我国各灌区一直实行“以条为主，专群结合”的管理体制。专管机构为灌区管理局和管理站；群管组织按干支渠段及行政区划，设立管理段、配水斗。从而形成了局、站、段、斗到村组“一条龙”的管理体系及服务网络。这种适应于计划经济的管理体制，曾代表了我国大中型灌区灌溉管理的基本模式，也曾发挥过相当大的作用。但随着农村家庭承包经营责任制的实施及农村市场经济的发展，这种体制暴露出许多难以克服的弊端。一是由于村组集体经济薄弱，田间工程投入严重不足，老化失修日趋加剧。二是村组集体组织作用相对弱化，田间工程管理粗放，责、权、利不明。从而造成田间工程人为破坏及平毁严重，公有（集体）资产不断流失。三是群管组织层次过多，层层加码，使农民实际水费负担居高不下。

斗渠以下田间工程是灌溉工程效益的基础若不对管理体制进行改革，必将严重影响到灌区自身发展的活力和农业生产发展的后劲，也将会影响到灌溉工程效益的充分发挥及灌溉农业的可持续发展。因此，支斗渠管理体制的改革，将是灌区全面适应社会主义市场经济发展，增强自我发展活力，促进水利经济良性循环的重要环节，对我国各灌区均有普遍的指导意义。

1．支斗渠管理体制改革的形式及运作程序

经省项目办调查，陕西关中九大灌区支斗渠管理体制改革，截止2000年3月底：已完成改制的支、斗渠共1006条，改制率已达总数的23.8％。其中承包经营338条；拍买使用权、经营权464条；股份合作制110条；租赁经营83条；用水者协会11条，如表1所示。改制涉及支渠102条，其中完成整条支渠改制的有40条。

1．l支斗渠管理体制改革的主要形式

（1）承包经营 承包经营是在产权不变的前提下，按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营的合同形式，确定灌区、承包人、农户三者之间的经济关系。承包人可在灌区核定的最高水价限度内浮动，实行自主经营，自负盈亏。根据承包人出资的大小及今后推广的适用条件，承包经营还可细分为承包修复经营这一种特殊的形式。

（2）拍卖（竞价承包）。拍卖是“五小水利工程，通过资产评估后，采用公开竞价，出让移交给另一方经营管理的一种产权转让手段。它是市场经济条件下水利资产优化组合、配置的一种有效实现形式。在关中灌区，特别是泾惠渠灌区，他们是借用拍卖这种形式来优选承包经营人，实质是出让支斗渠的经营权、使用权。所以更确切地讲，应当叫作竞价承包。截止2000年3月，泾惠渠“拍卖”斗渠377条，占全灌区斗渠总数的70.1％。其中单斗承包82条，占已改制总数的22％；其余为配水段一人竞标，多人参与，段内各斗再责任承包的295条，占已改制斗渠数总数的78％。

(3)租赁经营。将支斗渠工程设施进行资产评估后，出租给个人或合伙人。由他们自行负责渠道工程改造的资金投入，经营管理。而且承租者应预交一定的租金，其款项用于该承租的支、斗渠设施的改造。租赁经营是在市场经济条件下，实现水利资产优化组合配置的一种尝试形式，是公有共营和公有民营的典型。其特点是支、斗渠所有权不变，将使用权、管理权、开发权出租。而且租期相对灵活，一般为5－30年。承租权只能继承，不得转让。而且经营中，出租方（甲方）不负联带责任。

（4）用水者协会。用水者协会是沿着渠道，由各受益农户按自然村自发地组织起来，从事用水管理的民间组织。由协会与管理局（或管理站）签订协议，明确双方权利与职责。协会全面负责对斗渠工程的修复、改造和经营。根据协会章程，会员代表大会是协会最高权力机构。由各村、组会员大会推选代表，再由会员代表大会选举协会执委员。一般选主席1人，执委1至2人。执委会是协会的办事机构。由于协会主席和执委都是由农民群众通过公正、民主选举产生的，因而能体现出群众的事由群众自己来管理。每个灌季的灌溉用水决策均通过协会直接贯彻到各家各户。因此，用水者协会在代表农民群众利益、农民群众参与管理及民主监督等方面颇具特色。

（5）股份合作供水公司 股份合作制是中国小型企业改制中涌现出来的新生事物。它是把规模较小的企业资产评估后，将部分生产经营性资产折成等额股份出售给企业内部职工，把原来的公有制改造成内部职工持股的股份合作制。其特点是产权归个人所有，但由集体占有，共同使用，民主管理。按劳分配与按股分红相结合，职工通过劳动和资本的双重结合成为利益共同体。

目前宝鸡峡灌区帝王、阡东两个股份合作供水公司，入股人员以管理站职工，原段斗行水干部，部分乡镇、村组干部及农民代表参股。股金募集到位后，由发起人召集股东大会，选举董事会5－7人，董事长1人；并选举监事会3-5人，监事长l人。由董事会主持招聘公司经理1人，由经理公开择优聘用工作人员，组建公司管理机构。公司下属各斗及自然村组相应成立用水监事会，对公司经营实施外部监督，并负责对渠道工程管护。形成了决策、经营、监督机构互相独立，互相约束的良好运行机制。

1．2支斗渠管理体制改革的运作程序

为有利于改制工作顺利开展，灌溉管理局（或管理站）应与当地地方政府取得联系，共同组成斗渠改制工作领导小组，统一领导、统一部署支斗渠的改制工作。具体到某一条斗渠，应由管理站职工、乡政府派员及农民代表三方组成的斗渠管委会负责。改制合同应以支斗渠所属的村组为甲方代表，经营人为乙方代表，斗渠管委会或管理站为监证方代表。改制合同应由县级以上公证处公证后才具有法律效力。其具体运作程序为：①进行渠道工程的固定资产评估，确定改制方案后张榜公布。②各村民小组按条件推选竞标人，由斗渠管委会对竞标人进行资格审查。③采用公开竞价，民主竞争的方式确定经营人。成交后签订合同，明确灌区与经营人双方的责职。④由经营人负责制定渠道工程修复、管护及维修计划；自筹落实更改资金。⑤管理站帮助经营人核定民营水价标准，制订相应的规章制度，昭示群众，自觉接受群众监督。

2.几种主要改制形式的特点、利弊及成效分析

2.1承包经营

(1)承包修复经营。特点是承包人出资修复平毁渠道，恢复失灌面积。其推广难度较大，承包期较长（大于20年），但有利于调动经营者投资办水利的积极性。这种建立起以经营者为投资主体的新机制，拓宽了投资渠道，减轻了农民负担和国家的负担，从根本上增强了水利发展的活力，促进灌区自我发展机制。这种形式适用于斗渠工程年久失修或失灌面积较多，社会贤达愿意出资者。缺点是筹资比较困难，修复工程缓慢，尚缺乏完善配套政策。

改制后由承包人委派的灌水员把水送到各农户地头，实行送水、计量、收费、开票“四到户”一条龙服务。有效地遏制了承包前各村、组层层加码与“人情水”。单位面积水费比改制前均有下降。而且承包人的积极性得到充分发挥，管护工作变得更积极主动。放水前抓紧对渠道工程维护。行水期间，加强巡渠查水，使渠道管护的责任得到落实。例如洛惠渠灌区大荔县伯立乡安全村村民宋学潮,1997年 5月承包了东 3支 12斗 5分渠，自筹资金 18万元，修复并衬砌了已失灌近 20年的分渠 1800m，引渠2条共800m，重新修复渠系建筑物25座。不仅恢复了原先的灌溉面积，还扩灌400多亩，受到广大群众好评。

（2）拍卖（竞价承包经营）。特点是公开竞价，民主、竞争地确定承包人，承包期短（5-10年），在灌区推广，尤其适用于渠道工程状况较好的斗渠。缺点是由于斗渠产权的归属仍不明晰，推广拍卖有一定阻力。核心问题是拍卖金的归属及使用。关键要落实有关拍卖金“斗有站管”的政策、并对农民参与及民主监督从制度上予以保证。

改制的成效为：①责任落实，经营积极性被调动。因斗渠拍卖后，运行管理的好坏直接关系到承包人的投资与收益。因此，承包人主动与农户联系，引水期间加强巡渠、查水，水量对口率有较大提高。而且渠道的日常养护和管理得到落实。②减少中间环节，降低农民水费负担。改制后，承包人通过灌水员直接面向农户，减少了村、组等中间环节。加之经营者管护渠道的积极性提高，杜绝了淹滩，漫路及渠道跑水，减少了水量的浪费，相对降低了农民水费负担。③有利于发扬民主，法制化管理。通过，确定经营主体，使农户监督有了具体对象。加上承包合同有明确的管护、经营责任及指标，做到责、权、利相结合，管、护、建相统一。

2．2租赁经营

特点是支斗渠的所有权不变，将使用权、管理权、经营开发权出租；承租者要交付一定的租金或投入一定资金，用于原支斗渠改造；租期相对灵活，一般为5�20年。租赁经营运用于具备一定的工程条件，尚能使用，效益较差的支、斗渠。其优点是有利于吸收社会资金，拓宽投资渠道，加快工程改造，落实管护责任，减少中间环节，能真正形成一种责、权、利相统一的良性发展机制。缺点是经营者个人一次性投资过大，实际推广有一定难度。成效比较明显的是洛惠渠灌区西干8斗，该斗因有约980m渠道通过冯村镇街道，改制前旧土渠年久失修，垃圾堵塞渠道，致使引水量不足且流速缓慢，过流时间长，决口、跑水、漏水屡屡发生。西干八斗农民通过公开招标，确定了承租人。个人筹款15万元，对该斗渠进行了全面整修，砼衬砌总长度达2300m。对过街980m渠道全部实行U型砼衬砌并加盖。通过加大渠道比降，使整条斗渠引水通畅。改制前，由斗口至斗尾需5小时，而现在仅需18分钟。灌水定额由原先的100m3/亩降至现在70m3/亩左右。当地农民因能浇上及时水，浇水时间缩小，较为欢迎。

2．3用水者协会

用水者协会是农民自己的管水组织。重大问题由会员代表大会讨论表决，充分体现农民群众参与管理与民主监督，可在各灌区渠道工程状况较好的斗渠推广。但由于投资主体是广大的受益农户，目前大多数农民家庭经济仍较薄弱，因而对渠道工程投入甚少，渠道的工程状况无明显改善。作者认为可将用水者协会与股份合作制嫁接，既解决投入资金的来源问题，又能保证农民群众参与及民主监督的特色。交口抽渭灌区东六支3、4斗，成立用水者协会后，把改善斗、分渠的管理水平作为一项基础工程来抓。通过落实责任，分区包干，落实专护人员等措施，使斗分渠的管护得到落实。改制后单位面积水费明显下降，农民用水得到保证。协会组织了专业护渠浇地队，使巡渠、浇地、维护、收费等有专人负责。协会仅从每方水中提取1分钱作为协会的办公费及管理人员工资，广大农民群众比较欢迎。

2．4股份合作供水公司

特点是农民参股成为公司股东，公司经营状况直接关系到按股分红，形成利益共同体。缺点是缺乏配套的政策，核心问题是股金的归属及使用。

总之，在全面推广以上四种主要改制形式中，存在着三个共性的问题：一是承包金、租赁金、拍卖款或股金的归属及使用。二是支、斗渠改制后转化为民营水利，既要确保投资经营者的合法权益和工程的完好率，又要防止经营者的短期行为。三是监督经营者实施保本微利的经营原则，组织与发动广大受益农民参与到灌溉用水管理中来，对经营者实施有效地监督。四是积极鼓励职工承包经营支斗渠，这样做既有利于管理局减少开支，降低供水成本；又可发挥职工管理经验丰富，专业知识和组织纪律性强的人才优势。还有利于支、斗渠改制与分流职工相结合。

3．民营水价的核定办法

按照国发（ 1985）94号文件“水利工程水费核定、计收和管理办法”中核定水费标准的原则：水费标准应在核算供水成本的基础上，供水成本包括工程的运行管理费、大修理费和折旧费以及其它按规定应计入成本的费用。

3.1民营水价的核定原则

一是田间工程状况逐年得到改善，继而得到增值。二是坚持包本微利的原则，合理偿还投资者的本息及合理的劳动报酬。三是确保灌溉管理水平不断提高，农民用水得到保证。四是贯彻节约用水和增产增收的原则。总之，要兼顾国家、经营人、农户三方面的利益。

3．2民营水价核定公式：F=(K＋d＋c）/W

式中：F为民营水价标准（元/m3）；k为年投资（万元）k＝K/N，K为投资总额（万元），N为投资回收年限（年）；d为贷款年利息（万元），d=K·i,i为贷款年利率；C为田间工程的年运行费，包括经营者、护渠、巡渠、浇地人员的工资以及田间工程的维修费（万元〕。若为单斗承包，还应包括上一级管理段部分人员的工资；W为多年平均的引水量（万m3）。

此公式计算出民营水价的最高限价，经营者可在此价格范围内自主浮动，自主经营，自负盈亏。全面推行“收支两条线”、“斗有站管”的管理办法，加强对经营人的监督管理，严防短期行为。

4．管理体制改革的监测评价网络系统

了使关中灌区更新改造项目健康发展，提高社会经济活力和当地农民的生活水平，需有以下保证措施：①回收灌排工程更新改造及运行管理费用；②使灌溉工程得到更加有效地管理；③增强地方和受益农民对灌溉管理的参与程度；④使灌溉系统的管理、运行、管护都达到较高水平，灌溉工程的基础设施得到改善。

4．1监测评价工作的目标

1）跟踪、记录斗渠管理体制改革的进展情况；（2）评价斗渠改制后（由承包人运作）的变化与发展：（3）验证不同改制形式的优、缺点及局限性；（4）对改制计划及不同改制形式进行系统阐述，并制定修正方案；（5）指导改制计划的正确实施。

4．2支斗渠管理体制改革监测评价的网络系统

世行专家及省项目办的安排，整个关中灌区管理体制改革按二个不同层次进行：一是灌区一级的干支渠系及主系统的改革。其重点是精简机构、人员分流、压缩管理运行人员，转变职能，培训再上岗；开拓其它就业门路，努力降低供水成本，增加灌区财务收入。第二个层次是支、斗渠的管理体制改革。其监测与评价工作按二种方式进行。第一种方式是从面上，通过纵向四级（斗～站～灌区～省项目办）来收集整个关中地区九大灌区6000条斗渠每个灌季的基础资料及各级（站～灌区～省项目办）的汇总信息。第二种方式是委托西北农林科技大学，通过分布在九大灌区的120条定点采样斗渠及800个定点农户，开展连续五年（2000－2004）、每年两次（冬春灌、夏灌结束）的定点跟踪调查。

5．结论

西关中灌区支斗渠管理体制的改革是十分必要的，只有通过改制，才能使关中灌区更新改造工程的效益具有坚实的基础几年来关中灌区支斗渠管理体制改革的成效显著，特别是对量大面广的田间工程的投入与管护问题找出了一条根本的解决途径，对我国各灌区均有一定的指导意义。