在我国逐步建立社会主义市场经济体制的新形势下，如何深化国有灌区的管理体制改革，解决灌区管理存在的体制不顺、机制不活、效率低下、工程管护责任不落实和工程老化失修严重的问题，建立起富有活力的新体制和新机制，是水利改革的重要课题。白银市东坪电灌站在管理体制改革方面进行了大胆的和有益地探索。白银市东坪电灌站是甘肃省一处中型灌区，1998年以来，在水利部农水司的指导下，在省、市、县水利部门的大力支持和帮助下，东坪电灌站参照目前国际上推行的“用水户参与式灌溉管理”的改革思路，大胆进行管理体制和运营机制的改革，打破了过去旧的管理模式，成立了东坪电灌用水者协会，建立和完善了协会的各项管理规章制度，将过去由国家和集体共同管理的整个东坪电灌工程完全交由用水者协会统�经营管理，全面推进了灌区管理的民主化进程，用水户成为工程的主人。这种以整体灌区实施参与式灌溉管理，在全国灌区管理中尚属首次尝试。改制实施一年来，灌区运营机制发生了深刻的变革，初步显示出巨大的经营活力，为中小型灌区体制改革探索出一条新路。
一、灌区基本情况
白银市东坪电灌站是甘肃省建成较早的沿黄电力提灌工程，工程始建于1953年，后经改建扩建，现为四级电力提灌。工程自黄河提水，有泵站8座，总扬程72.8m，净扬程56.36m，设计提水流量1.17m3/s，设计灌溉面积1.13万亩，实灌面积1.03万亩，主要受益区为靖远县北湾乡、平堡乡和白银区四龙乡，共两个县区、三个乡、八个村、三十六个社，一万余人。
1994年以前，东坪电灌工程由北湾、四龙两个主要受益乡政府负责成立管理站管理，管理人员按受益面积从各受益村社抽组。1995年该工程纳入市县万亩灌区进行考核和管理，东坪电灌交由靖远县水利局主管。全站共有管理人员36人，均为历年来陆续从各受益村社抽组的亦工亦农人员。
东坪电灌的建成为白银市沿黄一、二级阶地开发灌溉农业起到了示范作用，对当地农业生产的发展和人民生活水平的提高作出了重要贡献，但从全面和发展的角度看，灌区仍存在管理体制不顺、权责不清、机制不活、管理粗放、管理水平低下的问题，同时，工程投入不足、水价不到位，工程老化失修较为严重。
东坪电灌存在的问题，在甘肃省其它同类中小型灌区中具有一定的代表性。1998年甘肃省水利厅与白银市政府协商将白银市东坪电灌作为甘肃省参与式灌溉管理试点单位。
二、改制的形式和内容
用水户参与式灌溉管理在我国尚处于探索和初步实践阶段，目前一般是在支渠以下工程搞参与式灌溉管理改革，支渠以上工程仍由水管单位（或供水公司）管理，形成了水管单位（或供水公司）+协会的管理模式。如何对一个完整的灌区实施参与式管理，目前在国内灌区尚未试行。对于一个灌溉工程而言，支渠以上的骨干工程是整个工程最关键的组成部分，骨干工程的管理水平与维护质量往往决定着工程的命运，因而改革骨干工程的管理体制，转变运营机制是灌区改革最关键的环节。在对东坪电灌的存在问题和改制形式进行具体分析后，改革领导小组认为应大胆创新、大胆实践，提出对骨干工程和田间工程整体实施参与式灌溉管理改革，在灌区内由用水户民主选举产生东坪电灌用水者协会，将整个东评电灌工程全部交由用水者协会统�管理。试点改革领导小组研究制定了改革实施方案，具体指导改制工作。
改制的主要内容包括：
1、在民主选举的基础上组建成立东坪电灌用水者协会及执委会。用水者协会属社团性质，在民政部门注册登记，具有法人地位，可以独立行使民事行为并承担民事责任。灌区每一个独立的用水户经户主自愿申请可成为一个会员，以社为单位，按受益面积、户数结合其它条件分配协会会员代表名额。会员代表由会员民主选举产生，代表会员行使民主管理权利。考虑到各社用水户数量和面积差异较大，对用水户和灌溉面积达不到产生正式会员代表条件的社，规定可产生一名列席代表。按照选举办法共产生正式会员代表27名，列席代表10名。正式会员代表具有选举权和被选举权，有重大决策表决权；列席代表只有发表意见和建议的权利。协会执委会为协会的办事机构，由三人组成，设主任委员1人，副主任委员2人，通过会员代表大会选举产生。协会执委会全面负责灌区建设和管理的日常工作，协会其它岗位的工作人员全部实行聘任制。
2、赋予协会独立的财产权利。东坪电灌现有水利工程固定资产和流动资产其所有权归国家，监管权归上级水利主管部门，经营权归用水者协会。协会授权经营的资产拥有法人财产权，对资产有保值增值义务。
3、建立了民主决策和民主管理制度。用水者协会为灌区民主管理组织，灌区建设和管理的所有重大问题以及执委会成员的选举、罢免等均通过会员代表大会进行民主决策。协会制定了章程，确保决策民主化和尊重用水户的民主权利。
4、改革水价制度，实行水价放开。东坪灌区水价不再采取政府定价，实行水价放开，一次到位。由协会按国家和省里的水价政策自主确定水价，报县级物价主管部门备案。粮食作物按供水成本核定水价，经济作物按供水成本加合理的利润核定，乡镇供水按市场供求状况核定水价。水费收交中实行“水量、水价、水费”三公开，推行供水到户、收费到户的办法。
5、实行科学管理。协会制定了工程、灌溉、财务、劳动人事管理制度，保证灌区正常管理活动有章可循，公开民主。同时，由有关部门组成了监事会，监督协会章程和各项制度的落实。
三、改制的实施
东坪电灌改革方案实施前，试点改革领导小组对改制工作进行了广泛深入细致的宣传，印发了宣传提纲，对群众关心的问题进行了详细解答。由于宣传工作做得扎实，顺民心、合民意，做到了家喻户晓，因而改革工作得到了群众的拥护和支持，有了良好的群众基础1999年6月东坪电灌改革方案被批准实施，甘肃省第一个农民用水者协会宣布成立，正式在民政部门注册登记，过去只知道“灌水”的农户，真正成了主人，他们热情高涨，参与到“管水’的行列，经过慎重考虑选出了自己信任的用水户（会员）代表，全体代表会聚一堂，选出了他们的“当家人”，昔日管理东坪电灌工程的管理站被具有民主管理特色的用水者协会取代。协会成立后，执委会经过严格考核，正式聘用了32名工作人员，管理工程。
四、改制后的成效
东坪电灌改制后，群众的管水意识和主人翁意识增强了，管理工作得到了加强，灌区管理焕发了生机，呈现出蓬勃发展的势头。
一是观念在变。过去群众认为工程是国家的，依赖思想比较严重，对工程管理漠不关心。现在灌区群众都意识到工程是自己的，用水户是工程的主人，损坏侵占工程的事件大大减少，管理维护工程的责任心和自觉性大大提高。如去年东支渠衬砌时，沿渠线的群众自觉地将已经播种的农田让出一条施工道路，解决施工中的交通难题，这在往年是办不到的。再如去年东风三泵高填方渠道发生险情后，协会职工和灌区群众自觉投入抢险维修，体现了主人翁的高度责任感。
二是机制在变。过去事事靠国家，人人没责任，现在协会以用水户的利益为重，认真解决灌区群众供水问题，去年完成二泵偏管的建设，铺设管道450m，扩大灌溉面积800多亩，既满足了群众供水要求，又为协会增加了收入。同时，协会工作人员的工作效率大大提高，工作责任心大大增强，工程和灌溉管理秩序井然。
三是工程在变。去年协会完成渠道衬砌1km多，维修处理渠道lkm，是历年衬砌和维修量最大的一年，同时斗口计量和控制设施也在加紧安装，安装新型多用闸门31套，量水堰25处。
四是效益在变。去年协会超额完成全年计划任务，水费收入达到48.1万元，比上年同期增收12.1万元。去年协会全面实现了配水到户，取消了多年来形成的由社统一买水、统�配水的“大锅水”管理模式，大大减轻了群众负担。据调查，实行配水到户后，农户平均每亩次灌溉节省水费5元，亩年节省水费30元，仅靖远县北湾乡的7000亩地，去年群众节省水费支出21万元，有效制止了基层管水组织乱加价乱收费的情况，群众高兴地说：“供水到户、群众减负”。
东坪电灌改制运行仅仅一年就已在供水管理、工程管理、水价改革等方面发生了可喜的变化，正朝着民主管理、经济自立的方向迈进，通过加强工程改造和完善管理，一定可以创出一条中小型灌区实行参与式灌溉管理的新路子。
