漳河水库灌区位于湖北省江汉平原西部，设计灌溉面积260.5 万亩，实际灌溉积232.5万亩，灌区跨荆门、宜昌、荆州三市，是全国9座灌溉200万亩以上农田的国有大型水库灌区之一，居湖北省水库灌区之首。漳河水库工程建成运行四十年来，累计为灌区提供农业生产用水150多亿m3，灌区粮食产量由灌前的3.5亿kg提高到目前的14亿kg，成为湖北省重要的商品粮基地之一。近年来，为了使灌区逐步适应社会主义市场经济的要求，推进灌区水利产业化进程，加快灌区两个根本性转变的步伐，我们在探索灌区管理新方式、创建自立型灌区方面作了一些积极有益的尝试。

－、漳河经济自立灌区试点工程的基本框架

漳河水库灌区1958年动工兴建，l966年基本建成并全面发挥效益。漳河灌区渠道分总干渠、干渠、支干渠、分干渠及支、分、斗、农、毛渠9级固定渠道，13990条，总长7167.60km其中分干以上四级渠道23条，总长830.58km，各级渠道建筑物有隧洞、渡槽、涵闸等配水、联接、输水、泄水建筑及桥涵15000多座。漳河灌区自1966年全面投入运行以来，一直沿袭专管与群管相结合的管理模式，即总干、干、支干、分干4级渠道由干渠管理单位实行专管，支、分、斗、农、毛5级渠道，除个别跨市、县的支、分渠外，均由乡、镇、村、组实行群管。根据渠道分散、跨县跨区的特点，对专管渠道还实行了分渠管理，凡跨市、县的总干渠、二干渠、四干渠的管理机构均属漳河工程管理局领导，基本只灌一个市、县的一干渠、西干渠和三干渠实行双重领导，行政上由所在市、县管理，开闸、配水、运行等业务工作由漳河工程管理局统一管理。在社会主义计划经济时期，这种专管与群管相结合的管理模式，为灌区的规范化管理起到了一定的积极作用。但随着改革开放的不断深入和市场效应的不断扩大，其弊端也日趋显露出来，主要弊端有三：一是由于产权不清晰，责任不明确，从大渠道至田间的“毛细血管”渠道几乎无人管理或管理不善，导致灌区工程年久失修，设备老化，效益衰减，渠道综合老损率达到60.8％，渠道过流能力仅为设计过流能力的65％-70％，实际灌溉面积衰减至设计灌溉面积的85％；二是由于灌区供水体制不顺，水价由国家制订，远未达到成本价格，在计量收费中各级政府多头收费，存在着不同程度的灰色水费，造成灌溉工程低水价服务，农民高负担承受的扭曲局面；三是由于“毛细血管”堵塞，末级渠道损毁，迫使农民二次投入小型水利建设，自发地在大小河、湖、港、汊拦港筑坝，使一个良好的自流灌区变成了多级提水灌区，农民不仅要花钱花力搞重复建设，而且要比自流灌溉多付出1-2倍的水费开支。

为了进一步贯彻落实中央关于水利工程分级管理的方针，加快漳河灌区改革开放的步伐，充分发挥国家、集体、个人兴办水利的积极性达到灌区经济自立的目的，自1995年开始，我们抓住利用世界银行贷款，整治配套渠系工程和漳河灌区续建配套这一大好契机，根据各级政府的指示和国际组织的要求，积极引进国外先进管理技术，借鉴国内外成功经验，进行经济自立灌区试点建设，以推动灌区体制改革，为探索国有大型灌区经济良性循环进行了有益尝试，取得了阶段性成果。

漳河经济自立灌区设计为两个实体组织，即以支分干渠为单元，成立供水公司，以支分渠为单元成立农民用水者协会两级实体均要求独立核算、自主经管、自负盈亏、自我发展，实现经济自立。漳河经济自立灌区建设的思路是：以世行贷款整治配套工程和灌区续建配套工程建设为契机，积极进行经济自立灌区工程试点，然后在已有建设经验的基础上，进行灌区管理机构改革，成立供水公司，推广经济自立灌区工程试点经验，在全灌区普遍推行公司制+农民用水者协会的管理模式，最终使全灌区达到经济自立的目的。1995年6月，漳河灌区第一个农民用水者协会在漳河三干渠三分干洪庙支渠宣告成立，这也是湖北省首家农民用水者协会。其后我们又先后在漳河三干渠和二干渠的部分支分渠上组建了15个农民用水者协会。迄今，全灌区已组建农民用水者协会16个，涉及21条支分渠9个乡镇，灌溉面积14.5万亩，农户10679户，漳河灌区管理机构改革方案业已出台，漳河供水总公司正在积极的酝酿和筹建之中。

二、漳河经济自立灌区工程试点的实践特征与意义

所谓经济自立灌区，是将现灌区的管理体制改革，从目前的行政事业型转变为经营管理型，按照市场经济体制自主经营，独立核算，由水利工程事业单位管理转变为自负盈亏的供水公司和农民用水者协会管理。在漳河经济自立灌区工程试点期间，我们主要借鉴国外用水户参与灌溉管理的做法与经验．在建立农民用水者协会方面作了大胆探索和有益尝试，并积累和取得了一定的成功经验，为湖北省其他灌区的项目试点树立了好的样板。

漳河灌区农民用水者协会是农民自己的管水组织，具有法人资格，实行独立核算，经济自立。下面仅以漳河灌区川店农民用水者协会为例，对农民用水者协会的实践情况作一个简要的分析。川店农民用水者协会1997年6月成立，位于荆州市荆州区川店镇，所辖渠系从漳河灌区二干渠四支渠进口开始到田间的斗、农、毛渠，涉及6个村22个村民小组649户,面积1.4万亩。该协会是漳河灌区第一个利用国内配套资金建立起来的农民用水者协会，它是结合漳河灌区续建配套工程项目建设而组建的，与漳河灌区其他农民用水者协会一样，有四个明显特征：一是协会具有独立性。协会定期召开用水者代表大会，由用水者代表大会选举产生本协会的执行委员会，并依法制订章程，具有法人资格，进行独立核算，自主经营。二是协会具有公有性。协会管理的渠道及渠系建筑物固定资产产权归国家所有，协会拥有固定资产的使用权，并负责固定资产的保值增值。三是协会具有非营利性。协会的宗旨是直接为农民用水者服务，服务于农业，负责搞好本协会范围内的农田输水灌溉，它不以盈利为目的，所实行的水费收入一部分用于上交，一部分用于协会的运行管理与工程维修。四是协会具有经济自立性。1997年川店农民用水者协会单方供水价格核定为0.06207元，执行的单方水价为0.046元（含附加水费），虽未完全达到成本价，但比湖北省物价局批准的全省农业灌溉单方水价0.04235元（含附加水费）要高出8.6％，1998年协会执行的单方水价为0.05235元（含附加水费），比全省农业灌溉单方水价（含附加水费）高出23.6％，比 1997年执行水价提高13.8％，已经比较接近成本价。如果协会的执行水价能达到成本水价，即可达到经济自立，步入良性运行轨道。

在组建农民用水者协会的实践过程中，我们深深体会到，要想使农民用水者协会这个新生事物不断发展壮大，政府支持是前提，建立协会与工程建设同步是基础，有一个好的执委会是保证。

通过几年来的实践，我们觉得建立农民用水者协会有着六个方面的实践意义：其一、成立农民用水者协会后，把过去松散的管水组织转变为具有严密章程和法律地位的管水组织，农民在投入、决策、管理等方面变被动为主动，有利于真正形成国家、集体、个人、社会办水利的格局。其二、有利于建设经济自立灌区。成立农民用水者协会，减少行政干预，使协会与供水公司供销直接挂勾，水费征收流程缩短，为灌区工程实行经济自立创造了基本条件。其三、协会与供水公司配套，规范化管理程度提高，从而提高服务效率，提高现代化管理水平。其四、建立农民用水者协会，可以促进灌区工程的不断更新改造。其五、避免工程重复建没，减少水费征收中间环节，杜绝水费“搭车”和“上游放水，下游出钱”的现象，减轻农民负担。其六、末级渠道交农民用水者协会后，国家不需要耗费大量资金修复这类工程，管水单位实行经济自立后也不需国家补贴，减轻国家财政负担。

三、创建漳河经济自立灌区的困难分析与深层思考

从我们漳河灌区经济自立工程试点的情况来看，我们虽然组建了16个农民用水者协会，个别干渠单位供水公司已挂牌运作，但是要想在全灌区普遍推行供水公司+农民用水者协会的管理模式，真正达到全灌区的经济自立，目前尚存在着不少困难。就农民用水者协会而言，它是农民自己的管水组织，其工作人员为灌区内的农户服务，管理费用由灌区农民自己承担，只要宣传工作到位，地方政府予以支持，是比较容易实行经济自立的。但就供水公司的经济自立而言，实现起来要困难得多。其主要表现为四个方面：一是灌区工程管理单位是企业的观念尚未真正确立。政府还未真正把灌区工程管理单位当作企业看待，也没有给予相应的政策扶持。二是灌区工程配套不全，设施落后，年久失修，老损严重，灌区管理单位无力进行配套维修。三是水价偏低，且水费（特别是基本水费）难以收取到位。漳河灌区根据湖北省政府文件精神，1990年就开始按每亩2kg稻谷价格收取基本水费，但由于诸多原因，基本水费收取率还不到5％。管理工作举步维艰，难以进行自我维持。四是灌区渠道工程长年都有防汛抗洪任务，管理人员付出了大量的心血和艰苦的劳动，这部分劳动从未得到补偿。

鉴于以上困难，我们认为要实现漳河全灌区的经济自立，特别是要实行供水公司的经济自立，除了要加大灌区工程管理单位的转机建制力度以外，还应着重抓好三个方面的工作：第一，要彻底摈弃喝“国家水”、“福利水”的传统观念，加大水价改革力度，争取灌区水价早日到位。要根据《水利产业政策》的规定，合理确定水价，争取水价尽快调整到位。水利工程供水价格应由供水生产成本、费用、税金和利润四部分组成，只有这样才能表明供水价格是完全意义上的商品价格。鉴于目前实际情况，应以实行两部制水价为宜。计量水价应根据成本核定水价的原则，确定供水的单方价格，根据实际供水量计收水费。基本水价实际上是一种补偿水价，即通过基本水价的形式对供水单位每年发生的固定供水费用和差额部分进行补偿，基本水价应以亩为单位确定计收标准，每年年初计收。两部制水价出台以后，要出台相应的法律法规，供水方依法收费，用水方依法交费，不允许再出现“长官意志”和地方行政干预行为。第二，要加大水利建设投资改革力度，逐步建立长期稳定的水利投入体系。一是要继续加大对灌区工程续建配套和更新改造资金投入，按照《水利产业政策》工程类别的划分，国有大型灌区农田灌排骨干工程应为公益性较强的甲类项目，甲类项目的建设资金主要从中央和地方财政预算内资金、水利建设基金及其它可用于水利建设的财政性资金中安排。这部分资金应按照“重点倾斜，兼顾一般，长远规划，分步实施”的原则进行安排，并要依法进行资金使用监察，确保建设资金足额到位。二是要制定补偿性投资政策，特别是对灌区所担负的防汛抗洪任务应该予以一定的补偿。三是要加大节水灌溉试验研究方面的投入。四是改变长期以“政府投资，农民投劳”的水利投资模式，逐步建立起多元化的投资模式。第三，要加大灌区的管理体制改革力度。要进一步研究建立面向21世纪灌区管理新模式，走集约管理、统放结合的路子，即在灌区骨干工程成立供水公司，对灌区骨干工程和水资源进行统一管理，坚持统一规划、统一经营、统一核算、统一收费，先扶持上路，再逐步过渡到现代化企业管理。在灌区支渠以下成立农民用水者协会，对灌区小型水利工程放开经营，可以采取股份、租赁、承包、拍卖等多种形式。

鉴于以上思考，我们拟定了《湖北省漳河灌区综合改革方案》，并已经省人民政府办公厅批准，将逐步组织实施。我们将进一步抓好灌区改造，坚持改革，以改造促改革，以改革促发展。建立产权清晰、权责明确、事企分开、管理科学，适应社会主义市场经济要求的管理体制和运行机制，使漳河灌区走上经济自立的良性运行与可持续发展的轨道，为灌区工农业生产和国民经济的发展奠定坚实的基础