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商丘新三义寨引黄灌区辖六县二区,75个乡镇,1516个行政村,总面积2142km2,人口 246.9
鸭河口灌区“用水户参与灌溉管理”试点的成效与体会
  南阳市鸭河口灌区管理局  
    编辑:管理员 归档时间:2003/4/22    

鸭河口灌区地处豫西南南阳盆地腹心,汉水流域唐白河之间,设计灌溉面积238万亩,是河南省最大的自流灌区,也是水利部确定的全国大型灌区综合改革试点单位,又是世行项目和国家级节水改造项目同步推进、集中实施的灌区之一。近年来,随着灌区建设步伐的加快,尤其是“两项目”的连续实施,使运行了30年的鸭河口灌区骨干与田间工程系统配套的进程加快,进一步增强了灌区发展后劲。但是,由于长期以来在计划经济条件下形成的灌区管理体制和经营机制与当前市场经济的发展极不适应,在灌区基层管理、经营问题上仍然存在着以行政手段代替按经济规律办事的做法,制约灌区的发展,这个问题不解决不仅将使灌区再建和新建项目投资效益大打折扣,而且有可能使新的改革举措夭折。因此,在推进“用水户参与灌溉管理”的过程中,按照《村民自治法》的原则,充分倡导群众民主参与的意识,发挥用水户的主观能动性,是加强科学管理,保证改革顺利进行的关键。基于这一认识,我们从1998年开始,以“两项目”在灌区实施为契机,采取集中突破、试点先行的策略,积极进行基层管理体制改革,率先在灌区方城县范围内全面推开,取得了重大进展。目前,方城县已建立农民用水者协会14个,并完成了20处提灌站和37处干直斗农渠的承包。改革涉及该县的灌溉面积17.5万亩,占现有有效灌溉面积的96%。改制后新体制运作效果良好,为摆脱旧体制的桎梏,创建经济自立灌区,积累了经验。同时,有效地解决了“重建轻管”这个老问题,确保了项目投资效益的充分发挥。

一、两年来灌区管理工作的显著变化验证了用水户参与管理的必然性和可行性

实践证明,灌区管理工作的成效,取决于在改革实践中,是否真正依靠了广大农民群众,挖掘了蕴藏在他们之中的巨大管理潜能,充分发挥了他们参与管理的积极性和创造性。

(一)用水户参与管理促进了支渠以下灌区工程的管理规范化,提高了工程完好率。

随着农村市场经济体制的逐步形成,生产组织形式的变化,灌区旧的管理体制明显暴露出诸多弊端。主要是建管脱节,支渠以下管理责任不完善,田间工程处于无人管的状态,“一年建,二年毁、三年浇地不通水”的现象随处可见,被毁工程得不到及时修复,致使现有工程不能正常运行,灌溉面积逐年衰减。

建立农民用水者协会后,推行用水户参与管理,把田间工程的使用和管理交给协会,不仅从法律上赋予他们自主、自立、自理的权利,同时,有协会内部实行承包管理,明确了责权利,从根本上体现了“农民自己的事情自己办”。这样一来他们自觉地把工程当成自己的责任田一样,精心管护,经常维修,使工程经常处于良好状态。鸭东二分干一支协会辖区内的工程完好率由原来的85%上升到97%以上。并且农民还根据发展的需要,积极投资投劳维修工程。鸭东三支渠下游的张庄行政村,原设计灌溉面积2500亩,改制前有效面积衰减到1500亩,且还属于低标准灌溉。协会建立后,首席代表胡士学带领用水组成员修复工程,延伸渠道,村民也自发组织起来修复田间被毁工程,扩大有效灌溉面积500亩,真正使被动管理变为主动管理,提高了工程完好率,遏止了效益衰减的局面。

(二)理顺了用水秩序,增强了农民节水意识,提高了水的利用率,扩大了灌溉面积。

过去放水灌溉是农民用水,政府报水,管理单位放水,而灌溉无人管理,乱扒乱堵秩序混乱,水量浪费严重,灌溉效率低。改革后,通过实行用水逐级申报制度、水量和浇地面积落实签字制度和停水申请制度,有效地杜绝了用水无计划、浇地无秩序的现象。如2000年4月份抗旱中,鸭东二分干三支协会辖区的枣庄村,由于村委班子瘫痪,没有申报用水,协会就组织人员,对该村的斗农门全部关闭并日夜看守,不予供水。放水四天后,枣庄群众自发推举7名有威望的农民与协会协商,具体负责该村的用水管理和水费收缴,并同协会签订了协议书,补报了12500元的用水计划,协会才组织人员,定出时间,集中供水,确保了该村2000亩小麦的适时灌溉;另外,建立农民用水者协会,由于用水户直接参与灌溉管理,知道了浪费水、多用水要多交钱,农民也就自觉地珍惜水,节约水,提高了水的利用率,降低了灌溉成本,达到了减轻农民水费负担的目的。从今年整个春灌来看,由于协会和承包经营者的强化管理,使有限的水得到了充分利用,达到了上下游均衡受益,原来14条支渠下游用水困难的地方用上了水,扩大灌溉面积2万多亩。灌溉水利用系数由原来的0.37提高到0.49,灌溉周期由原来的20多天缩短到15天。

(三)提高了农民的水商品意识,水费征收难的问题得到了较好解决。

过去水费是灌区计量到乡镇、收费到乡镇,农民种责任田用“大锅水”,缺乏水商品意识;而水费征收又一直采用乡镇政府代征代扣的办法,掩盖了很多矛盾,用水交费透明度不高,个别地方出现平摊水费的现象,农民意见很大。改制后的放水浇地协会服务到农户,停水后,结清水量,收缴水费,实行水务公开。农民交费透明度高了;再加之协会的规范管理,农民节水意识的增强,降低了灌溉成本,农民非常满意,缴纳水费已成为农民的自觉行动。并且由于用水户协会的成立实现了收费到户,在消除搭车收费的同时,还避免了水费被挤占挪用,水费到位率明显提高。灌区方城县改革前水费收取率多年不足5O%,自成立协会,实行自征以来,收取率基本达到100%。特别是田庄电灌站农民用水者协会实行先交钱后放水的办法,从根本上解决了征收难的问题。今年春灌,该协会开票到户,按交钱先后顺序放水,日夜抽水灌溉,共抽水210个小时,浇地1137亩,应收水费6500元。停水后100%成了任务。

(四)提高了供水服务质量,密切了干群关系

由于要计量到户,收费到户,所以说运行中就必需改变过去粗放的管水用水方式,变粗放型为科学调水、合理配水、计量用水的科学管理型。同时还必须以优质的服务满足用水户需要,赢得他们的认可和支持。因此,新体制的运行,有效地提高了供水服务质量,密切了供用水双方的关系。放水期间,农民看到用水户代表日夜坚守在渠上,就主动地送茶送饭。群众把管理员(用水户代表)当亲人,代表把为农户送水当成自己的事。如在1999年秋灌中,三支协会代表在向刘庄用水组送水时,因交班衔接疏忽,造成张喜朋等5户稻田未放上水,协会发现后租用水泵,及时进行补灌,张喜朋深有感触地说:“协会真是我们自己的组织,要是过去,我的水稻减产算是定局了。”还有在今年春灌中。鸭东四支协会代表,为了管好水,实现上下游均衡受益,日夜坚守在渠上,使群众深受感动,一位70多岁的老人止不住地打着揖对协会代表魏博雅说:“我们在下游过去多年用水困难,过来点水,恃强的人都抢走了,老实人根本用不上水,现在有了协会,不仅见到了水,而且服务到地头,太感谢你们了”。

(五)促进了种植结构调整。

灌区是水利优势最大,农业发展条件最好的区域,本应有较高的农业产出效益,但种植结构多、乱、杂的现象,严重制约着灌区农业优势的发挥。究其原因,除了用水机制不活以外,更重要的是种植结构调整步伐缓慢,高效需水作物偏少。而建立用水者协会后,科学灵活的用水机制,增强了农民的用水信心,调动了他们发展“一优双高”农业的积极性,促进了农业增产。鸭东三支渠农民用水者协会成立后,引导农民新发展水稻1224亩。位于下游的前荒村党支部书记徐运芝说:“协会成立后,我们村扩种水稻400亩,与其它旱作物相比增收20多万元”。据调查,去年灌区14个协会范围内,因灌溉因素增产粮食2000多万kg,棉花120多万kg,增值3400万元。真正使水资源丰富的优势得到了充分发挥,变资源优势为经济优势。

二、推行用水户参与管理要分类指导,科学操作,大胆实践

(一)推行“用水户参与灌溉管理”,既要坚定信心,还必须积极稳妥。

方城改革基层管理体制的实践证明:“用水户参与管理”不单单是灌溉制度及灌区改革的重要一环,也是村民民主自治制度的一项重要内容,是确定农民群众的主人翁地位,使其真正成为改革主体的保证措施,符合灌区实际情况,体现了“农民自己的事情自己办”。实践也表明了农民能管理好田间工程,农民能够干好自己的事情。因此,应当坚定信心,大胆实践。推行“用水户参与灌溉管理”表面看并不复杂,但是必须稳妥。实质上,它是生产关系领域的一场深刻的变革,牵涉方方面面的利益关系,是一项系统工程,必须严肃认真,科学操作,才能将这项改革工作搞好。我们在试点过程中,首先进行了尊重农民自主权,尊重农民的首创精神,依靠群众,发挥农民参与意识的再教育,将“用水户参与灌溉管理”纳入村民自治制度中。与此同时,选好试点,推进基层管理体制改革。改革前期我们做了大量扎实的基础性工作,进行了大量调查研究,倾听群众的意见,与群众一起查问题、找症结、议对策。在1998年初组织的调研中,着重把田间工程管理、经营问题作为一个专题,进行系统剖析和深入研讨,并认真学习借鉴先进灌区的经验,制定了一整套改革基层管理体制的方案和实施办法等,从而有效地保证了用水者协会的规范组建和科学运作。

(二)推行“用水户参与灌溉管理”必须因地制宜,实事求是。

不同的水利设施,不同的地方存在着不同的情况,改革要实事求是,因地制宜,分类指导,具体情况具体对待,不能搞一刀切。在具体的实施中,我们主要采取四种改制形式:一是对水利设施配套比较齐全,村级领导班子健全,农民用水交费意识强,发展水利信心足的地方,以支渠为单元建立农民用水者协会,把支渠以下田间工程的经营权、管理权完全交给用水户,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、独立核算。协会作为社团组织由民政部门登记注册,具有法人资格。目前,灌区的14个农民用水者协会,共选举产生用水户代表309名,其中主席14名,副主席40名,他们代表灌区44612户用水户,使灌区用水户成为灌区田间水利工程设施管理的真正主人;二是对工程设施差,水源有保证,稍加投资即能发挥效益的实行竟价拍卖,租赁经营,现已完成3处工程;三是对提灌站、回归水、干直斗、农渠实行租赁承包经营,部分报废的电灌站直接实行所有权的拍卖,已有35处工程签订了租赁承包合同;四是对工程维修投资任务大和新发展的水利工程实行股份制经营,现已有2处工程正在进行股份制改造。对拍卖、租赁承包和股份制经营的,本着“四个有利于”的原则(即:有利于巩固、恢复和扩大灌溉面积;有利于工程综合开发;有利于产业结构调整;有利于提高灌溉效益的原则),遵循“明晰所有权、拍卖使用权、放开建设权、搞活经营权”的思路进行,实施“以资产换资金,以资金促发展,以发展求效益”的战略,谁建设、谁投资、谁所有、谁经营、谁受益,明确责、权、利,确保了灌区改制的健康发展。

(三)推行“用水户参与灌溉管理”,必须选配好协会班子,把好用人关。

一个协会灌溉面积在万亩左右,承担的责任较重,能否充分发挥灌区效益,保证资产的保值增值,协会领导班子是关键。必须引导农民选举一个有事业心、有威信、有协调能力,强有力的协会领导班子,才能保证制度的落实,增加办事的公开性,提高办事的透明度,才能使协会名副其实。因此,我们在推举协会代表候选人时,采取乡镇领导小组与村委会、村民小组逐级审查候选人资格,召开会员大会等办法进行反复酝酿讨论。按照规定条件、选举办法,选举产生用水户代表和用水组首席代表,而后召开用水户代表大会,选举产生协会执委会主席、副主席。另外,我们还定期对用水者协会代表进行统一培训和考核。不能胜任者,建议执委会予以调整。今年初,通过考核,按照章程规定,调整了协会主席3人,副主席2人,首席代表3人,代表16人,进一步增强了协会的凝聚力。

(四)推行“用水户参与灌溉管理”,必须强化协会内部机制创新。

协会运行能否达到理想效果,关键在于是否调动起了协会代表的积极性。要调动其积极性,必须建立健全促进协会工作正常运行的动力和机制,有完善的内部约束激励机制做保障,使农民群众从大局着眼,从国家、集体和个人利害得失中真正认识到参与灌区管理的必要性,自觉投入到改制工作中去。因比,我们在协会实行了承包管理,层层签订合同,明确责、权、利,同时把田间工程水土资源开发经营也列入合同内容,赋予他们相应的经营自主权、收入大头归承包者,协会只提取少量的管理费,利用利益机制,强化了内部创新,从根本上改变了“吃大锅饭”现象,充分调动了协会人员的工作积极性。

(五)推行用水户参与灌溉管理,必须强化依法治水。

推行“用水户参与灌溉管理”,是落实村民自治制度的过程,是唤醒和充分实现农民群众发挥民主意识的过程。在这个过程中,灌区管理水平的提高与农民民主意识及整体素质的提高是一个相辅相成、相得益彰的过程。市场经济就是法制经济,灌区要走向市场,必须健全法制,强化治水,用法律手段维护管理者和经营者的合法权益。而在农村一部分农民中存在着诸如法制观念淡薄,不会行使民主管理权力的问题,在改革后协会的运作中,必然会出现许多问题和矛盾,必须实行依法治水,加大执法力度,才能确保协会的正常运行。所以,为了使协会尽快成长、壮大、发挥应有作用,除各级政府制定优惠政策,大力支持外,必须对农民群众加强依法治水的教育,并通过严格执法,保证农民习惯于依法治水,确保改革措施的落实。为此,我们一是加强了灌区水政监察大队的力量,使其充分发挥职能作用;二是成立了鸭灌区水事巡回法庭,专职负责对水事案件处理;三是加大了执法力度。对干扰、破坏改革、打骂协会代表,破坏用水秩序和水利工程设施,抗拒交费的严肃处理,快查、快办。去年抗旱保秋放水期间,券桥乡闫岗村一村民在二分干渠设闸拦水,二分干六支渠协会代表张自勇将其拆除,遭到打骂,券桥乡政府责成派出所对这一事件进行了处罚。在抗旱保秋水费征收中,对个别抗拒交费的钉子户,实行了依法征费。赵河镇吴楼村一村民抗旱浇秋10.62亩,水量水费47.49元,不但抗拒不交,而且还对协会代表围攻谩骂,在群众中造成很坏影响,协会下达了催交通知书,在到期仍拒交且态度蛮横的情况下,协会起诉到水事巡回法庭,法庭干警冒雨迅速进行调查,因证据确凿,事实清楚,当场进行判决,不但上交了水费、滞纳金,还承担了50元的诉讼费,并当场向协会代表赔理道歉。通过依法治水、依法收费为改革的深入开展奠定了良好的基础

三、认真总结经验教训,坚持以改造促改革,以改革保改造,巩固和扩大改革成果

鸭灌区基层管理体制改革工作虽然取得了一定成效,积累了一些经验,但仅仅是刚刚起步,还处于摸索阶段,许多地方有待进一步深化和完善。下一步,我们打算进一步认真总结经验教训,继续强化对灌区改制工作的领导,加大村民自治制度和依法治水的宣传力度,鼓励农民积极参与改制。在巩固完善方城灌区基层管理体制改革试点的基础上,扩大试点范围,深化以用水者协会为重点,辅以灌区田间工程租赁、承包、拍卖等多种形式的基层管理体制改革。我们还将进一步对改革后的新体制制定完善配套政策,给予大力支持。我们坚信,只要做到改造改革两手抓,以改造促改革,以改革保改造,改造和改革一定会结出丰硕成果,灌区的明天会更加美好。

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