内蒙古河套灌区位于内蒙古自治区巴彦淖尔盟南部，是一个以引黄灌溉为主的特大型一首制自流灌区，总土地面积1679.31万亩，现有效灌溉面积861万亩。

灌区实行专管与群管相结合的管理体制，分干渠（干沟）以上水利工程为专管部分，实行四级管理，即河套灌区管理总局为总管理机构，下设总干渠管理局、总排干管理局和五个灌域管理局，各管理局下设58个供排水管理所，管理所又有126个基层管理段。支渠（分干沟）以下水利工程由旗县市、乡镇水管站组织群众进行管理。近两年来，灌区不断加大群管水利工程管理体制改革力度，在组织用水者协会，实行承包经营等方面进行了有益的尝试。并取得了明显的社会效益和经济效益。

一、进行灌区群管水利工程管理体制改革的必要性

从灌区内部来看，现行的灌区群管体制建立于六、七十年代的大集体时期，大多采用人民公社、大、小队组织领导下的支、斗渠域管委会或支、斗、农渠长负责制。随着农村家庭承包责任制的建立，灌溉面积不断扩大，农业种植水平逐步提高，黄河水资源日趋紧缺，灌溉供需水矛盾日益突出，这种粗放型的管理方式暴露出许多弊端：一是功能不健全。群管组织只负责要水、配水，绝大多数不管工程维护，也不管测流量水和水费计收；二是工程管理主体不明确，以致于投入不足。平时无专人管理、维护，工程老化失修严重，渠道得不到有效的清挖，造成引水不畅，灌溉水有效利用系数低；三是水费由乡（镇）与其它费用（三提五统）统起来收缴，相互影响不说，还有可能产生不合理的“搭车收费”，而且形成供、管、收脱节，特别是粮食流通体制改革后，水费再不能靠粮库扣公购粮款计收，水费分摊计收的矛盾十分突出；四是不利于深化测流量水和按方收费。很多渠道上下游、左右岸的测流量水很难统一实施；五是不利于计划用水和节约用水，田间灌溉管理比较混乱。一轮水几放几关，造成水的浪费。六是工程主体不明确，也将影响灌区节水改造的全面实施。

从降低农业生产成本，提高农业生产效益来讲，也需要进行群管工程管理体制改革，建立与之相适应的田间水利工程管理组织，强化田间用水管理，降低亩用水量，从而达到减少水费的目的，实现农业节本增效。

从国家有关政策来看，党的十五届三中全会和2000年中央农业和农村工作会议对五小水利工程的产权改革提出了“积极发展节水灌溉，改革水利工程的投资、建设和管理体制，鼓励集体、个人以多种方式建设和经营小型水利设施，调动各方面特别是农民群众投资兴修水利的积极性”的战略方针，水利部要求各省区在进行配套节水改造的同时，积极推进管理体制和经营体制改革，尽快建立起良性循环的运行机制。

因此，灌区必须改革现行的群管体制，成立专门的群管组织，承担起工程建设、管理、水费计收及测流量水（逐步细化到农毛渠口及以户计费）等工作。

二、群管组织管理体制改革的思路和内容

根据中央农业和农村工作会议关于“改革水利工程投资、建设和管理体制”的精神，及全盟农牧业工作会议上提出的“大力发展节水灌溉及健全完善群管组织，实现管理节水”和《黄河内蒙古河套灌区续建配套与节水改造规划》的要求，面对黄河水资源日趋紧缺以及灌区水费计收体制改革和测流量水逐步深化的新形势，切实加强群管水利工程建设与管理，调动各方面特别是用水户参与水利建设管理的积极性。改革的总体思路是：以“改革群管组织，实现管理节水”为目的，以组建“用水者协会”为主体，试行多种管理形式，进行以“明确建管主体，健全群管职能，规范量水收费，确定筹资渠道，理顺组织关系”为主要内容的群管水利工程管理体制改革，以适应灌区水资源紧缺和实施节水改造大项目的新形势。

1、组建农民用水者协会。鉴于灌区一首制引黄灌溉，水期、水权较集中统一，水资源又日趋紧缺，在改建形式上，应以建立“用水者协会”为主。在借鉴国内大中型灌区田间水利工程管理体制改革的经验，总结去年灌区群管体制改革试点的基础上，继续组建用水者协会。力争利用三年的时间，即到2001年使协会控制群管水利工程达到2/3。

2．试行承包、租赁

选择部分条件适宜的群管渠道试行承包、租赁等经营形式，在产权不变的前提下，按所有权和经营权分离的原则，由承包人负责本渠域的工程维护、灌溉管理、测流量水和水费收缴工作，以承包或租赁合同形式，依法确定水管部门、产权方、承包人、用水者之间的权利和义务关系。

3．拍卖

将不便于集体经营的支、斗渠或提灌站、灌溉机井等核定底价，竞价拍卖，确定业主，由其自主管理、改造、开发和经营，经有管理权限的价格主管部门核定水价，并允许继承和转让。

4、专群结合管理体制

对跨行政区域，供需关系复杂的群管分干和支渠，为了统一调度配水，严格用水计划，维持灌溉秩序，保证工程良性运行，可采取专管与群管结合的管理体制或供水公司+用水者协会的形式。跨旗县市渠道，国管水利单位可以代管或牵头参与组建有用水户代表参加的管理机构，进行管理；跨乡镇不跨旗县市的渠道，由旗县市水利局代管或牵头，参与组建有用水户代表参加的管理机构。管理职责和管理费用可参照“用水者协会”的筹资办法。

三、灌区群管水利工程管理体制改革的进展情况及效果

1999年，灌区管理总局在调查研究的基础上，制定出台了《河套灌区组建农民用水协会实施方案》等相关配套政策，2000年制定出台了《河套灌区群管水利工程管理体制改革的实施意见》。在各旗县市、乡镇政府的组织下，在水管单位的大力配合下，改革进行的比较顺利。两年来全灌区共组建用水者协会357个，辖灌溉面积353.33万亩，占总灌溉面积40.85％，控制国管渠道直口渠896条，占总数的37.3％。协会的组建程序是:用水户选代表，代表选执委会，执委会选协会会长，然后建章立制，水管部门组织培训。协会的组建形式主要有四种，一是跨乡组建，二是以直口渠为单元跨村组建，三是按行政村组建，四是以直口渠为单元，几个社组建一个协会。试行承包渠道42条，辖灌溉面积55.71万亩，占总灌溉面积的6.44％。此外，在19条渠道上试行推广供水公司（凭票供水），辖灌溉面积9.65万亩。以灌溉亩次计费的渠道157条，辖灌溉面积33.02万亩。以上几种形式共辖灌溉面积422.29万亩，占总灌溉面积的48.82％。

灌区农民用水协会通过一年来的实际运作，以及试行承包经营，充分显示出了水管部门与用水者之间责权明确，利益直接，配合紧密，管水严格，灌溉秩序井然，节水效果明显，注重工程管护维修，能独立完成水费计收任务等优势，进一步表明了进行群管水利工程改革的必要性。

一是成立农民用水者协会，把过去松散的群众管水组织转变为具有严密的章程、制度、法律地位的民主管水组织。灌户直接参与管理，在水利工程维护、投入等方面变被动为主动，有利于形成国家、集体、个人一起上的社会办水利的格局。如临河市甜菜渠协会通过会员表决，每亩收取1.3元，用于工程的岁修养护；乌拉特前旗新安镇新安村烂大渠农民用水协会成立后，通过协会召开会员大会，针对渠道工程状况差的实际，共同集资7000多元兴建节制闸两座，并对渠道阻水段落进行清淤，大大改善了渠道输水条件，仅前三轮水就节约水量10.9万m3，节约水费4300元；公路渠“协会”通过代表大会决议，筹资6万元对渠道进行了清淤，有效地改善了渠道输水条件。

二是协会与管理单位有机配合规范了用管水程序。以前，由乡水管站向管理所、段报用水计划。因管得范围大，乡水管站人少，报送计划有出入，管理难度大。协会成立后，由协会直接向管理段报送用水计划。由于协会更易掌握农情，制定的用水计划比较详实、细致，接近实际，既有利于水管单位统一调度安排水量，做到计划用水，又节约了水量。在1999年特别干旱年份情况下，凡组建农民用水协会的地方，由于强化了管理，都不同程度实现了节水，特别是作用发挥好的协会，节水效果更加明显。如义长灌域的蔡家渠协会，涉及两个旗县三个乡，六个村，十七个社。在管理上实行了计划用水，节约用水，测流量水到支渠直口，收费到支渠直口，秋浇计划落实到直口，做到奖罚分明。1999年秋浇，包干水量为807.84万m3，实际用水773.26万m3，节水34.56万m3。比未成立协会前的1998年少引水57.02万m3，节水幅度达29％。

三是加强了群管量水，促进了节约用水，协会成立后，加大了节约用水的力度，强化了人们的节水意识。在浇地上严格实行了轮灌制度，渠道上设专人管理，实行统一放口，有秩序浇地，做到按时关口。如解放闸灌域西叉子支渠过去管理比较混乱。“协会”成立后，为加强管理，“协会”执委会共同商讨筹资3500元，在20条直口渠上安装了启闭机锁盒，实现了放水封闭式管理，为合理用水配水创造了条件。运作好的协会，真正杜绝了“三不浇”现象，即雨天不浇，风天不浇，夜晚不浇。同时加强了相互监督。

四是增加了用水收费的透明度。在量水上大部分协会与水管部门实行共监互测，双方签字认可。对实测水量实行日清，轮结，阶段结算。对于农户浇地有的协会实行以灌溉亩次计费，每一轮水结束后，协会组织专门人员将每家每户的实际过水面积全部点清楚，然后以总用水量分摊水费，张榜公布。做到水价、水量、水费、面积“四公开”，使用水缴费利益直接挂钩，谁浪费水，谁拿钱，谁跑水，谁承担责任。所以农户都互相监督，制止浪费水的行为。

五是协会与管水单位签定用水交费合同，减少了水费计收环节。农民浇的是放心水，交的是明白费，上交水费的自觉性普遍提高，并有效避免了“搭车收费”。

六是协会的运作有利于土地面积的核实，正确衡量亩均水费和公平收费。

有利于我们水利管理部门合理分水，科学调配水量。如临河市甜菜支渠农民用水协会历时二十三天，对所辖耕地进行全面丈量、统计和签字认证工作。原登记的耕地面积l.28万亩，经精确丈量核查为2.43万亩，出入将近一倍。为协会加强建设管理提供了依据，澄清了农民反映我们水管部门亩均水费过高的错误。

七是促进农田基本建设。通过协会强化管理，推行以灌溉亩次计费，按地块大小算用水量，调动了农民群众进行平地缩块的积极性，如南小召乡普遍把地块缩小在1亩以下。

八是协会能够负责群管工程维护、管水和收费，使我们水管部门可集中精力，搞好国管渠道的管理工作，也使地方政府部门从繁杂的水事务中解脱出来，减轻管水，收费的压力，做好政府部门该做的事。如杭后南小召乡徐开利5月4日签订承包合同，5月7日、就将夏灌前应交的20％的水费收了回来。乡政府在今年的灌溉和收水费上，未出动一名干部。

九是协会的运作，加强了灌户参与公管工程、灌溉管理意识。水管单位每轮水召开各协会执委会成员会议，安排各渠道用水计划。协会对基层水管单位的工程维护和水量调度进行有效监督，如农户对水费有疑问，协会可随时到水管单位查询水帐，尤其是协会的技术力量和专业化水平比原来的群管组织要高的多，有利于对水管单位在测流量水方面的监督和实施同监互测，增加用水透明度。管理总局为了促进群管渠道测流量水，从水费中拿出300万元，用于群管渠道测流设施的建设和量水设备的购置。

四、存在问题及建议

1、群管组织，农民用水者协会的经费，还没有落实。由于协会刚成立，仅靠计收水费提留是不够的，特别是有的协会将水费提留用于抵交村社一些尖顽户收不回来的水费。协会执委会成员及群管人员的工资和运转经费无着落。筹集解决协会的经费，是保证群管水利工程管理体制改革成功的关键。初步考

虑从以下几个渠道加以解决。

（l）从水费计收业务费中解决。协会完成水费计收任务后，将4.5％水费计收业务费全部划归协会；

（2）从渠道包干水量所节省的水费中,按比例留成给协会，以奖代补；

（3）从农田水利建设用工以资代劳的部分中，根据实际，拿出1～2个工日，用作协会经费；

（4）按灌溉面积每亩收取一定的基本费用，作为协会测流量水、运行管理和工程维修养护费用；

（5）允许协会和各类群众组织开发和经营本级渠留地和渠道衬砌后扩展的原堤占地，其经营收入作为协会经费。

2、需要国家出台关于水费改革和节水的新政策，促进水费改革与节约用水。

3、国家对群管工程应出台相应的政策，把农田水利建设与管理的投入费用列入生产成本中去，不作为增加农民负担。并收取一定比例的费用，用作建设与管理田间工程的费用，以利于公管群管更好地衔接，保证正常运行。

4、研究理顺政府、水管部门、灌户三者之间的工作、经济、利益关系。政府与农牧民用水者协会之间的关系。特别是政府要对协会开展灌溉管理、水费计收等工作，在政策、经费以及执法等方面给予大力支持，确立协会的合法地位，保证协会顺利行使其职责。