一、概述；

湖北省利用世行贷款长江流域水资源开发项目在荆门市漳河灌区三干渠、宜昌市东风渠灌区、襄樊市引丹灌区、钟祥市温峡灌区、荆州市潜江市四湖排灌区进行了经济自立灌排区试点研究，成立农民用水者协会和供水公司。

经过几年的运行，已收到了显著的效益，主要归纳为；一是工程设施状况得到很大改善，排灌能力明显增强，灌水质量和效益明显提高；二是农民自觉参与管理、维护水利工程的责任感和节水节能的意识大大增强；三是灌水秩序好转，节水节电效益明显；四是集体减轻了负担，农民也得到了实惠。

二、经济自立灌排区的组建和运行情况

1、试点前的准备工作

1994年9月湖北省经济自立灌排区计划通过世行评估，省利用世行贷款水利项目办即向省利用世行贷款项目领导小组、省人民政府分别呈报了《关于试点建立经济自立的灌溉区的报告》。

1995年4月，省人民政府办公厅以鄂政办函［1995］33号文同意试点建立经济自立灌排区，在水源工程和骨干渠系组建供水公司，在下级渠系组建农民用水者协会，试点工作先在荆门市漳河灌区三干渠开始，取得经验后再逐步推广到东风渠灌排区和利用世界银行贷款项目的其它子项目区。

2、第一个农民用水者协会的组建

1995年5月中旬，在省利用世行贷款水利项目办的统一部署下，经济自立灌排区工作小组和世行派来专家一道，开始在漳河灌区三干渠三分干试点建立用水者协会。为了加强对试点工作的领导，荆门市人民政府成立了荆门市经济自立灌排区试点工作领导小组，由分管农业的市领导任组长，水利局、体改委、计委、财政局、民政局、物价局等部门的领导任副组长。

在试点工作领导小组的支持与配合下，开展了深入细致的宣传发动工作，和农民代表一道，制订了农民用水者协会章程。按照用水者协会的性质，以水文单元来划分协会边界，即同一条渠道灌区属于同一个协会。因此，水文边界调查和该水文单元内的农户与耕地调查是经济自立灌排区工作小组的重要任务之一。各用水组全体农户选举出用水组代表和用水组首席代表后，由这些代表以无记名投票方式选举执行委员会，再由执委会成员推举协会主席。1996年6月16日，洪庙支渠用水者协会在漳河灌区三干渠成立。该协会分为5个用水组，每个用水组有1名首席代表。用水者代表共25名，协会执委会成员3名（主席1名、副主席2名）。协会在民政部门进行了注册。自注册之日起，协会即成为农民自主管理的组织。为了使刚刚成立的用水者协会承担起灌溉管理的职责，工作小组于6月22日对该协会的25名代表进行了首次培训，内容包括：建立用水者协会的意义、工程管理、灌溉管理、协会与各有关机构的关系等。

3、其他协会的组建

湖北省其他用水者协会基本上都是按照第一个协会的模式组建的。到目前为止，湖北省已成立了37个农民用水者协会（漳河项目区17个，东风项目区12个，温峡项目区5个，引丹项目区1个，四湖项目区2个）。

4、协会的运作

农民用水者协会成立后，工作重点主要放在四个方面。

（1）维修渠道。各协会主要开展了对灌排区的支渠以下设施全面勘查测量，调查摸底，弄清了沿渠涵管、进水口、节制闸等建筑物配套情况。通过会员代表大会讨论分步实施方案，对渠道进行了前所未有的整修和配套。

（2）用水调度。在用水季节，农户需要用水时向用水组申请，用水组向用水者协会报告，协会由主席列出用水清单，直接向水源单位申请开闸调水。按照先下游后上游的办法，从各用水组抽1人，由用水者协会统一调配劳动力守水放水，水量按斗渠渠首流量为准。

（3）统一收费。用水者协会按照章程规定把农户应交的计量水费收取后直接交供水单位，从而建立了新型的供求买卖关系，各级行政部门不能再干预，避免了“搭车”收取水费。

（4）自治管理。各支渠用水者协会制定了各种规章制度，渠道维修、供水额度实行奖惩。通过这些办法，协会所有人员以主人翁的身份参与渠道管理，像爱护自己的庄稼一样爱护水利设施，按章约束，灌溉秩序井然有序。

5、供水公司的组建

湖北省第一个供水公司（宜昌市白河水库供水公司）于1997年5月在东风渠灌区成立，第一个覆盖整个项目区的供水公司（漳河三干渠供水总公司）于1997年6月在漳河项目区成立。

三、经济自立灌排区的效益与思考

1、效益

湖北省经济自立灌排区的建设工作受到了群众的欢迎，也得到了世行的充分肯定。湖南、陕西、河北、河南、山东、江苏等省以及河海大学、越南农业部分别组团参观、考察了湖北省的用水者协会，同时得到了水利部农水司领导的肯定。中央和省市新闻机构多次采访报道了湖北省经济自立灌排区的建设情况。随着经济自立灌排区的研究与实践，其优越性越过来越明显地展示在人们面前，为越来越多的人所接受。

（1）农民的责任感和主人翁意识大大增强。农民从过去被动的单纯投劳变为主动投资、投劳建设水利工程，从人为破坏水利工程变为主动维护水利工程。

（2）管水费用降低了，多年来昂贵的水费负担得到解决。用水者协会管水用水以来，农民的水费负担大大减轻，加快了放水速度，节约了水费，减少了守水人员，节约了管理费用。以宜昌泉河三支渠为例，1997年一个放水周期由36个小时减少到25个小时，跑、漏、扒、截水现象得到遏制，节约用水量670万m3，节约放水资金163万元。过去各斗渠由于没有有效的管理组织，加上建筑物配套率低，进水口、涵管多，需要大量的守水劳力。1997年各斗渠平均放水59天用工1091个，比历年减少用工1859个，减少管理人员工资1.9万元，同时政府减少对该支渠的管理费开支0.8万元，加上支付用水者协会人员办公费0.7万元，合计比往年节省开支18万元，平均每亩减少水费投资18.4元，较大的减轻了农民水费负担，根据8个用水者协会统计，亩平均减少水费12元，管水费用下降80％以上。

（3）工程状况大大改善。与协会建设同步进行的工程建设，扩大了渠道的过水能力，缩短了轮灌周期，不仅为农业生产创造了有利条件，而且缩小了上下游在用水和水费方面的差别。

（4）灌溉秩序明显好转。由于工程配套状况的改善和用水者协会强有力的统一管理，大大减少了对守水劳力的需求，杜绝了扒口偷水、抢水和由此引起的打架斗殴现象，改善了上下游群众的关系。

（5）灌溉服务质量明显提高。由于实现了用水者协会和供水公司的统一管理，大大简化了供水者和用水者之间信息传递的途径，用户的用水需求可以在比过去短得多的时间内传到供水公司，有利于及时输水。

（6）国家的负担明显减轻。由于用水者协会建设、管理和爱护水利设施，明显减轻了水利工程的管理和投资建设、运行维护等方面的负担，利国利民。

（7）农民的负担明显减轻。一是以前对小型水利工程维护不力、需要农民年年投劳维修，而现在群众主动爱护工程，对工程维修的需求减少；二是建立用水者协会后，相应地简化了水费征收程序，避免了水费被截留和挪用的现象；三是由于灌溉秩序的改善，守水劳力大大减少；四是由于部分地区恢复自流灌溉，灌溉成本大大降低。

（8）供水公司的市场有所扩大。由于过去工程配套不全，又缺少维护资金，所以灌溉面积逐渐减少。由于和经济自立灌排区建设同步进行的工程建设，扩大了渠道的过水能力，恢复了过去丧失的部分灌溉面积，扩大了供水公司的用户范围。

2、用水者协会与配水组的区别与联系

配水组（或农民管水组）是湖北省目前广泛采用的群众管水组织形式。该组织在灌溉季节配合水管单位进行灌溉管理，具体负责支渠及支渠以下渠道的放水管理工作。

用水者协会与配水组的区别有：

（1）配水组一般是以村组为单位成立的，配水组成员一般是由村组指定的，只适合在本村组范围内工作，村与村、组与组之间容易产生水事纠纷；用水者协会是按渠道的受益范围划分的，协会的工作人员是通过选举产生的，同一协会范围内的用户有着共同的利益，渠道维护和灌溉管理易于进行。

（2）配水组一般只在灌溉季节开展工作，非灌溉季节自动解散，这样，渠道和渠系建筑物的维护、保护就无人负责，容易受到人为因素和非人为因素的影响；用水者协会是常年性的组织，在灌溉季节负责放水，在非灌溉季节负责渠道和渠系建筑物的维护。

（3）配水组一般不负责水费的征收，水费容易被截留挪用；用水者协会不仅负责灌溉管理和渠道的维护，而且也负责征收水费，收费程序简单，可避免水费的截留和挪用。

（4）配水组一般没有办公地点，难以按需要准确申报用水计划；用水者协会有固定的办公地点，利于与用户和水管单位联系，为灌排区按需配水创造了条件，有利于节约用水、减轻农民的负担。

（5）配水组一般在村民委员会或乡镇水利站的领导下开展工作，不利于村与村之间、乡镇与乡镇之间的协调；用水者协会具有相对的独立性，有利于在协会范围内开展工作。

（6）配水组管水一般需要各村组派出大量的劳力守水，放水秩序不好，农民的负担较重；用水者协会管水只要少量劳力负责渠道的巡视，减轻了农民的负担。

（7）配水组一般不负责集资维修渠道，支渠和支渠以下的渠道的维修工作责任不明确，村、乡（镇）和水管单位容易将希望寄予地方，结果往往落空；用水者协会的一项明确的职责是负责支渠和支渠以下渠道的运行和维护，协会可以按照用户的要求集资维修、更新改造渠道。

（8）配水组的工作一般不完全反映用户的意见；用水者协会的工作对用水者代表大会负责，接受用户的监督。

用水者协会与配水组的联系有：

（1）有些用水者协会是在原有配水组的基础上建立起来的，只是按照协会的要求进行了完善，使之扬长避短，以便于今后的灌溉管理和渠道维护。

（2）有些配水组的运行方式和用水者协会基本一致，配水组充当用水者协会的角色，多年来运行效果良好。这表明，我国农民在灌溉实践中也摸索出了和用水者协会类似的灌溉管理经验。

（3）有些地方原来并没有配水组之类的群众管水组织（这些地方往往灌溉秩序较差），用水者协会的成立可改善这些地方的灌溉秩序。

3、用水者协会经济自立

用水者协会是农民自己的管水组织，协会工作人员为灌排区内的农户服务，其费用应由灌排区农民自己承担。从目前已经成立的用水者协会来看，只要宣传到位、工作细致有力、地方政府支持，用水者协会是容易实现经济自立的。

4、供水公司的经济自立

解决供水公司经济自立的根本途径是放开水价，至少是将水价调整到必要的高度。经测算，在世行项目完成后，仅运行维护费一项就达122.1元/hm2，比省政府规定的水费（以1995年为例）高15％，比水利工程管理单位1995年实收水费高72％。

供水公司的经济自立，可以通过以下办法来实现：提高目前的水费标准；地方提供财政补贴；将用于水利工程维修的部分或全部义务工以资代劳。以上办法可以单独使用，也可以联合运用，目的是满足水利工程管理单位正常运行的需要。

漳河灌区三干渠项目区所属的荆门市人民政府，采用了义务工以劳代资的办法。如果能用其一部分来补贴水利工程管理单位，就可以使其不再亏损。

东风项目区所属的宜昌市人民政府，采用了财政补贴的作法，解决供水公司水费不足的问题。

但是，要真正全面解决供水公司的经济自立问题，是需要时间的。随着改革的深入，水价问题终究是会解决的。

四、存在的问题及建议

1、经济自立灌排区发展不平衡。从试点开始到目前的发展已近5年，从运行看来，发展不平衡，主要表现在有的经济自立灌排区运行很好，有的因缺乏乡镇支持和未解决好与地方的矛盾和资金等方面问题，发展很慢，未起到一定效果。

2、尚需加大工作力度，力争尽快完成任务。湖北省的贷款项目在评估时期确定的目标是组建供水公司6个，用水者协会59个。截止2000年3月实际只完成供水公司5个，用水者协会37个，已建的也需要巩固、提高。因此，必须加大工作力度，根据承诺的目标，力争按时高标准完成计划。

3、尚需转变观念，加快水管单位向供水公司过渡的步伐。水管单位目前是靠自身水费维持生计，靠综合经营养活自己。当前，水费不能按成本计收、收取率不高、中间截留现象严重，日子很艰难。而且由于工程运行维护经费不足，工程效益低下。水管单位的改革工作必须抓紧。

4、必须加快水价改革步伐，早日出台全省水价管理实施办法。

5、尚需加强水费直接收取，即由管理单位向村收，或由供水公司向用水者协会收，减少中间环节，做到水费公开。

五、“经济自立灌排区”综合改革目标

目前，国家计委及水利部已将灌排区改革纳入规划大纲，根据以上精神，湖北省灌区改革的主要内容和目标是搞好以下几项工作：1、管理体制改革；2、经营机制改革；3、投入体制改革；4、水费改革；5、人事分配制度改革；6、其它配套改革。

水利部农水司领导同志在谈到灌排区体制改革的思路中提出“总的目标是建立政府扶持、指导，用水户参与，自主管理，经济上良性运行的管理体制。”“由政府投资兴建的大中型灌排区属于公共工程，作为有经济收入来源的经济实体，要有主管部门注册登记，取得法人地位，自主经营管理，任何部门、单位、个人不得随意干预其事务。灌排区要按成本收取水费，做到自我维持”。同时，湖北省及水利厅对灌排区改革都很重视，就灌排区经济自立作了重要批示：“经济自立灌排区即符合改革的要求，又符合灌排区的实际，要坚定不移地干下去。首先在世行贷款项目区和灌排区建设项目区中推行，然后逐步推开”。