经济自立灌区(SIDD)和小型水利工程产权体制改革回顾与研究
水利部世行贷款节水灌溉项目办公室
中国由于人口的增长，人均耕地资源比较少。为解决人民的基本生活保障，特别是粮食的基本供给，中华人民共和国成立以来，中国历届政府都十分重视和支持发展灌溉事业，领导中国人民大力开展农田水利基本建设，至今已建成了5000多处大中型灌区和400多万眼机电井等工程，形成了目前近8亿亩的灌溉农田，为中国的粮食生产作出了很大的贡献，特别是华北和东北地区，已成为中国小麦和玉米的重要主产区。但限于建设时的历史条件,这些灌溉工程主要是依靠农民以投劳等形式自力更生建成，国家财政资金补贴十分有限，因而建设标准低，技术落后,水资源利用效率低。进入80年代以来，随着中国社会经济的发展和改革开放的深入，灌区建设和管理中存在的许多问题和矛盾也逐渐暴露和发展，如灌溉工程建设标准低、灌溉水量浪费严重、灌区管理单位不能经济自立、产权体制不明晰、工程不断老化失修等,使效益不能充分发挥,影响农业生产和社会经济的发展，农田水利工程建设与管理难以为继。因此，各级水利部门面临国民经济和社会发展对水利建设和管理的要求，不断探索灌区建设与管理的新途径，深化水利改革，寻求灌区经济自立和产权体制改革的办法。几年来，国家对灌溉工程管理的政策进行了重要的调整，各地在这些方面也摸索出一些好的办法、经验。本文为配合水利部利用世行贷款发展节水灌溉项目(以下简称节水贷款项目)的工作要求，就经济自立灌区和小型水利工程产权体制改革的有关方面内容，进行简要的回顾和研究，并提出若干建议。
一、中国经济自立灌区的实践和研究
围绕灌区经济自立和自我维持与发展，自80年代以来，中国各级政府和水利工作者做了大量调查研究工作，进行了许多有益的尝试和实践，取得了一定的经验。
(一)有关体制、政策研究的简要回顾
从50年代至70年代末，灌溉管理体制原则上是以各级水行政管理部门和乡、村集体管理为主。对于骨干工程，由水行政主管部门设立管理机构，并建立对灌区代表会或管理委员会，对灌区重大问题进行民主决策。代表会的代表或管理委员会的委员由灌区受益范围内的行政领导及用水户的代表参加。灌溉工程受益区范围跨地区(市)的，建立省级水行政主管部门管理的管理机构及民主决策组织；跨县的建立地区(市)级水行政主管理部门管理的管理机构及民主决策组织，跨乡的建立县级水行政主管部门管理的管理机构和民主决策组织。对于受益范围在一个乡或村庄内的小型水利工程均由乡村集体管理,如小型水库和塘坝、小型提水泵站及机电井等,县级水行政主管部门予以技术指导和服务。在管理形式上,与国家实行的计划经济管理体制相适应,灌溉工程管理也实行计划经济管理形式,各级政府或集体在经济方面对管理单位实行统收统支;具体的管理任务,由各级政府或集体下达指令性计划。
自80年代以来，中国实施改革开放政策，农村实行联产承包责任制，国家的经济管理体制从计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变，与之相适应，灌溉管理体制也在逐步调整，并开始进行灌溉工程管理单位经济自立、实现良性运行的艰苦探索与实践。有关政策的调整和开展的工作主要有：
1、灌区经费来源的调整。一是国有灌溉工程管理经费由财政预算安排转变为由收取用水户水费承担。中国在相当长一段时期内实行计划经济管理模式，灌溉工程的管理也不例外，绝大部分管理经费来源于各级财政预算安排，各地财政对灌区管理单位实行统收统支。自1978年到1984年，经过灌溉水费改革的研究探索，于1985年国家颁布了水费计收管理办法，灌溉工程管理所需的经费来源转变为农民缴纳灌溉水费。水费标准按包括工程折旧、大修和运行费用的供水成本计算，经政府物价主管部门核准执行。财政管理的形式由全额成本管理变为成本监控管理，并将灌溉工程管理基本划分为两种类型，即自收自支和定额补贴。其中，定额补贴主要是针对一些兼有防洪排涝以及高扬程提水的灌排工程。对已建骨干工程因各种原因进行扩建、改建、配套等内容所需的资金，各级财政将通过基本建设程序立项的形式由财政预算和受益对象共同承担，地方政府视财政状况给以扶持。二是对集体或农户管理的小型水利工程，原则上财政预算不承担运行管理费用，由集体和农户自行负担管理费用。
2、灌溉管理经营方式的转变。灌溉工程管理在计划经济体制下由地方政府财政部门实行统收统支的计划经济管理，在政府管理方式及灌区工程管理所需经费的来源发生变化后，灌溉工程管理单位实行自主经营的企业化管理形式，政府围绕工程、灌溉效益和水费计收等，以成本核算及水资源、农田灌溉管理指标等内容进行宏观考核。管理单位内部吸收企业管理的一些方法，建立内部运行管理新机制，如建立目标责任制、承包责任制等形式，提高灌区管理水平和用水效率，减少管理成本，保障优质灌溉服务，效果明显。
(二)经济自立灌排区(SIDD)在中国的发展
九十年代中期,在利用世界银行贷款建立的“长江流域水资源项目”中，引进了国外建立经济自立灌排区经验(以下简称SIDD)，在湖北的漳河水库灌区、湖南的铁山水库灌区开展了试点工作，取得了很好的成效。其中湖北省的试点工作得到了中国灌区协会和省水利厅的充分肯定，并计划在全省灌溉项目中进行全面推广。在利用世行贷款建设的“加强灌溉农业二期项目”中，SIDD试点工作分别在河北省昌黎县、江苏省宿迁市皂河灌区、河南省焦作市广利灌区以及山东、安徽等省世行项目区开展了试点工作，取得初步成效。如江苏省宿迁市皂河灌区的SIDD试点区第一年水费回收已达到成本水费的80%，比前一年提高10%，而每亩的水费比前一年减少了10元，按计划在三年内将达到按成本水费回收，届时SIDD的供水公司将按企业化管理，实现经济自立。河北省昌黎县SIDD试点区的供水公司，试点的第一年已开始按成本回收水费，实行了按企业化经营，自负盈亏，经济自立。总结上述SIDD的试点，取得的经验是主要的，当然也存在一些需要研究的问题。主要经验有以下几个方面：
1、对SIDD的认识有所提高。SIDD强调灌区农民参与灌溉工程管理组织，遵循客观经济规律，建立自主经营，独立核算，自我维持的管理体制。从国家经济发展和深化改革的方向看，这符合在中国建立社会主义市场经济的理论和可持续发展的战略。建立SIDD与计划经济体制下的灌溉工程管理体制相比，灌溉受益的农民参与管理，可以充分体现农民的意愿，更好地发挥和调动农民的积极性，提高农民对灌溉工程运行管理重要性的认识，建立起所需承担义务的责任。如工程体系的配套完善，种植结构的合理调整，水资源的科学利用等。对国家而言，可以通过灌区水费回收，满足灌区自身运行维护的支出，逐步减少灌溉工程建设与管理对政府财政的依赖程度，减轻甚至消除国家对已建工程维修养护方面的财政负担，使国家财政资金更多地投入到重要的基础设施建设。
2、对建立SIDD系统的模式积累了一定的经验。从实践经验看，建立SIDD系统是使灌区达到经济自立的管理模式，这种模式的核心是确立用水者参与管理灌区水利设施并对农田灌溉实行有偿供水的原则。通过建立供水公司(WSC)和用水者协会(WUA)，制定供水、用水的管理制度、用水者的监督制度、工程的管理制度以及水费的核算和决策制度等，使灌溉工程建设一旦投入使用，就有一个良好的运行管理机制，供水者(供水公司)与用水者(用水户协会)对灌溉工程的运行管理、水资源的合理利用和调度、灌溉效益的长期发挥等方面既形成一个共同的整体关系，又有相互明确的义务和责任。
3、建立SIDD必须有一定的工程条件和社会环境。从过去的实践中可以看到，由于灌溉工程的建设标准低，运行管理控制和调度手段落后，工程管理的基本条件较差。其结果，必然是工程的管理经营水平非常粗放，管理技术水平较低，虽然运行成本不一定很高(对于自流灌溉工程而言)，但工程灌溉效益不可能达到均衡整体的发挥，灌溉质量、水的利用率、单方水生产效益低，水资源浪费严重。因此，建立SIDD不仅要求工程系统建设完整，而且要求具备一定的管理手段，从硬件和软件上都配套齐全。其次，建立SIDD需要社会有关各方面的支持，如各级政府在政策、法律、宣传等方面的支持，水利、农业等技术部门的技术咨询和服务，尤其是高效节水灌溉等新技术的推广应用，需要进行大量的培训和不断的总结推广，使先进实用的技术真正由SIDD的系统组织掌握应用，并让农民看到发挥的效益，从而增强维护好水利工程的自觉性。
4、乡政府和村级管理组织是建立SIDD的重要基础中国发展节水灌溉项目的项目区大多是人口稠密、人均耕地面积在1至2亩，有的甚至不足1亩。而对于水利工程而言，一项工程甚至是一口机井，所控制的灌溉面积涉及的农户数较多。对于SIDD管理系统，由于其直接服务于农民，与农民有着直接的利益关系，因而必须让农民有充分的认识，需要进行大量的宣传、说服和动员工作，对于技术性较强的经济指标、管理程序和章程规定，则需要广泛征求农户的意见。这一工作，如果仅仅依靠水利部门或少数技术人员进行将难以完成。中国的乡(镇)政府是最基层的政权组织和政府机构，村级管理组织绝大部分是由农民直接通过民主选举产生的最基层的民主自治组织。乡(镇)政府和村级组织一方面有义务为农村形成先进科学的水利管理机制而积极开展工作；另一方面乡(镇)政府和村级管理组织的大部分管理人员来自于农村，与当地的农民从人际关系到各种利益的体现，都有直接和相关的联系。也只有通过乡(镇)政府和村级管理组织，才能有效地与农民进行思想的沟通和交流，通过这种当地人之间的沟通和交流，才能将SIDD的精神植根于农民之中，这样形成的管理系统具有稳固性，能有效地开展工作，具有较强的生命力。
5、因地制宜地确定管理模式是建立SIDD管理系统的重要原则。从目前了解和掌握的情况看，各地已开展的SIDD试点有不少成功的经验。对此，水利部农水司就此问题在有关会议上曾组织过多次交流讨论，中国灌区协会曾专门召开过研讨会议。从各地交流和研讨结果了解，根据客观的实际情况和当地农民的习惯等因素，因地制宜地选择和确定SIDD管理方式应是一条重要的原则。这是因为，至今为止SIDD试点所选择的项目区都是国家管理的各方面条件比较成熟的大中型灌区，这些灌区中的工程在近几年通过各级政府和灌区群众支持，以及利用世行贷款项目等，进行了技术改造，工程条件得到了一定的改善，具备较好的灌溉水资源调度、控制能力以及工程管理条件；其次，这些灌区通过几十年的运行，已经形成一套比较成熟的技术管理经验和管理队伍，SIDD试点的内容主要将现有灌区干渠、支渠、斗渠三级管理机构(中型灌区一般分二级)中的支渠或斗渠系统管理机构改制成供水公司，在灌溉受益区以村为单元成立用水者协会，明确相互之间的法律责任和承担义务。由于灌溉水资源的调度、工程的管理要求等都已有现成的经验，因此试点工作相对顺利，经验推广比较容易。与之比较，对于工程条件相对较差，管理技术相对比较落后的国家及集体管理的灌区，SIDD试点工作的难度较大，还有待于进一步开展试点研究。此外，对于以集体管理为主的机井灌溉工程，因小型分散，国内至今还没有形成比较成熟的试点经验，各地农民自发地建立一些不太规范的用水者管理小组等。本次节水贷款项目的项目区大部份是以机井灌溉为主，根据国内试点情况，以及建立SIDD需要进行宣传动员、提高认识、建立有关制度、开展大量的协调工作等方面特点，应在项目区积极开展试点工作，待取得直接经验后再予以全面推广，以保证SIDD的质量。对于以地表水灌溉为主的项目区，可结合国内的一些成功经验，因地制宜地开展试点工作。
二、利用世行贷款发展节水灌溉项目建立SIDD的设想和建议
根据世行和水利部的要求，经北京、河北、青岛、辽宁(沈阳)等省(市)节水贷款项目办公室(以下简称省(市)项目办)的研究，同意在本次节水贷款项目中开展SIDD试点工作。根据过去所取得的经验，结合节水贷款项目的要求和特点，建议在项目区开展以下内容的工作：
(一)确立SIDD的目标
按照建立社会主义市场经济体制的要求，通过管理体制的改革，在SIDD试点区，将建立具有法人地位、自主经营的经济实体─供水公司(WSC)和用水者协会(WUAS),使用水者直接参与管理。通过引进节水灌溉技术、管理方法和用水者的直接参与,促进水资源可持续利用,提高水的利用效率和农业产出,增加农产品产量，提高当地农民的经济收入和生活水平,使节水灌溉项目最终实现经济自立和可持续发展的目标。在典型项目区试点取得成功经验后，再积极、稳妥，有计划、分步骤地在四省(市)项目区推广。
(二)选择SIDD试点区
根据以往SIDD试点的经验，为使试点工作顺利开展，取得较好的试点效果，并能加以推广，试点区应具备一定条件，主要有：
1、具有可靠的水源,供水保证率达到项目设计的要求；
2、灌溉工程体系完整，具备必要的管理设施和条件，或者能通过项目建设加以完善；
3、管理体系有一定的基础，已初步形成水资源调配、工程维修养护和运行管理以及灌溉技术等方面较为成熟的系统经验；
4、试点区用水户已有交纳水费的习惯,有支付水费的能力，并具备初步的法律框架或政策；
5、有完整的水利边界,试点区灌溉、排水与试点外区不产生矛盾；
6、当地各级政府、部门和农民都有较高的积极性，并在业务和经费方面支持试点工作。
SIDD试点区的节水灌溉面积要选择适度，以便取得经验推广。在选择程序上应根据建立SIDD的目标，注意上下结合。首先，由省(市)项目办按照项目规划布局，选择符合条件的项目区，作为备选试点区，然后征求当地政府、有关部门意见，并经过农民群众充分讨论、协商，在大多数农民同意和支持的基础上，最终由省(市)项目办确定为SIDD试点区；其次，项目建设与开展SIDD试点结合，将试点区的工程、节水措施等项目规划、设计的初步方案交给当地农民群众讨论、修改、补充，使他们明确建设内容，明确权力和义务，使他们以主人翁的精神，积极参与项目建设和运行机制的建立。
到目前为止，经各省(市)及典型项目县(市、区)根据以上原则和条件，并征求试点区及有关方面的意见，初步分析、选定第一批8个典型设计项目区作为SIDD试点区，具体情况如下：（见附表）
(三)分析试点区现状
SIDD试点区一经选择,应对现状进行调查和分析,掌握试点区的现状，如灌溉工程、资产所有、管理机构及其运行、工程维护、灌溉效益、水费计收(水价)、工程和灌溉管理技术水平等情况，客观地加以分析整理，应总结出以下几个方面内容：
1、明确试点区存在的管理问题。围绕节水贷款项目的目标和要求，分析试点区现状管理条件所存在的问题和需改进的具体目标、内容。
2、确定试点区现状的管理成本效益水平。进行现状条件下国家和农民对灌溉工程管理和农业生产的财务经济分析。
(四)试点区的试点规划设计
根据试点区的调查分析，围绕项目建设总的目标和建立SIDD的管理目标，应对以下几个方面进行充分的考虑：
1、建设内容的完善和补充。对照节水贷款项目在水利、农业、节水灌溉工程、设备、机械以及节水技术管理等方面的总体设计，检查、修正和补充在建立SIDD系统中管理所需的建设内容，如用水量的计量量测、现有管理条件中通讯及交通、办公条件等方面的建设内容。
2、管理机构组建或改造。按照SIDD的管理方式，应组建相应的机构组织。建设完整的SIDD，要组建供水公司和用水者协会。供水公司和用水者协会应是按水文边界(如灌溉系统的干渠和支渠的控制范围)，而不是按行政区域组建的非政府的水利管理法人实体，并明确其组织形式、职责任务、资金来源等方面的内容。主要有：
(1)供水公司(WSC )。供水公司是按灌溉系统建立的非政府灌溉管理经济实体。经当地工商管理部门登记注册批准，具有法人地位，自主经营，自负盈亏，享有独立管理试点区水源工程和骨干输供水渠系的权利。供水公司可以由原属水行政主管部门的事业管理单位改造而成，也可以根据项目的建设内容按《公司法》进行重组。
供水公司的职责和任务。供水公司的职责和任务是：负责干、支渠从进水口到出水口之间工程的建设、运行与维护；根据供水公司与用水户定期签定的协议，编制、实施年度供水计划；负责干、支渠灌溉水资源的调度，向用水户配水，通过提高服务质量,最大限度地满足用水户需水要求，并按季节或月向股东和用水户协会通报供、用水情况；编制年度财务计划，根据测算的供水成本，核定当年的供水价格，并根据用水户的用水量，收取和上缴供水水费；派代表协助用水者协会,对用水者协会代表进行培训, 并提供气象、科技动态等信息，以提高他们的管理水平；按照法律程序和政策规定，制定和修改供水制度，并与用水者协会签订或修改供水和水费收缴协议。
供水公司的管理。供水公司实行董事会领导下的总经理负责制。董事会民主决策供水公司的大政方针、财务预决算、干部任免、内部管理机构的设置、灌溉计划、水费征收标准等重大事宜。董事长一般由当地政府任命，董事会成员包括各用水者协会代表。总经理由董事会任免。董事长是公司的法人代表。经董事长授权后，总经理可代行法人代表资格。公司人员中应有60%以上是专业技术人才，其中总经理、副总经理具备中级以上工程技术职称。
供水公司的财产权属。供水公司财产属国家或集体所有，公司享有管理使用权利，并独立承担民事责任；公司应提出清产核资报告，由国有资产管理部门和水行政主管部门评估批准，并经工商管理部门登记注册后，享有法人资格，其经营活动的合法权益也应享受法律保护；公司向用水户收取适当的水费是公司的法定权利，其他部门不得截流或分流；同时，公司对主管部门授予的财产及各国营灌排设施的固定资产负责保值、增值。
供水公司的资金来源。供水公司主要资金来源：一是向用水者协会收取水费；二是利用水土资源开展多种经营生产收入；三是项目初期经济未自立前政府适当的财政补贴，并在试点过程中逐步提高水费标准，最终达到经济自立的发展目标。
(2)用水者协会(WUA)。用水者协会是支渠以下农民自己的管水组织，经当地民政部门登记注册批准后，具有法人资格，实行独立核算、经济自立，管理支渠以下田间渠系工程。
用水者协会的职责。用水者协会的职责是负责支渠以下工程的维修、养护和运行管理；与供水公司或其他供水单位签订供水协议；编制、实施年度配水计划、财务计划和投工计划；核定水价；收取和上缴水费；制定、修改并执行协会章程。
用水者协会的管理。用水者协会实行代表大会下的执委会负责制。用水者代表大会是协会的最高权力机构，其职责是：选举和罢免执委会成员；审查、通过执委会各项工作计划；审定年度财务预决算；作出本协会有关处罚决定，制定修改章程。通过代表大会选取出来的执委会是协会的办事机构，由1名主席，2～3名副主席(副主席可兼职做会计与出纳工作)组成，负责协会的日常工作，主席是协会的法人代表。执委会可聘用会计和工程技术人员1-2名参加协会日常工作。用水者代表一般通过用水小组大会选举产生。用水小组是指将用水者主要按水文边界、同时兼顾村民小组边界划分成的若干用水小组。一般每个用水小组的用水者代表即是该组的管水员，其主要职责是：负责执行用水者大会作出的决定；管理本组的灌溉设施和用水工作；负责本组的日常工作。用水者协会会员是指协会范围内的受益农户户主，其权利和义务主要是：参加本组大会，按时交纳水费，在代表领导下保护、维修协会的水利设施。
用水者协会的财产权属。用水者协会的财产属集体或股东所有。政府按照分级管理的办法，将协会管理范围内灌排设施的使用权和管理权转让给协会，协会遵照国家的有关法律、法规，与政府合作，开发、维修、养护和运行管理本灌排区田间工程，保证灌溉工程资产的保值、增值。
用水者协会的资金来源。用水者协会的主要资金来源是向用水户收取水费，实行独立核算，最终向经济自立的目标发展。
3、建立具有共同遵守的规章制度。围绕试点区存在的管理问题和改进的管理目标、内容，从法规和制度上建立管理机制，建立机构建设的有关文件、章程，管理上的规章制度。主要有：供水公司、用水者协会的章程、供用水的承诺协议或制度、工程建设和维修养护制度、水费核算办法以及水价核定的原则和程序、财务和资金使用的管理办法、监督管理制度、供用水量计量量测和管理、用水和效益指标的考核制度等。
4、进行SIDD系统的财务经济评价。一是对供水公司、用水者协会和农民分别进行财务评价，通过供水公司和用水者协会的财务评价，确定建立SIDD系统在管理上的成本费用，包括管理上的建设费用和供水的管理成本，以此计算确定水费计收价格；二是对农民进行财务分析评价，通过分析评价，对比SIDD建立前后的财务评价结果，财务评价指标是否有所提高，同时也应与节水贷款项目建设对财务经济评价指标有要求相对比，是否达到要求的目标。
5、技术服务体系的建立。发展节水灌溉工程是一项科技含量较高的项目，项目建设完成后，在运行管理和维修养护方面需有较好的技术服务。尤其在地下水井灌系统内，为了更好地发挥田间水利工程效益，可利用现有技术服务组织，如县级节水抗旱服务中心等,立足于为田间水利工程用水者协会服务,通过技术、物资合作，形成产、供、销、管、修一条龙服务，为农民提供优质有偿的节水灌溉技术服务。在服务中，实行按成本核算，制定合理的技术服务收费标准，以实现自我积累、自我发展、建立良性运行机制。
6、编制SIDD实施计划。SIDD系统的规划设计一经形成，应编制具体的实施计划，包括各项建设内容的建设计划及概预算的编制，工作的步骤，技术准备的咨询，资金来源的落实等。
（五）试点区SIDD的实施
节水贷款项目试点区的SIDD规划一经形成，应积极组织实施。由于SIDD试点在这些地区没有已往的实践经验，在实施过程中，各级政府应高度重视，加强组织领导并加以积极引导。主要有：
1、加强组织领导。 SIDD试点是节水贷款灌溉项目的重要组成部分，各级项目办都应指定专人或组建专门班子具体组织落实SIDD发展计划，组织项目考察和培训工作，负责SIDD试点的监测和评价工作，协调、解决实施过程中出现的各种问题。
为加强实施SIDD发展计划的力度，在完整的SIDD试点区，当地政府(市、县)应成立县级SIDD实施领导小组和SIDD实施工作组，实施领导小组组长由当地政府(市、县)分管农业工作的领导担任，成员由当地(市、县)水利、农业、体改、财政、民政、物价、工商等有关部门的负责人参加。主要负责筹建供水公司和用水者协会，协调、解决管理体制改革中涉及的资产评估、转移、水费征收、人员安排等方面的问题。
在用水者协会试点区，成立以乡(镇)负责人为组长的筹建工作组，成员由乡(镇)财政、民政、联社、工程管理等单位的负责人和受益村代表组成，主要职责是：制定章程、筹建用水者协会，并在用水者协会运行初期提供指导和必要的帮助。用水者协会正式运行后，筹建工作组即撤销。
2、考察学习和宣传发动。为了做好试点工作，各省(市)水利部门应共同组织有关地(市)、县(区、市)水利局及灌区的技术人员，按试点工作要求，自上而下，从省(市)到地(市)，从地(市)到县(区、市)，从县(区、市)到乡(镇)，从乡(镇)到农村，层层进行宣传发动工作，向灌区农户讲清楚建立农民用水者协会的重要意义和作用,使其自觉自愿、积极主动地参加这一工作。充分调动农民参与的积极性是SIDD试点取得成功的关键，各级组织与实施机构，都应将宣传、动员、培训农民参与作为SIDD试点的中心工作来抓。在完整的SIDD试点区，通过对灌排设施的所有权、使用权、管理权移交给供水公司和用水者协会的过程，增强农民的主人翁意识。组织农民参与项目设计、施工管理各个阶段的决策，使他们了解项目的投入和效益，使他们愿意支付运行管理和建设费用。
(六)SIDD的推广
各省(市)项目办在五年的项目实施过程中应对SIDD试点不断进行分析和总结，无论在何时，一旦取得成熟的经验，应切实在其它项目区以及类似的节水灌溉项目区加以大力推广，具体建议：
1.通过本次节水贷款项目的SIDD试点，总结不同类型的SIDD形式，尤其是对机井灌区的SIDD试点经验，具有很好的指导意义，因此，试点总结的内容应包括：建立SIDD的具体条件、前期准备过程中有关SIDD机构系统、社会宣传发动、有关制度的建立以及技术设计、建立SIDD的工作程序等方面。通过总结，应形成不同形式下实施SIDD系统可行的工作程序和简要方法，以取得比较完整和成熟的经验，利于各地参照学习与借鉴。
2.各省(市)项目办应在总结SIDD试点的基础上，结合国内的其它成熟经验，制定省(市)、县(区、市)SIDD推广实施计划。SIDD推广实施计划应针对不同灌溉工程类型，因地制宜地推广不同的SIDD形式，并根据当地经济条件和农民对SIDD理解认识程度以及有关技术力量，确定在项目建设过程中推广SIDD的规模、范围、时间和有关资金等方面的安排计划。尤其是本次节水贷款项目的项目区，由于通过项目的建设，各方面的条件比较具备，应优先发展推广，起示范作用。
三、小型水利工程产权体制改革
小型农田水利工程产权体制改革是指通过拍卖、承包、租赁和股份合作制等形式，有偿出让小型水利工程的所有权、使用权或经营权，使其由国家、集体所有或经营转变为个人或法人所有或经营，实现责权利相统一，这是近几年在中国农村深化水利改革，大力发展并进一步探索的小型水利工程管理改革的内容之一。
(一)小型水利工程产权体制改革的形式和内容
总结国内小型水利工程产权体制改革的形式和内容，主要有：
1.小型水利工程股份合作制。是指对不适合单家独户经营的水利工程，对建设投资和现有资产进行评估作价计股后，由两个或两个以上股东参股经营管理。股东可以是农户、政府、集体、企业等方面的法人。股东可以用资金、土地、劳务、技术、设备作为股份进行入股合作，共同出资，共同劳动，共同受益，实行按劳分配与按股分红相结合。
2.小型水利工程承包经营。是在所有权不变的条件下，工程所有者与经营者通过签订承包合同，明确双方的权利、责任和利益关系，使经营者的责、权、利结合在一起，由经营者按签订的承包合同对工程进行经营管理。
3.小型水利工程租赁。是指在工程所有权不变的情况下，工程所有者以收取租金为目的，通过招标的办法与承租人签订租赁合同，在合同约定的期限内，承租人自主进行生产经营活动，按期缴纳租金，租赁期满时应保证资产达到合同规定值。
4.小型水利工程拍卖。是指对工程的所有权或使用权进行公开竞价出售，由购买者自主对工程进行经营和管理。可根据工程设施的资产结构和规模大小，出售全部或部分所有权，也可以出售使用权。
(二)小型水利工程产权体制改革的优点和存在的问题
由于小型水利工程产权体制改革从产生到发展的过程仅是90年代中期开始，作为一项改革措施，影响的范围又是分布在面广量大的农村基层，目前进行全面、合理和深入的总结还为时过早。对此，仅根据若干调查的情况和一些省(市)初步探索总结的材料，分析小型小利工程产权体制改革中明显的优点和存在的问题。
1.小型水利工程产权体制改革的优点。主要有：一是无论是那种形式，由于明确了责、权、利，可以充分调动起股东、承包人、租赁人、竞买者(以下统称参与者)对管理和服务的积极性；二是符合建立社会主义市场经济规律。小型水利工程直接服务于农村和农民所拥有的土地，工程条件的改善和管理水平的高低，与农村集体和农民的利益直接发生关系，而小型水利工程产权体制改革的目的主要是提高管理水平，充分发挥其效益，因此在参与者和农村及农民之间比较容易建立起服务性质的市场经济关系和管理机制；三是减少管理层次，管理成本较低。由于改革后参与者直接服务于农村及农民，自然减少了中间管理和中间协调的环节。与完整的SIDD(具备供水公司和农民用水户协会)相比，减少了供水公司的层次，管理成本较低。其次，对于参与者而言，因利益所在，必然会在发挥最大效益的同时，想方设法将管理成本降到最低限度，以求取得最大利益；四是便于监督管理。因改革的前提是明确责、权、利，对于参与者管理水平和服务质量的高低，一方面通过服务的市场机制进行约束，另一方面因具备了合同等形式的法律约束条件，乡和村级基层组织、农民有权并且可以随时直观地进行检查监督。参与者必须按合同及国家有关法律、法规进行管理和经营。
2.小型水利工程产权体制改革存在的问题。一是经验不足。对改革开展的程序、方法、组织，缺乏全面统筹的考虑，在实际工作中难免有所疏忽，使责、权、利不统一，影响改革的效果。因此，需要不断总结探索，加以完善；二是有关法律法规还需系统健全。由于小型水利工程产权体制改革是新生事物，在有关程序、方法、利益分配和资产管理等方面还没有形成系统的法律法规。目前，各省(市)政府相继出台了一些改革的管理办法和规定，以规范这些改革措施的目的、程序及必要的法律行为，使这方面的改革符合国家的有关法律法规，引导各地的改革向有利于加强管理、可持续发展、提高效益方向发展。
(三)对节水贷款项目进行产权体制改革的建议
小型水利工程产权体制改革在本项目四省(市)均有开展,但由于四省(市)的社会经济条件和工程类型、农民习惯不同，对改革形式掌握的经验、认识有所差别。如北京市，因地处经济相对发达的地区，对于如股份合作制形式等先进的社会主义市场经济管理形式接触较早，认识较深，在水利工程建设和管理上已有所实践。又如河北省的机电井灌溉工程,面广量大，在管理上已有丰富的经验，如承包经营方式等，已被广大农民所接受。在节水贷款项目中，进行水利工程产权制度的改革，选择和确定管理形式，应根据各地的条件、习惯等情况，因地制宜，在充分酝酿协商的基础上加以选择，不必强求一致。
其次，根据SIDD的宗旨在于建立灌区的经济自立的良性运行机制，结合本次节水贷款项目贷款偿还、先进节水灌溉技术的推广运用以及节灌溉工程的运行，研究探索建立农民用水户协会，由农民用水户协会组织进行小型水利工程产权体制改革，由农民用水户选择和决策小型水利工程产权体制改革的形式和方法，如由农民用水户共同进行股份制改造，或进行承包经营、租赁等管理形式，与此同时落实工程效益的发挥和贷款偿还的方式和责任等内容，以建立项目区新的SIDD运行机制。
四、结论
总结SIDD管理模式和小型水利工程产权体制改革，可以看到，两者均处于发展的过程中，并且均需要在实践中不断总结、完善。初步分析，两者各有明显的优点，也有各自的优势，但二者并不矛盾。通过分析，可以看出经济自立灌排区SIDD是解决灌排事业可持续发展的一种先进的灌区管理模式，它以用水者自己管理灌区水利设施和对农田灌溉实行有偿供水的原则，通过建立供水、用水的管理制度，最终实现经济自立，无论对国家、对水利工程管理单位，还是对农民来说，采用和推行这种模式都是有利的。在有条件的地方，如能再进一步结合小型水利设施产权转让(采用四种形式之一)，可能使农民管理的更好。因此，建议在利用世行贷款发展节水灌溉工程项目中，要因势利导，因地制宜，根据各地的条件、习惯等情况，选择不同的项目管理方式。并通过项目的实施，对所选择的管理方式，进行不断的交流，逐步加以完善和发展，使项目长期发挥效益，并有利于管理单位逐步达到经济自立，走出一条适合中国国情的农田水利工程良性运行之路，为我国农业和水利的可持续发展创造条件。
《经济自立灌区和小型水利工程产权体制改革的回顾和研究》专题研究组
参加人员: 张德富 季仁保 刘厚斌
审 核: 刘 斌 邓尚诗
