上问题已严重影响和制约了灌区的发展、社会的稳定。

（二）改革模式的选择

随着社会主义市场经济体制的建立，原有的这种管理模式已不利于灌区的生存和发展。为了使灌区能适应社会主义市场经济要求，实现灌区工程良性运行的目的，灌区管理部门一直致力于改革现行的农业灌溉管理体制，并已进行了大量的工作。尤其是1998年以来，管理局的领导班子正确领会国家关于改革的法规和政策精神，多次组织人员到已进行改革的灌区学习取经，并结合灌区实际，参照世行推行的用水户参与灌溉管理的模式，冲破传统的阻力，大胆地进行管理体制改革。经过长期艰苦的努力，在改革内部机制，理顺关系的前提下，在灌区整个范围内推行“渠系管理站专业管理+农民用水户民主管理”的管理模式。

这种模式的选取，灌区没有照搬世行用水户参与灌溉管理的模式，而是结合灌区实际，走出一条适合自身发展的“渠系管理站专业管理+农民用水户民主管理”的管理模式。之所以选择这种管理模式，主要是由于：韶山灌区在长期的管理过程中，健全了各级管理组织，建立了渠系管理站专业管理、群众管理和民主管理的组织形式，积累了丰富的管理经验，建立了一支长期、稳定的专业管理队伍，要撇开他们另外组织队伍是不现实的，也是不必要的，而且撇开现行行政基层组织村、组一级而要求水管人员全部到各家各户去直接收费也存在很多现实的、难以解决的问题。人们对用水户协会的认识不深，对世行推行的用水户协会管理模式由于接触很少，对它的认识还比较模糊，虽然，近几年国内几个灌区采用了这种模式，但经验不多，这种管理模式所带来的效益也还不很明显，灌区的资产一时难以界定清楚。

三、改革的主要内容和进展情况

(一)改革的主要内容

韶山灌区进行农业灌溉管理体制改革，是认真贯彻落实国家有关法律法规及政策的具体体现，也是解决原有灌溉管理模式存在的问题和缓解单位自身巨大的经济压力所采取的必要举措。这次改革主要从五个方面进行：一是水费收缴机制的改革。水费收缴由原来的随统筹提留代征或乡镇代收改为组织专业机构，即渠系管理站（用水户协会）和专业队伍依法直接收取并实行水费收缴“三统一”，即统一政策，统一标准，统一票据，把管理和收费有机结合起来。二是用人机制的改革。把渠系管理站人员由原来的任命制改为聘任制。其报酬待遇与工程维护、计划用水、水费收缴等工作绩效挂钩。三是水费的分配、使用管理机制的改革。按各级水管单位承担灌区管理工作的责任大小，明确所征收水费的分配比例、水费的用途及范围。四是水费计征标准、征收管理办法的改革。水费的征收由原来的按亩收费改为灌区管理局向各受益县（市）区按方收费，各受益县（市）区以下水管单位向用水户采取按亩收费或基本水费加按

方收费的方式统一水费标准，避免搭车收费。五是工程及工程投入管理办法的改革。对干渠、支渠及支渠以下渠系进行分级管理，分级投入，并实行“谁受益、谁投入、谁管理”的政策。通过以上改革，有利于进一步理顺各种关系，增加工程投入，提高服务质量，促进节约用水，合理利用水资源，拓展灌溉面积，为农业增产，农民增收和农村经济持续稳定发展奠定坚实的基础

（二）改革的进展情况

灌区改革工作分为二个阶段，2000年3月31日前为第一阶段，是改革的实施阶段。

1、第一阶段改革的内容，主要有六个方面。一是分析形势，提出问题。早在1998年年初，我们就认识到灌区原有灌溉管理模式既不符合上级政策精神，也不符合灌区的实际，更不符合灌区的发展方向。为此，提出了进行灌区体制改革的问题。二是学习取经，找出差距。我局先后三次组织由各管理所所长、机关各科室负责人、水费改革办成员以及政府有关领导参加的学习考察。通过看和听，看到了和典型差距，也听到了改革的呼声，改革动力也由此产生。三是调查研究，摸清底子。我们在全局范围内先后开展了三次调研活动，调研中采用查阅资料、特邀座谈、现场调查、技术分析和经验分析相结合的方法。通过前后三个多月的紧张工作，完成了综合调研报告一篇，各种专题表格30余套，弄清了灌区管理工作中存在的问题和产生的原因。摸清了家底，理清了思路，为灌区改革提供了一套系统完整、内容详实的宝贵资料和科学依据。四是解放思想，更新观念。鉴于灌区管理受计划经济影响时间长，职工队伍中普遍存在观念陈旧，竞争意识差，精神状态不佳等情况，1999年8月，全局组织了35岁以下年青干职工参加的“振兴灌区之我见”的演讲活动。演讲活动要求大家紧密结合工作实际，联系个人思想和单位实际，围绕灌区的生存和发展谈认识、谈问题、谈改革大计。这次演讲活动触及到了干部职工的思想和灵魂，紧扣了灌区改革和发展的主旋律，取得了明显成效。达到了振奋精神，形成合力，共图灌区发展的目的。一定程度上更新了广大干部职工的思想观念，调动了干职工参与改革的积极性。五是强化组织， 加强内改。欲改外，先改内，1999年6月和10月，我局大胆进行内部机构及人事制度改革，精简机构，推行中层干部竞聘上岗，干部队伍朝年轻化、知识化、专业化、革命化方向迈进了一大步，为灌区改革打下了良好的思想、组织基础六是集思广益，完善方案。我局先后共召开了18次不同规格的灌区改革研讨会、座谈会，其中湘潭市级领导参加的研讨会有8次（厅领导参加的有2次），组织县（市）级领导、乡镇领导和村组干部参加的研讨会、座谈会10次，我局内部组织的研讨会则不下20次。通过广泛征求各方面意见，并对改革方案进行反复修改，数易其稿才得以定型，2000年3月21日获湘潭市政府第6次常务会议讨论通过，并据此形成了湘潭市政府4号文件。

2、改革的第二阶段，即改革的组织实施阶段。自4号文件颁发以后，在社会上产生了很大的反响，我局和各受益县（市）区积极主动地按4号文件的要求进行组织筹备，进展情况良好。

（1）、从我局来看，主要抓了以下几项工作。一是组织制订了《韶山灌区农业灌溉管理体制改革实施步骤》。实施步骤从时间、工作项目、工作内容、负责单位、协助单位等几个方面作了全面的安排和部署。今年改革分为4步：第一步是前期准备阶段，包括文件传达，实施步骤制订，水费收缴方式确定三个工作小项；第二步是宣传动员，包括开动员大会，编写及散发宣传材料，媒体报道等；第三步是组织实施，包括机构设置，建章立制，基础工作及水费的收缴管理等4个工作小项；第四步是经验交流，总结评比。二是明确责任分工到人，在局改革工作领导小组统一领导和局改革办公室的业务指导下，在职局领导实行分县（市）区改革组织协调负责制，即根据改革的难度和工作量大小，由每个在职局领导分管一个或二个县（市）区的改革工作，机关各科室也实行与各管理所改革工作联系制度，各管理所则直接参与各县（市）区韶管办和各渠系管理站的改革工作。同时把改革成效与单位、个人的政绩与报酬挂钩，如管片的局领导的政绩与所管县（市）区的改革成效挂钩，机关各科室的年终奖金与所联系的管理所的改革成效挂钩，各管理所的工资、奖金与供水服务水平，各渠系管理站收费率、各韶管办交管理局水费的到位率等方面挂钩，较好地调动了各方面的改革积极性。三是抓好宣传发动工作。局改革办制订统一的宣传提纲、宣传标语，局行政办公室下发了《关于加强灌区改革宣传报道工作的通知》，积极与各媒体联系，推介改革信息与有关材料，同时，下拨各所一定的宣传经费，在沿渠各主要建筑物，人员集中的集市等地张贴改革的宣传标语。把改革宣传提纲印发至各村、组。通过广泛而深入的宣传活动，促使灌区的各级领导和广大干部群众尽快的理解、接受，支持改革工作。四是深入实际，认真调研，积极稳妥地协调各方面的关系，以尽量减少改革过程中的阻力。五是建章立制，规范行为。我们相继制订了《关于渠系管理站和渠系用水户协会的组织建立及管理的意见》、《韶山灌区水费及附加征收专用票据管理办法》、《渠系管理人员的聘用、管理办法》等制度，草拟了《供用水和水费收缴合同》。以上制度及规定均已与各县（市）区见面，现正在进一步的协商、修正、完善之中。其中统一由国税局监制的票据及票据管理办法已基本完成。

（2）、从各县（市）区的进展来看，目前已进行了以下几项工作。一是认真学习并贯彻文件精神。据了解，受益县（市）区政府和水利局均认真组织学习了4号文件，深入领会其改革的指导思想和目标，熟悉、掌握改革的主要内容，并把文件传达到了乡镇和各渠系管理站。二是建立组织，加强领导。湘潭市政府组织建立了由水利厅工管局，湘潭市政府有关职能部门负责人，各受益县（市）区分管农业的副县（市）长，农办主任、水利局长等参加的韶山灌区农业灌溉管理体制改革领导小组；以各县（市）区为单元组建了由分管农业的副县（市）区长，我局局级领导以及水利局局长，各乡镇和管理所负责人参加的改革领导小组，领导小组下设韶管办，韶管办既是领导小组的办事机构，又是各水利局的常设机构，湘乡、湘潭县、宁乡县等几个受益面积较大的县（市）的上述机构已设置完毕。三是建站立规，招聘人员，各韶管办直接组建并管理各渠系管理站，湘潭、湘乡、宁乡已分别设置7，6，2站。尤其是湘乡，原有渠系管理人员隶属于各乡镇，这次改革，水利局从现有乡镇水管站人员中聘任部分人员，所聘人员从原有乡镇水管站中剥离出来，由水利局直接管理，其它县（市）渠系人员也将在本月底到位。四是结合实际制订政策。根据4号文件的要求，各县（市）均结合本地实际，相继出台了当地的水费征收及管理的红头文件。除水费标准略有调整外，其它基本上是按照“三统一”的政策来规定的。

从以上情况来看，改革取得了很大进展，认识进一步统一，制度与政策进一步健全，但由于改革的最终效果表现在水费到位上，而传统的水费收缴需到每年的8月份才开始进行，因此，今后的任务更为艰巨，前段工作只能说是后段工作的铺垫，是前奏，我们还须进一步努力，扎实认真的抓好改革的各环节工作，以期灌区改革达到预期的目的。

四、启示与体会

通过二年来灌区的改革实践，我们的主要体会是：

（一）转变观念，统一认识是前提。灌区改革，政策性强，涉及面广，情况复杂，难度很大，社会各阶层对改革的认识很不一致。首先是韶灌局内部的认识问题，“大锅饭思想”和“畏难情绪”是两种最主要的表现。改革问题刚提出来时，就有不少人，包括我们部分领导干部就担心灌区改革，工作难做，政府难支持，也担心改革后收回了权力，见不了实效，背上了包袱（这种包袱主要指渠系人员和干渠维修问题），患得患失，莫衷一是。加之几十年来在农业灌溉管理方面我局只管工程和供水，不管收费和人员，全局财政靠工业供水和电费也可温饱度日，安稳饭、大锅饭吃惯了，难以意识到面临的危机。即使意识到了，真正要动真格的，传统的思维习惯促使他们在行动上难以作出及时的反应。其次是上级领导和各县（市）区领导的认识问题。由于改革是权力的再分配，利益的再调整，要使他们理解、接受并支持改革，决非是一朝一夕的事，客观的说，他们有几个担心；一是利益关系难摆平，一边是各级政府，一边是灌区管理单位，孰轻孰重，难以评说；二是水费收缴及管理中存在的矛盾相当突出，难以解决；再次是群众的认识问题。通过调查，我们了解到广大农民群众对搭车收费，截留挪用水费，工程维修不及时，供水服务难以到位等现象很不满意，对灌区改革也存在一些误解。针对上述各种不同的认识，必须采取相应的办法去统一，只有观念转变了，大家在改革问题上才能形成共识，改革才能顺利推进。

（二）从实际出发进行改革是根本。任何一项改革，均不能脱离当地、本单位的实际，不能照抄照搬书本上或外地的经验。根据实际情况，在水费收缴及管理上我们提出了两种管理方式，即以韶灌局为收费主体或以各县（市）区水利局为收费主体去征收、管理水费，并按比例分配水费。经过多方协商，目前，在全灌区系统，原则上均采取以县（市）区为收费主体这种方式，这是考虑到灌区几十年的管理传统和平衡各种利益关系作出的选择。

（三）注重体制和机制的创新是重点。灌区改革，实际上是促使灌区朝企业化管理方向迈进，实现灌区经济的自立。因此，体制和机制的创新必须贯穿于改革的全过程。只有通过体制更新、机制转变，才能够顺利由计划经济向社会主义市场经济新体制转变，由粗放经营向集约经营转变。如我们明确提出改革原由行政与水管单位共同管理工程系统和进行水费收缴的体制变为由水管单位专业管理工程系统和收缴水费的体制，改革原由行政收费并管理水费变为水管单位自行收费并管理水费的水费收缴机制就是为了加大灌区管理自主权，加速灌区管理企业化的进程。只有这样，灌区的经济才会得到持续、稳步、健康发展。

（四）领导重视，政府支持是保证。由于灌区属于社会的公益工程，不同于社会上的一般企业，在运行过程中，实际上履行了政府的部分职能，是一个融行政、管理、服务、经营于一体的管理实体，单靠水管单位自身的力量难以协调处理它所面临的各项事务，尤其是灌区改革问题，涉及到灌区范围内社会的方方面面。因此，争取党和政府领导对灌区改革的重视和支持，是灌区管理者们一项重要的工作。我局的这次改革，省人大、省水利厅、湘潭市党、政主要负责人均作了重要批示，湘潭市四大家的有关领导和市直有关职能部门，如农委，水利局、移民局等部门负责人也明确表态，支持改革工作。他们多次到灌区了解改革进展情况，组织召开有关会议，共同研讨灌区改革的具体内容，纠正改革方案中存在的偏差，为灌区改革把关。他们的重视和支持，对灌区改革政策的出台起到了相当重要的作用。

五、困难与打算

从韶山灌区改革的进展情况来看，尽管政府已经发文，整个改革也正在紧锣密鼓的进行，但在具体实施过程中仍将存在不少困难。一是思想认识尚不完全一致。虽然改革已形成政府意志，依靠自身经济自立来实行灌区良性运行的观念还未完全确立，尤其在改革的实际操作时难以摆脱传统的观念。消极现象，故意阻挠现象可能仍会存在。二是历史遗留问题多。如渠系管理人员严重超编，人员难以安置，经费难以保障的问题。三是工程设施差。长期以来，灌区工程先天不足，后天无补，工程老损严重，设施配套不全，尤其是推行量水计方，建设配套的量水设施，提高灌区工程标准，资金严重缺乏。四是法规政策不配套。当前水费难收是令各级政府头痛的大问题，国家有关政策明确规定，用水单位不按时缴纳水费，经一再催交无效，管理单位有权限制供水直到停止供水，但实际执行时难度很大，有关法规政策标准不一，操作办法不细，缺乏法律强制力等。三是启动经费不足，改革需要大量的前期费用，如调研宣传费、设施配套费及各种会议支出等，这笔费用非我局现有经济能力所能承受。

鉴于我局改革的进展情况及面临困难的实际情况，要确保灌区管理体制改革取得成功，还需从以下几个方面进行努力。

（一）继续加大改革的宣传力度。要采取多种形式进行深入细致的宣传报道和发动，做好干部群众的思想工作，使广大灌区人民群众和干部职工充分认识灌区改革的意义、目的和有关法律法规对灌区改革的要求，全面了解灌区改革的内容和措施，增强参与意识，尤其要把统一编印的宣传提纲、宣传标语以及票据管理办法深入宣传到村、组、户，做到每个用水户看得明白，想得清楚。

（二）继续争取各级政府、各部门的重视和支持。加强与各级各部门的工作联系，充分发挥灌区管委会和各地段管委会的作用，充分发挥村党支部和村民自治组织的作用，只有各级政府和各部门紧密配合，通力协作，改革才能有序进行。

（三）继续深入内部管理机制改革，在进一步巩固内部机构和人事制度改革成效的基础上，加大内部改革力度。一是打破大锅饭，初步建立分级核算、分级管理的内部经营机制。二是进行分配制度改革，要以岗位，工作难易程度，责任大小，技术高低，贡献多少定报酬，拉开分配档次，完善内部分配制度，尤其把各管理所的报酬待遇与供水服务水平，水费收缴面积与水费到位率等指标挂构。三是改革专业技术职务评聘办法，要因编、因事、按规定比例设置专业技术岗位，专业技术职务要竞聘上岗，废除职称评聘终身制，建立严格规范的任期考核制度和续聘、解聘制度。总之，通过内部机制改革来促进灌区管理体制的改革。

（四）进一步完善工程配套设施。充分利用国家加大对灌区进行续建配套和更新改造的大好机遇，进一步提高工程标准，完善计量设施。提高科学管理水平，为深化灌区改革创造良好的硬、软件条件。

（五）进一步健全各项规章制度和搞好改革的各项基础性工作，进一步组织制订、完善符合改革要求的各项规章制度，如用水户协会的组建及管理办法，票据的印制及发放管理办法等。在改革过程中，注重水费调查，稳步提高水价；注意培植典型，推广经验，以点带面；及时发现、分析、研究、解决改革过程中出现的新情况、新问题，正确处理改革、发展、稳定的关系，以确保改革的顺利进行。