利用世行贷款加强灌溉农业二期项目（以下简称世行二期项目），是我国政府利用世行贷款实施农业综合开发，进一步加大农业综合开发投资力度的重要项目。项目涉及黄淮海平原的五个省，即河南、河北、山东、江苏、安徽。项目计划总投资70.84亿元人民币，其中利用世行贷款折合25亿元人民币。计划改造中低产田2300万亩。项目建设期5年，即从1998年至2002年。

为学习借鉴国际先进的管理方法，经世行推荐，我们在世行二期项目区内进行了经济自立灌排区（SIDD）的试点和推广工作。SIDD是一种先进的农业灌溉管理制度，它通过组建供水公司和农民用水者协会，建立符合市场机制的供用水管理制度，实现用水者自我管理灌区水利设施和有偿用水，以保证灌区的经济自立。根据世行二期项目实施计划，从1998年初开始，我们在世行二期项目区进行了SIDD的试点和研究工作。经过两年多的实践和探索，该项工作已取得了初步成效，并且从中得到了一些有益的启示。现将有关工作情况报告如下：

一、SIDD试点工作基本情况

（一）试点概况

我国世行二期项目SIDD试点工作，计划每个项目省建立1个SIDD综合试点和若干个农民用水者协会，即共计建立5个供水公司和41个农民用水者协会。5个综合试点的建设地点分别为：河南省焦作市广利灌区、河北省昌黎县、山东省济南市历城区大王庙灌区、江苏省宿豫县皂河灌区、安徽省无为县汤沟灌区。试点工作于1998年年初开始实施，计划在试点取得成功经验的基础上，逐步向世行项目区推广，计划在项目实施期间，最终建立211个用水者协会，控制灌溉面积约115万亩。

（二）试点实施情况

SIDD在我国是一项新生事物，为了保证试点工作的正常开展，我们于1997年4月便开始了有关前期准备工作。一是根据不同灌区特点，做好选点工作，编制试点实施方案；二是搞好宣传发动，统一思想认识。各级世行项目办积极向试点区干部群众宣传推行SIDD的目的、意义和作用，主动与水利、民政、工商、物价等部门联系，争取多方面的支持与合作，协调解决好有关问题；三是培训各级SIDD业务骨干。要求各省组织试点县的干部和技术人员到先期实施SIDD的湖南、湖北参观学习，编制SIDD试点工作技术规范和宣传提纲，举办业务培训班等，每个试点县都培训了2名以上业务骨干。

试点工作于1998年元月首先在江苏省宿豫县皂河灌区正式开始实施，其它试点的工作也陆续展开。到目前为止，已建立了7个供水公司和77个用水者协会。

二、试点初步成效

世行二期项目SIDD试点及课题研究工作，在有关部门的关心和支持下、在世行专家的指导下，经过两年多的实践，现已初见成效。

（一）统一了思想认识，建立了组织机构

推行SIDD是对我国在长期计划经济体制下形成的农业灌溉管理体制的重大改革，涉及到许多问题。首先是思想认识问题。要取得SIDD试点的成功，必须统一试点区干部群众的认识，消除畏难情绪和抵触思想。我们利用会议、座谈、广播、黑板报、印发宣传材料等方式，广泛宣传SIDD的目的、意义和作用，使试点区的县、乡领导和村组干部充分认识到实施SIDD的必要性和可行性，使广大用水户认识到实行SIDD的好处、明白加入用水者协会的权利和义务。由于思想认识到位，为整个试点工作创造了良好的社会环境条件。

SIDD试点工作涉及许多部门，需要综合协调和相互配合，必须加强组织领导。我们在实施SIDD试点工作中坚持把组织领导工作放在重要位置，在各省级项目办成立了SIDD工作组，在试点县成立了由农业开发、财政、水利、农业等有关部门组成的SIDD领导小组，政府分管领导任组长，加强对试点工作的领导，协调各方面关系。在各试点区乡镇也都成立了由当地政府有关领导负责的工作班子，具体负责试点工作的操作实施。

（二）制定了规章制度，规范了操作程序

世行二期项目区的各试点区都按规范要求制定了供水公司和用水者协会章程和财务管理、工程管理等各项运行制度，财务独立建帐。供水公司进行了物价和税务登记，江苏省皂河供水公司使用了税务部门监制的专用发票。所有用水者协会都在当地民政部门进行了注册登记，民主选举产生了协会主席及领导班子，落实了固定的协会办公地点，添置了办公设施和用品等。

各试点区按水文边界划分成立了用水组，并逐组逐户登记，丈量土地面积，核实灌溉面积和灌溉用水量，使配水更加科学，使用水户费用分担更加合理。

（三）改变了供用水关系，建立了新的运行机制

从SIDD试点运行情况看，初步改变了原来行政性的供水管理体制，改变了农业供用水关系，建立了水是商品的意识。供水公司作为农业用水的批发商，负责灌区渠首电灌站、干支渠及其配套建筑的管理、使用和维护；农民用水者协会作为农业供水的零售商，把水作为商品出售给用水户，并负责斗、农渠及其配套建筑物的管理、使用和维护。将原来的行政事业性收费改变为经营性收费，使供水和用水成为一种新型的买卖关系。

（四）增强了农户节水意识，有利于减轻农民负担

以往农民种的是责任田，用的却是“大锅水”，跑、冒、滴、漏现象比较严重。通过实施SIDD，使农民真正成为了管水的参与者和节水灌溉的直接受益者，农民的节水意识得到大大增强；以往存在实际灌溉面积不实，有些地方按人头收费等问题，通过重新核实用水面积、核定收费标准，使农民水费负担趋于合理；以往灌区水费收缴到乡，一般由乡农经站将指标分配到村，再向农户分别收取，中间环节较多，透明度差，容易产生管理上的漏洞，搭车收费情况时有发生。现在按SIDD操作，由协会直接向农户收费，减少了中间环节，增加了透明度，降低了灌溉成本，从而减轻了农民负担。江苏省皂河灌区自1998年初正式开始SIDD试点，当年试点区灌溉用水量比1997年节约了近10％，每亩机电提水费比上年平均下降了16元，共减少用水户水费负担148万元，平均每户减少40元左右。

（五）水利设施维护责任制得到进一步落实，灌区管理逐步进入良性循环

支渠级以下的水利设施是灌区管理的难点，也是保证水利设施充分发挥作用和效益的关键。SIDD试点区将支渠以下的建筑物交由农民用水者协会管理，水利设施管理和运行的好坏与农民的切身利益直接相关，这使管好用好农田水利设施成为了农民的自觉行动，使管护措施真正得到了落实，较好地解决了长期存在的重建轻管、维护难的问题。

三、SIDD课题研究进展情况

为更好地指导世行二期项目区内的SIDD试点和推广工作，加快全国农业综合开发灌区管理体制改革的步伐，国家农业综合开发办公室设立了《关于我国农业综合开发灌区管理体制改革的研究----经济自立灌区（SIDD）的建立与发展》课题，对有关问题进行深入研究。课题组成员由国家项目办及五省项目办领导与具体从事SIDD推广工作的人员、河海大学的专家教授和各项目省SIDD综合试点的有关人员组成。并要求各省相应成立分课题组，对有关问题进行研究和探讨。课题组目前主要完成以下工作：

（一）制订了课题研究大纲、技术路线

为圆满完成课题研究工作，课题组首先就课题的研究大纲进行了深入细致的研究，确定了具体内容、技术路线和实施进度。

课题研究的主要研究内容为：（1）研究我国农业灌溉管理体制的历史与现状，对照先进的农业灌溉管理体制，找出差距、探寻改革方向。（2）通过研究我国农业灌溉管理体制改革的迫切性、农业灌溉投资和运行管理机制的现实性以及实现农业可持续发展的必要性等来证明在我国建立SIDD的必要性与可行性。（3）研究在我国农业开发区建立经济自立灌排区（SIDD）的组建原则、组建程序、组织机构设置原则以及相关的法律文件。（4）研究在我国农业综合开发区建立SIDD试点区配套工程的投资建设与管理（主要有“灌溉工程配套建设投资结构和贷款偿还”问题和“配套工程的建设管理”问题）。（5）研究在我国怎样进行SIDD的运行管理，研究中国SIDD的规范化运作内容。（6）研究在我国实施SIDD时政府的作用。（7）研究怎样对农业灌溉工程的产权进行界定。（8）研究供水公司和用水者协会的水价核算与核定。（9）制定我国SIDD的评价体系与评价标准。（10）探讨如何在我国巩固和推广SIDD。

（二）广泛深入地开展调研工作

1、书面调查。课题组编制了从省市县农业综合开发办、供水公司（或供水单位）、用水者协会到典型用水户的分类调查表，共6类55种调查表。通过书面调查，广泛收集与课题研究有关的信息资料。

2、实地调查。为了取得更为详实的第一手资料，课题组组织进行了广泛的实地考察。首先组织了对先期实施SIDD的湖南、湖北的考察，其次，分别对五个项目省的SIDD试点区和部分非试点区进行了实地调研,对5个SIDD综合试点区进行逐个考察。同时还组织了对新疆塔里木二期项目和智利、墨西哥等国的SIDD情况进行了考察，取得了不少宝贵经验。

3、会议交流。国家农业开发办于2000年3月下旬，在河北省召开SIDD课题研究及现场经验交流会，总结交流前一阶段SIDD试点工作经验，研究探讨课题研究中遇到的问题，进一步明确了对下一步SIDD推广工作的要求。

（三）资料分析与初步结论

课题组在完成了书面调查和多次实地考察之后，对所收集的资料进行了整理、分析，得出了一些初步结论。

1、SIDD的管理模式

目前我国SIDD试点的模式有两种：SIDD综合试点采用供水公司加用水者协会的模式；SIDD非综合试点采用供水单位加用水者协会模式。供水公司按照公司法成立，用水者协会按民间团体性质，由民政部门批准成立。

（1）供水公司情况

①供水公司性质

供水公司都是在原国家事业单位的基础上建立起来的，是属国有独资或国家投资占主体的有限责任公司。在农业灌溉水价尚未达到成本价阶段，享受国家的减免税待遇。公司将根据当地经济发展的状况，逐步实现农业灌溉水价到位，逐步实现经济自立，但目前绝大多数供水公司仍处在非赢利阶段。

②供水公司的职责履行情况

供水公司的职责主要是负责提灌设备、干支渠及其配套建筑物的管理、使用和维护；负责干支渠全系统灌溉水的调度与调节，提高水的利用效率；根据公司与用水者协会签署的协议向协会供水；与水源单位就供水量、供水时间做好协商工作，做到计划供水、合理用水、节约用水；严格执行国家的水价政策，合理地向用水者协会征收水费等。各供水公司的职责履行情况良好，受到好评的占60％左右、评价尚可的占40％左右。

③供水公司机构设置情况

各供水公司机构健全，运行状态良好，大多采用的是直线职能制。

④规章制度制定与执行情况

各供水公司都制定了各种规章制度，如领导制度（如董事会、总经理的职责、权利 ）、内部组织管理制度、财务管理与审计制度等，调查表明各种规章制度执行情况良好。

(2)农民用水者协会情况

①农民用水者协会的性质

农民用水者协会是农民自己的管水组织，属民间团体性质，农民用水者协会对国家移交的灌溉及其它设施行使使用权和管理权，农民用水者协会具有法人资格，实行独立核算，确保水费收支平衡。

②农民用水者协会的职责履行情况

农民用水者协会的职责主要有制定用水计划，负责与供水公司（或供水单位）签定供用水合同，负责本协会内的灌溉调度，平衡会员之间的利益；制定工程维护计划、用工计划和集资计划；负责收缴水费等工作。调查表明协会履行职责的情况良好，受到好评的占55％左右、评价尚可的占45％左右。

③农民用水者协会的机构设置

用水者代表大会是协会的最高权力机构，执委会是协会的办事机构，执委会由用水者代表大会选举产生，设主席一名，副主席若干名。

④规章制度

各农民用水者协会都制定了各种规章制度，如领导制度（如主席，副主席的职责、权利）、财务管理与审计制度等，据调查，各试点区农民用水者协会执行规章制度的情况有些差别。有的试点区执行情况好的占70％左右，尚可的占30％左右；有的试点区执行得好的则占30％左右，尚可的占70％左右。

协会工作人员实行津贴制，根据灌水季节按月发放或按工作日计发。

2、固定资产管理

(1)供水公司固定资产情况

经实地调查和对回收调查表的初步统计分析，供水公司现有固定资产是以国家投资为主、农民投劳为辅形成的，由国家划拨给供水公司，供水公司对其有使用权和管理权，并努力使之保值与增值。固定资产的种类主要有水库、泵站（灌溉站）、渠道（干渠和支渠）、涵闸、渡槽、房屋等。二期农业灌溉项目区内五个供水公司固定资产总额达9894.9万元，其中SIDD试点前为5508.2万元，占55.67％；SIDD试点后为4386.7万元，占44.33％。资产总额中由国家财政投资4951.6万元，占50.04％；由省市县自筹及农民投劳4943.3万元，占49.96％。

(2)供水单位固定资产情况

供水单位代表国家对灌溉工程固定资产运行和管理。据提供资料的16个供水单位情况统计，其固定资产总额达37539.4万元，SIDD试点前为36205.8万元，占96.45％；SIDD试点后为1333.6万元，占3.55％。其中由国家财政投资3921万元，占10.45％；由省市县自筹及农民投劳33618.4万元，占89.55％。

(3)用水者协会的固定资产情况

经实地调查和对回收的调查表初步统计分析，用水者协会的固定资产均为原国有资产划拨和农民投劳。用水者协会对其有使用权和管理权，并努力使之保值。固定资产主要有渠道（支渠、斗渠、毛渠等）、涵闸、渡槽、房屋等。49个用水者协会（江苏省22个，安徽省10，山东省6个，河南省7个和河北省4个用水者协会）固定资产总额达8417.22万元，SIDD试点前为4219.42万元，占50.13％；SIDD试点后为4197.8万元，占49.87％。由国家财政投资4372.16万元，占48.06％；由省市县自筹及农民投劳4045.06万元，占51.94％。

3、水价核算与水费收缴

(1)供水公司（单位）的水价核算

供水公司的水价核算的原则有两种，一种是按照“运行费”加“折旧”加“还贷”的原则，其中含工资及附加、油料费、电力费、基本折旧、大修理费、维修费、管理费和还贷，如江苏宿迁大禹集团；另一种是按照“运行费”加“折旧”的原则，如山东济南大王庙供水公司。水价计算结果为0.0565～0.09元/方。

供水单位的水价核算原则有三种，第一种是按照政府核价执行，如江苏徐州铜山供水单位，安徽安庆新建灌区供水单位；第二种是按照“运行费”加“折旧”加“还贷”的原则，如安徽枞阳黄树圩玉冲站；第三种是按运行费核算，如河南封丘大功水利局，水价计算结果为0.145～0.133元/方。

(2)供水公司（单位）的水费收取

水费的收取，在SIDD实施前由政府代收，在SIDD实施后由用水者协会向用水户收取，再交供水公司。收缴情况不一，供水公司与供水单位相比情况较差，供水公司水费收缴率只有少数公司达100％，而大部分不能完全收取如有一个供水公司收缴率为39.13％，亏损11.9万元；另一个供水公司收缴率为68.39％，亏损55万元。

另外，在以排涝为主的某试点，其水费收缴率为70%。

供水单位水费大部分采用传统做法，即由乡镇村行政系统收取，但也有由用水者协会向用水户收取再上缴，收缴情况普遍较好。水费收缴率能达100%，但有少数供水单位存在多收水费现象。

(3)用水者协会水价核算

用水者协会的水价核算是在公司（或供水单位）水价的基础上，计取用水者协会的“运行费”、“折旧”而得，包括协会工作人员的工资及附加、油料费、电力费、基本折旧、大修理费、维修费和管理费。水价大部分在0.06元/方多，但离散性比较大，如高的达0.168元/方，低的到0.0592元/方。部分用水者协会的管理费用偏高。

(4)用水者协会水费收缴与使用

用水者协会的水费收缴是由用水组向用水户收取，再上缴用水者协会，用水者协会留下协会的开支费用，按照与供水公司的供水协议，按实际供水量和协议单价向供水公司缴纳水费。

四、有待研究和探讨的问题

（一）SIDD的管理模式

SIDD的组织结构，从某种角度，可简单地归结为供水公司和农民用水者协会。两者是买卖水的合同关系。通过课题组的调查，我们发现不同类型（如以排涝为主的排灌公司与单一灌溉的供水公司）、不同地区、不同经济环境的供水（或排灌）公司，其运行状况差别很大。而有的非综合试点灌区采用供水单位和农民用水者协会的组织形式，其运行情况良好。SIDD在我国是个新生事物，SIDD试点事关灌区管理体制改革，是一项系统工程，涉及到水利政策、产权制度、农村合作经济组织、工商、税务等一系问题，牵涉面较广。因此在坚持SIDD实质的基础上，结合我国当前实际情况对SIDD管理模式及其适用条件，要进一步调查研究和分析论证。

（二）水量计量

按市场经济规律重新确定农业供用水关系，是SIDD的主要内容之一。实行计量用水，按方收费势在必然。目前存在的量水设施造价较高、量水日常运行费较大、户平田亩少、水价相对较低等问题，制约了计量用水的推广。现在课题组计划在水量计量方面做以下两方面工作：一是对国内外现有量水设施进行考察和论证，以期选出量水精度符合要求，投资单价较低的量水设施；二是选择不同灌区类型，进行在不同等级渠道配置量水设施经济的分析，以期确定最经济的配置方案。

（三）推行SIDD所需的配套政策

推行SIDD涉及到许多配套政策和配套改革问题。目前比较突出的有三个方面。一是水费的确定。水费应由水资源水费、水利工程水费和提水费用三部分组成。现在，水资源水费尚未收取，水利工程水费在县一级一般根据不同类型按田亩平均收取，提水费根据实际发生费用按田亩平均收取建立农民用水者协会，加强用水管理后，虽能节省灌溉用水量，但提水灌区节水只能节省提水费用，自流灌区节水并未能减少水费支出，从而影响了推广农民用水者协会的积极性。二是税收政策。水费的收取，由行政事业性收费改为经营性收费，需依法纳税，无疑会增加供水公司和农民用水者协会经济自立的难度。对供水公司的农业供水活动免予税赋，对于推行SIDD具有重要作用。三是水管部门的内部改革。推行SIDD必然要求水管单位按市场机制来运作，按实际需要来核定人数，这涉及单位性质的转变和人员分流等问题，要通过相应的配套政策来妥善解决。