陈垓引黄灌区位于山东省梁山县境内，是黄河下游大型引黄灌区之一，灌溉面积42.21万亩，其中自流灌溉面积26.51万亩，提水灌溉面积15.7万亩。灌区始建于 1959年，渠首工程设计引水能力 30m3/s。经过近四十年来的建设，灌区现有干渠18条，长148.8km，支渠 209条，长 337km；支级以上渠系建筑物702座，扬水站50座，机井3956眼。多年来灌区水利工程在引黄灌溉、压淤改土、水产养殖等方面发挥了卓有成效的作用，为农业持续稳定发展提供了强有力的支撑。目前，灌区已成为梁山县的主要粮棉生产基地，在整个经济结构中占有百分之七十以上的份额。同时，每年还要完成引黄补南四湖 1亿m3的送水任务。为沿湖 6个县、市的工、农业生产做出了很大的贡献。

一、在改革中求生存求发展

80年代以来，为了适应形势发展的要求，灌区坚持不断改革，求得了生存和发展。

1、水费制度改革迈出了五大步。灌区自80年代初到现在，水费制度改革进行了二十多年，迈出了五大步：一是1981年改无偿供水为有偿供水，迈出了实现水的商品性的第一步；二是1984年山东省水利厅在陈垓灌区开展“分级管理、计量供水、按方收费、节水扩浇”示范试点工作，逐步改按亩收费为按方收费，到1987年，灌区16处乡镇全部实行了按方收费；三是1989年改低价收费为执行山东省政府规定标准收费；四是1994年在黄河水源不足，计量水费不能自我维持的情况下，改单一按方收费为计量水费和基本水费双轨制收费；五是1999年改按山东省政府规定价格收费为逐步接近供水成本收费，征收水价考虑到目前灌区农业生产水平和农民承担能力等因素，由原来的0.028元/m3调整到0.056元/m3，为供水成本0.095元/m3的58％，同时计收一定的基本水费。

2、经济自立灌排区试点取得了一定的经验。为了让灌区农民更多地参与灌溉管理，改善工程运行状况，逐步降低工程运行与维护对政府投资的依赖，使灌排管理体制转变为具有法人地位、独立经营的经济实体，根据二期世行项目总体规划,1998年 7月，济宁市经济自立灌排区试点安排在陈垓引黄灌区。8月，灌区经过反复分析论证，写出了济宁市经济自立灌排区试点可行性研究报告，上报批复后，制订了详细的实施方案。按照实施计划，首先对试点区的灌排设施进行了进一步完善，共埋设地下管道12km，新建各类建筑物35座，完成投资140万元。工程完成后，在试点区组建了用水者协会，协会根据用水取水口下分10个用水组，每个用水组设代表3人，推选一人任首席代表，在全体代表中选举3人组成执行委员会，主席1人，副主席2人。由执委会聘请技术员、会计、出纳各l人。协会成立后，邀请有关部门对试点区的资产进行评估，随后进行移交，协会与灌区管理单位签订了产权移交合同。双方应履行的权力和义务，经县级公证处公证，受法律约束和保护。协会根据实际运行的需要，制订了一整套规章制度，在全体代表会议上讨论通过。以上工作于 1999年8月底完成，9月即按照用水者协会的模式开始运行。实践证明，试点区的建立，与原有的灌溉方式相比，灌溉质量明显提高，节能、节地、节水、增产等效益明显，而且水费计收及时到位，收交率达100％，为灌区今后全面实施用水户参与灌溉管理创立了一种崭新的模式。

3、开展小型农田水利工程产权制度改革。1997年7月，为了解决灌区建设投资机制不活的问题，县政府下发了梁政发[1999]29号文件，鼓励农民购买、租赁、承包集体所有的小型农田水利工程，提倡个体户或联户，集体企业按照谁建谁有谁使用的原则，投入兴建小型农田水利工程。使农田水利建设投入主体由国家、集体转变到农户，极大地调动了群众投入办水利的积极性。仅下半年，一家一户或联户新打机井达1280眼，部分乡镇将原有机井、低压管道扬水站拍卖、租赁、承包到农户，工程效益明显提高。梁山镇郝山头村将地下管道灌溉站通过招投标的形式承包到个人，改变了过去有人浇地，少数用水户不交钱，集体经营难以维护工程正常运行，效益难以发挥的状况。管道站承包到个人以后，农民的灌溉成本仍然维持原来的水平，但是集体既能增加一定的工程承包收入，又能减轻工程维护费用，卸掉了一个包袱，而且工程效益得到了充分发挥，在农业生产中发挥了更大的效益。这种承包形式体现了市场经济条件下的交易关系，充分体现了水的商品属性。目前这种体制改革正积极稳妥地进行，一种新型的管理和投入机制正在形成。

4、灌区工程管理实行岗位责任制。灌区骨干工程实行分级管理、分级负责，责任明确，责、权、利有机结合的管理办法，所有沟渠及建筑物均划片、分段挂牌、立档、承包到人，实行定人、定岗、定责，充分调动职工的积极性。田间工程按照明晰所有权、拍卖使用权、放开建设权、搞活经营权的方式，成立用水户协会。对田间工程拍卖根据有关法规政策，坚持国有资产的保值增值，本着有利于巩固、恢复和扩大灌溉面积，有利于工程综合开发，有利于提高灌区效益的原则，将部分工程对农民放开经营权、所有权和管理权，实行自主经营、自负盈亏，并负责工程的维护、维修，在很大程度上解决了田间工程投入不足、管理不善、老化、失修等问题。

二、改革面临的主要问题

1、用水户参与灌溉管理改革步伐太小，管理体制远远没有脱离对政府的依赖。目前管理体制的弊端，主要是产权不清，权责不明，政事不分，科技含量低，难以形成供需水双方的商品交换关系，不能真正体现水的商品价值。供水、调水也存在着一定的行政指令性计划，造成供水不及时，供需不吻合的现象。水费征收也依赖政府行政下达计划，一直按低价收费，所征水费仅能维持管理机构的基本运行，无法按规定提取大修及折旧费用，造成工程维修费用减少，不能保证灌区的可持续性发展。

2、管理粗放、科技含量低。支渠以下工程管理责任制不完善，致使一部分工程损坏严重，效益衰减，水资源利用率低，目前渠系水利用系数和灌溉水利用系数分别为0.53、0.42，水资源浪费严重，加之投资机制不活，田间水利工程产权制度改革尚未大面积实施，社会办水利、民办水利及多渠道投资水利的局面尚未形成，严重影响灌区水资源的利用和效益的发挥。

3、部分乡镇农业种植结构不合理，农业科技含量低，高产高效农作物发展不快。原有管理体制不适应农业向高产、优质、低耗、高效发展。

解决上述矛盾和问题，出路在于继续深化改革。

三、下一步改革的思路

根据灌区实际情况，在总结以往成绩和学习外地先进经验的基础上，将继续对灌区的管理体制、经营机制、水费水价等一系列制度进行全面改革。总的指导思想是：以中央、省市一系列改革文件精神为指导，以理顺管理体制、完善经营机制、加强经营管理、提高灌区经济效益和农业综合生产能力为目标，以改造促改革，以改革促发展，实现水资源的优化配置和高效利用，建立产权清晰，权责明确、管理科学的管理体制和运行机制，使灌区走上良性运行和持续发展的轨道，为灌区农业增效，农民增收和全县农村经济的持续稳定发展奠定坚实的基础主要内容有：

1、加大灌区用水户参与灌溉管理改革的力度，加快步伐，建立以用水者协会为主导地位，小型农田水利工程放开拍卖、租赁、承包、股份制经营多种形式并存的模式。干渠工程全面实行“六定”责任承包管理制，即定渠段、定人员、定任务、定标准、定收入、定经费。田间工程按照明晰所有权、拍卖使用权、放开建设权、搞活经营权的方针，重点推行以支渠为水文单元建立用水者协会和小型农田水利工程拍卖、租赁、承包两种模式。其一、用水者协会由受益区农户以支渠为单元民主组建。协会作为农民自己的管水组织，由受益区农民民主组建，经民政部门登记，具有法人资格，全权负责本支渠及以下工程的维护、配水、水费收缴等。并聘请灌区供水公司的专业人员进行技术指导，采用先进的灌水技术，推行节水灌溉。引导农民以市场为导向，调整种植结构，促进农村产业化进程，发展农村经济，增强农民对水费的承受能力，减小向农民征收水费的难度。用水者协会下设以村为单位的用水组，负责直接为农户提供供水服务。按照灌区总干渠的划分，根据用水户协会组建的程度，组建用水户协会的联合会，然后组建总公司，以国有民营的形式独立管理灌区灌排工程，逐步形成全灌区完善的新的管理体制。其二、小型农田水利工程的拍卖、租赁、承包。首先由国家相应机构批准建立的资产评估委员会对工程状况、效益能力等进行评估，确定工程底价后，面向社会，按照平等、公开、公正、竞争的原则进行招标投标。拍卖、租赁、承包资金按原投入所占比例进行县、乡两级划分，专户储存、专款专用，用于灌区田间配套工程的完善。不论是用水组，还是承包、租赁和购买的经营实体，应尽力保证用水户的适时用水，其间如有矛盾纠纷，由用水户协会协调解决。

2、供水体制改革。主要实行“四改”，即改被动供水为主动供水，改经验供水为精确供水，改间断供水为持续供水，改单向农业供水为多向供水。普遍推行供水合同制，革除单凭行政指令性供水和供用脱节供不应时的弊端。供水合同由供水单位同用水者协会订立，明确双方的权利、义务，包括供水时间、数量、灌溉亩次、应缴水费等，规定违约处罚条款。水量分配实行包段包干使用，严禁计划外用水，超用加价计收水费。

3、水价和收费体制改革。市场经济条件下的水价必须符合价值规律，即价格与价值相统一，农业水费应逐步实现按成本计收。水费计收仍然实行货币结算的办法，按照物价部门核准的供水成本，以支渠进水口为计量点，由供水单位向所辖用水者协会征收，用水者协会向用水户征收，各用水单位的用水量由用水者协会监督，各村用水组与灌区技术人员共同进行测量。根据实测用水量和核定水价，按时交纳水费。水费由用水者协会征收，用水者心中有数，交费放心，再加上协会的规范管理，农民普遍容易接受。这种水费制度的实施，可有效的改变个别地方因平摊水费致使农民意见大，抗交水费的现象。对国家投资和社会团体、企事业单位、个人投资兴建的新供水工程，在保障投入者根本利益的前提下，适当在供水成本范围内放宽水价调整幅度，实行新水新价。各级管理组织，根据管辖的范围，按相应计价点的核定水价征收或上交水费，水费收交免除中间环节，供需双方直接见面，杜绝截留挪用，做到专款专用。