一、河南省大中型灌区基本情况建国以来，在各级党委、政府的领导下，经过全省广大干部群众的艰苦努力，我省自流灌溉事业迅速发展。截止1999年底， 全省万亩以上自流灌区已发展到 243处，现有干渠总长8777公里，支渠总长13287公里，支渠以上建筑物86126座，斗农渠建筑物183366座，设计灌溉面积达到4416万亩，有效灌溉面积达到1771万亩。自流灌区在每年的抗旱中发挥了巨大的灌溉效益，据1999年统计，全省万亩以上自流灌区实际灌溉补源面积2399万亩，其中灌溉面积1758万亩，补源面积641万亩。自流灌区是我省粮、棉、油的主产区，是我省发展灌溉农业的重要组成部分。同时，随着经济发展和人民生活水平的不断提高，灌区工业和生活供水所占的比例越来越大，这些工程为我省工农业的发展和改变城乡面貌发挥了巨大的经济效益和社会效益。
二、灌区改革的动因
建立社会主义市场经济体制以来，计划经济模式下的灌区管理体制和运行机制已经明显不适应当前的经济体制，出现了建设、管理、使用相脱节，投资渠道单一，经营机制不活，效益不高，水费价格脱离价值，满足不了灌区正常运行需求等矛盾，严重影响了灌区的发展。归纳起来，这些矛盾突出表现在以下几个方面。
（一）管理体制陈旧，与市场经济体制的要求不相适应
多数灌区仍沿用五、六十年代计划经济条件下的管理体制，按照行政机关的模式建立管理机构，机构臃肿，人员众多，人浮于事；在人事制度上缺乏竞争机制；在分配制度上吃大锅饭，干好干坏一个样。在基层管理方面，使用的是基层政权组织延伸性质的“五护员”等管理形式，管理人员受制于乡、村基层组织，变动随意，与工程的效益、利益不相关联，责任心不强，导致浇地无人管，工程无人维修，亩次用水量过大，收费难，这种状况使灌区意识到管理体制必须进行改革。
（二）经营机制不活，难以维持灌区正常运转
大多数灌区延续计划经济的模式，不看市场找市长，用水调度按政府指令，水费标准由政府定，水费收取依靠政府系统代收，形成了水费标准远远低于成本，水费收取率低的状况。据测算，全省目前的水费标准仅为成本的1/3，且近两年的水费收取率仅为1/2左右，致使灌区难以维持正常运转，特别是在我国粮食购销体制改革后，过去的水费收取途径将逐步走入死胡同。不迅速建立新的运行机制，灌区管理单位的运行将不能维持，正常的维护、维修将无法进行，直接影响到工程的安全运行和职工生活。
（三）工程建设标准低，远未达到设计效益
多数灌区建设标准低，由于建设时期投入不足形成了“半拉子”工程；田间工程不配套；工程普遍超期运行，老化失修严重，渠道渗漏水量大，骨干工程输水能力低；运行中缺乏维修经费，效益衰减严重。既影响了灌区灌溉效益的正常发挥，也影响了灌区自身发展。用“先天不足，后天失调，周身是病，难以为继”来形容我省灌区的状况是十分恰当的，据统计，目前全省万亩以上灌区有效灌溉面积仅占设计灌溉面积的40%，远未发挥设计灌溉效益。1998年，全省38处大型灌区支渠以上渠道总长16898公里，仅衬砌2875公里，占实际长度的17%。根据对我省引黄灌区的调查，干支渠存在渗漏、险工、经常冲淤等问题的渠道长度占总长度的64.8%；存在严重老损、失效、报废的建筑物占全部建筑物46.3%。截止1998年，黄河灌区中的大型灌区渠系水利用系数只有0.4左右，中型灌区0.5左右。灌溉水利用系数一般在0.37-0.54之间。
（四）水资源紧缺，制约了灌区可持续发展
全省水资源总量仅有413亿立方米，人均450立方米，亩均406立方米，相当于全国人均、亩均的1/5，居全国第22位和24位，供需矛盾十分突出。水资源短缺的矛盾在我省自流灌区表现得也非常突出。引黄灌区，由于近年来黄河来水量少，过量引水，用水浪费等因素，致使黄河断流日趋严重，引黄灌区引水受到限制。水库、内河灌区也经常受到河道断流、蓄水少的困扰。如红旗渠灌区90年代以来由于气候连续干旱，地表水多数沟河干枯，地下水持续下降，近几年红旗渠年均引水量不足1亿立方米，特别在1999年汛期，红旗渠首次出现了断流现象，林州人民再次面临水危机。发展多目标供水，使我省有限的水资源发挥最大效益，就必须在抓好国家大型灌区节水改造工程的同时，改革管理方式，提高管理水平，减少水资源浪费，促使灌区良性运行。
灌区存在的这些问题如不尽快解决，灌区的发展将会走入死胡同，作为灌区管理单位必须积极改革，主动改革，这样才能使灌区实现良性运行，实现灌区的可持续发展。
三、河南省大中型灌区改革措施和做法
为了从根本上扭转灌区改革目前所处的被动局面，避免灌区走入恶性循环，使我省大中型灌区改革积极稳妥、富有成效，我们提出了“因地制宜，抓好试点，以点带面，形成梯队，全面推进”的原则，并突出抓了以下几个方面。
（一）搞好宣传发动，营造良好的改革氛围。
为了使全社会认识灌区在农业和经济发展中的地位和作用，关心、支持灌区的改革、发展，我们通过电台、电视台、报刊、工作汇报、简报、信息等宣传工作，大力宣传灌区几十年来对当地的农业生产和国民经济的发展所做出的重大贡献，宣传我省灌区对稳定粮食生产，稳定农民收入和稳定农村社会秩序所发挥的重要作用，分析我省目前的农村经济结构调整和今后农村经济的发展对灌区提出的新的要求以及目前我省灌区的工程状况与管理状况与其应承担的任务的巨大反差，并通过在农业抗旱、发展经济和提高人民生活水平方面的典型分析和典型事例，宣传灌区投入与产出的对比，使各级领导、灌区管理人员及受益群众了解灌区目前带病运行、超期服役、步履维艰的现状，认识到灌区改革的重要性和迫切性。形成了一个各级领导、各行各业关心和支持改革，投身改革的良好的改革大气候。
（二）加强领导，搞好组织协调。
我省的灌区改革，受到了厅领导的高度重视，厅长经常专门听取关于灌区改革工作的汇报，对灌区改革和改革方案提出了指导性意见，并多次召开厅长办公会，专题研究灌区改革工作，把灌区改革工作列为2000年的水利改革的重点工作，成立了由常务副厅长任组长，由办公室、人事、农水、水政、计划、财务等处室参加的灌区改革领导小组，下设办公室在农水处，负责协调全省灌区改革工作，组织进行改革调研，制定改革实施方案，抓好改革试点，制定有关政策，总结推广改革经验。并把灌区改革工作作为厅办的重点督办工作之一，为我省的灌区改革提供了重要的领导和组织保证。各地市及大型灌区也都成立了改革领导机构，加强对灌区改革的组织与协调。南阳市委、市政府、市人大多次召开会议，研究鸭河口灌区改革方案，协调改革中出现的问题，有力地推进了灌区改革工作
（三）抢抓机遇，实现改革与改造相结合。
根据目前灌区面临的形势，我们分析了灌区改革与发展面临的良好机遇，为灌区改革注入活力。一是抓住灌区节水改造的机遇，加快灌区改革的步伐。从1998年开始，国家加大了灌区节水改造的投资力度，正式将大型灌区节水改造列入基本建设项目，为灌区解决工程老化失修，效益衰减，实现持续发展提供了政策和资金保障。也为灌区改革提供了缓冲地带，增强了灌区管理工作者和受益区群众对灌区发展的信心，和对改革的心理承受能力，减轻了灌区所承受的改革压力。二是抓住国家农业经济结构调整的机遇，为灌区改革创造良好的社会环境。国家提出要加快实现农业经济结构的调整，对灌区的供水质量提出了更高的要求，增强了农业与经济的发展对灌区的依赖性，提高了灌区的回报率，也使灌区实现多目标供水成为可能。三是国家提出要实现由工程水利向资源水利的转变，实现水资源的合理配置，合理开发水资源，保护水资源，这也为灌区进行节水改造、实现节约用水提供了政策基础，为灌区水土资源的开发利用提供了前提条件。四是灌区改革已经列入水利部的重要议事日程。水利部确定今年要在全国抓好20个灌区改革试点。去年底在我省召开了《鸭河口灌区综合改革方案》论证会，有力地推动了我省灌区改革。近日水利部又下发了《关于加快大型灌区改革的函》，提出“以改造促改革，以改革促发展”，这也促使各级政府重视和支持灌区改革工作，为灌区改革保驾护航。五是领导高度重视，建立了强有力的领导组织，使灌区改革有了一个强大的支持系统。六是鸭河口、人民、广利、白沙、南湾等灌区改革工作已经开始，并取得了初步成效，为全省灌区改革开了个好头，树立了榜样。
我们提出，抓住灌区节水改造这一机遇，在打下一个良好的工程基础的同时，要狠抓灌区改革，建立灌区良性运行机制，既实现国家投资效益，又实现灌区的可持续发展。经过努力，目前我省所有进行节水改造的灌区都出台了经当地政府批准的改革方案。
（四）深入调查研究，理清改革思路。
在进行初步调查研究的基础上，我厅以豫水农字[2000]10号文下发了《关于加强大中型灌区改革的通知》，要求各市地、各灌区进行一次全面的、深入细致的调查，摸清灌区目前工程和管理现状，找出影响灌区运行的主要问题，并就以下八个方面的问题提出改革意见。一是干渠、支渠、斗农渠，骨干工程建筑物、田间工程建筑物如何管理才能管好工程、发挥好效益。二是如何改革现行的干部制度、劳动用工制度、分配制度才能实现减员增效，能者上，庸者下，从而建立高效运转的灌区管理队伍。三是如何正确处理水价改革与减轻农民负担的关系；如何提高水费的收取率。四是多层次、多渠道增加灌区投入的办法。五是搞好以节水为中心的灌区续建配套和技术改造应主要采取哪些措施。六是建立什么样的灌区管理体制才能更好地适应社会主义市场经济体制的要求。七是如何保证灌区改革积极稳妥地进行。八是多目标开发供水渠道的可能性与方案。目前，多数市地和灌区已完成了灌区情况的摸底，并提出了改革方案的初步意见。各市地的调研工作全部完成后，我们将在各市地、灌区调查研究的基础上，组织有关处室参加的调研活动，分析影响灌区发展的制约因素，找出灌区存在问题的症结，理清灌区改革思路，提出全省灌区改革方案，然后邀请水利部和有关省有关灌区管理工作的领导和专家进行论证，使我省的灌区改革做到既因地制宜，又广泛吸取先进的管理理论及各地成功经验，使灌区改革有一个切实可行的方向和目标。并指导各地结合实际，突出重点，制定本灌区的改革方案。
（五）抓好试点，典型引路，形成梯队，全面推进
为了避免改革工作走弯路，造成工作被动，我们根据各灌区改革的实施情况，确定在全省抓好三个层次的改革试点，以此带动全省灌区改革的开展。一是水利部确定的鸭河口灌区综合改革试点，我们要求该灌区站在全国、全省灌区改革的高度，走出去，学习、吸纳先进省先进灌区的改革经验，为全省灌区改革树立旗帜，出经验，出政策。在管理体制、经营机制、人事制度、水价制度、生产结构调整等方面探索灌区综合改革经验。二是人民胜利渠、白沙、广利、丹东、南湾、昭平台等6个灌区，作为省厅试点，以鸭灌为榜样，因地制宜地探索用水者协会、承包、经营、水费、人事制度等改革经验和做法。三是下发文件要求每个市地抓1-2个改革试点。四是各市地根据自已的灌区改革情况，确定一批基础好的改革试点。对于这些改革试点灌区，从资金上给予扶持，从政策上给予倾斜，以此推动全省灌区改革，争取在三到五年时间内在我省形成一批设施完备、运行高效、经营良好的现代化先进灌区。通过抓好这三个不同层次的试点，以达到发现问题，积累经验，总结完善，逐步推广的目的。
（六）因地制宜，突出重点，探索不同类型的改革方式
针对灌区运行中存在的诸多问题，我们要求各灌区抓住影响本灌区发展的主要矛盾，有侧重地把产权制度、人事制度、经营机制、多目标供水、水价等改革作为突破口，提出了明确要求，取得了明显效果。
1、明晰产权，强化管理
干支渠骨干工程产权属国家所有，推行目标管理责任制，也可以由管理单位或个人承包经营，并签定承包合同，与承包单位和承包人的经济利益挂钩。支渠以下田间工程，按照“明晰所有权，拍卖使用权，放开建设权，搞好经营权”的方针，探索股份合作、承包、拍卖、用水户参与等多种建设、经营、管理方式，促进灌区良性运行机制的形成。如鸭河口、昭平台、跃进渠等许多灌区在改革中，对骨干工程实行“六定”承包责任制，即定渠段、定人员、定任务、定标准、定经费、定收入，面向系统内全体人员招标承包，同时按照市场经济的要求，逐步变事业管理为市场经济管理，推广SIDD的管理模式，成立供水公司，实现董事会领导下的经理负责制。白沙、陆浑、广利、人民胜利渠等灌区对支渠以下田间工程，积极推行以下模式：①建立农民用水者协会，实行独立核算，自负盈亏。②按照所有权、经营权相分离的原则，将田间工程承包和租赁给有经验能力的农民，自主经营、自主建设、自负盈亏。③拍卖使用权或建立股份合作制。
2、竞争择优，提高效率
打破论资排辈，因人设岗的局面，推行竞争上岗，因事设岗。管理、生产、经营科室领导岗位实行公平竞争，择优上岗，科室内部定岗、定责、定编，科室领导与职工实行双向选择；进一步探索目前情况下的灌区人事制度改革方向，形成一种人员能进能出，工资能高能低，干部能上能下的灌区用人制度和分配制度；采取疏导的办法，精简机关管理人员，充实灌区管理第一线，组织开展多种经营，开发利用灌区水土资源，发展第三产业；打破“大锅饭”的分配制度，体现多劳多得，奖优罚劣，职工工资与贡献挂钩，与效益挂钩。丹东、赵湾、昭平台、鸭河口、红旗渠等灌区在人事制度改革方面迈出了可喜的一步。如红旗渠灌区结合灌区管理局实际，分局机关和渠灌所两块进行人事制度改革。局机关按照工作职能和业务工作量设置科室和岗位人员，推行以聘用制为主要内容的新的人事制度；渠灌所、段根据管辖的渠道长短、工程管理量的大小与难度，供水闸口和灌溉面积、征收水费情况等，确定其职能和岗位，推行全员聘用制和人事代理的办法。
3、活化经营机制，壮大经济实力
灌区在市场经济条件下，立足水土资源优势，广泛引进科技人才和管理人才，以股份制形式引进资金，发展城市和乡镇供水、小水电、工业企业等多种经营，形成既促进灌区工程建设和管理水平的提高，又壮大灌区经济实力的支柱产业。产业管理以各种经济法规为依据，规范董事会、监事会及经营管理机构，实行股份制管理。在经营机制上，实行法人负责制，与市场经济接轨，按市场规律办事，实现自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展，良性运行。如陆浑灌区在发展城市和乡镇供水的同时，积极开展房产租赁、建筑施工、商业零售、旅游、种植、养殖、文化娱乐等多种经营方式。丹东灌区的供水工程、红旗渠灌区、昭平台灌区的旅游开发等都扩大了经营服务范围，壮大了灌区自身经济实力。
4、强化市场意识，实现多目标供水
把用水户、灌溉面积作为市场，抓住农业经济结构调整的机遇，提高供水质量，开拓供水市场，改被动供水为有针对性地供水，引导农民种植优质高效作物，促进农民致富，提高供水回报率。优化水资源配置，通过推行农业节水技术，将节约的水量，向城镇及工业区供水，实现水资源的多目标综合开发利用，提高水的综合效益。鸭河口灌区积极引导农民调整种植结构，增加农民对灌区的依赖性。漳南灌区在保障灌区农业生产持续发展的同时，还承担了满足安阳市电厂、钢厂工业用水的重任，同时，建成了安阳市居民生活用水和城区部分工业用水的引水工程，年引水量2000万立方米，有效地缓解了城市居民用水紧缺状况，灌区每年可征收工业水费2200万元。白龟山灌区、鸭河口灌区、白沙灌区、薄山灌区都逐步实现了多目标供水。
5、按照市场规律，合理收取水费
通过提高管理水平，压缩供水成本、提高农民承受能力。积极创造条件，争取有关部门支持，逐步改政府核定水价为政府指导水价，按照供水季节、水源丰枯、供水质量等因素，因地制宜制定固定水价、浮动水价等灵活的价格，实现资源的合理配置。针对当前的粮食购销办法，探索相应的水费收取办法。要用双赢的思维方式考虑水价改革，通过灌区经济结构的调整，增加农民收入，增强农民的承受能力，同时也使水价趋于成本。我省在1997年将农业供水价格由每方2分调整为4分的基础上，目前，正在研究制定新的水利工程供水价格管理办法。各地也在水价核订、水费收取探索了许多办法。如五虎庙灌区管理所专门成立稻田水费征收办公室，直接向村民和种植户收取水费。在水费征收中，注重把握以下环节：一是逐户逐地块实地丈量面积，确保面积准确。二是严格按照有关文件规定，确保水费标准不降低。三是逐户签定供水合同，预交水费。四是将水费征收完成情况与职工工资挂钩。以上种种措施收到了良好的效果。南湾灌区采取流量包段，水量包片”，严格交接水签字手续，严格执行用水管理制度，水费征收实行水价公开，计费办法公开，自觉接受群众的监督，实行“分类标准，定额配水，以方计收，预交水费”的基本收费办法。梅山灌区做到“水过量清，水过费清”。先交费后供水或者先交上一次水费，再签定下一段供水合同的办法，有效地提高了水费收取率。
两年来灌区改革的实践，实现了政府、灌区管理单位、受益农户“三受益”，改革正在逐步深入人心，并已取得了明显效果。
（一）强化了管理，提高了工程完好率。
鸭河口、人民、广利等灌区结合节水改造项目的实施，积极推广SIDD的灌溉管理模式，使得受益区群众能够更好的参与灌区用水管理，灌区的经营状况与用水户的利益息息相关，从而完善了工程状况，使灌溉工程的运转维护对政府投资的依赖程度逐渐减少，灌区的面貌发生了很大的变化。
（二）节约了水资源，减少了水的浪费。
面对水资源日益紧缺的严峻形势，各灌区普遍采取了工程措施和非工程措施，积极开展节水改造和续建配套工作。工程措施包括渠道防渗、小畦灌溉、沟灌、喷灌、滴灌等，非工程措施有作物种植结构调整优良品种、抗旱剂等，使得水的有效利用率得到了提高，大幅度节约了灌溉用水，减少了水资源的浪费。加上经济杠杆的作用，水费与用水量挂钩，也促使了节约用水。
（三）水费征收情况得到了改善，减轻了农民的不合理负担。
通过水价改革，收费直接面向受益农户，减少了中间收费环节，避免了搭车收费、截留等不正常现象。一方面有效地提高了水费收取率，另一方面合理减轻了农民负担。五虎庙灌区98年水费改革以后，灌区成立了专门的水费征收办公室，改革了征收办法，现在基本上保证了水费的足额征收。南湾灌区改革后近两年的水费征收到位率达95%以上。
