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小渠道 大课题
淠史杭灌区用水户协会试点情况
安徽省淠史杭灌区管理总局
    编辑:管理员 归档时间:2003/4/22    

田间工程管理一直是淠史杭灌区管理的薄弱环节。由于工程、供水、收费等体制性的积弊,不仅制约了灌溉效益的发挥,也直接影响了骨干工程的运行管理。为了寻求对策,淠史杭灌区从1998年起引进PIM管理模式,在裕安区大巷、高桥村,舒城县鲍桥村,肥西县馆驿、五十铺村进行用水户协会试点。最近组织的调查情况表明,在分支和斗渠建立用水户协会,对于改善田间工程管理,促进灌区经营机制和管理体制的改革,具有重要的现实意义,它是一种行之有效的组织形式。尽管成效不太理想,存在的缺陷也不少,但斗渠虽小,意义重大,只要认识到位,工作到位,不断地总结完善,是能够促进灌区管理体制改革的。

一、改革的选择

大巷分支渠,从淠河总干渠上段直接取水,设计引水流量0.36m3/s,灌溉面积5525亩,受益范围包括苏埠镇的大巷、高桥、黄祠3个村和城南镇的太平村。红旗闸斗渠,从杭北干渠下段开口取水,设计流量 0.3m3/s ,灌溉千人桥镇鲍桥村1279亩农田。上派分支渠,从连接潜南干渠的谢高塘水库引水,设计流量0.9m3/s。灌溉上派镇馆驿、五十铺两村3880亩农田。

长期以来,同淠史杭灌区其它地方一样,大巷、红旗闸、上派3条渠道建设一直没有正常的投资来源,其管理也因供水收费等主要业务由乡村行政组织包办代替,致使群管组织由建立、弱化到消亡,政府、管理单位和农户之间职责不清,关系不顺,权益无法保障。其结果,骨干工程管理单位鞭长莫及管不着,乡村行政组织角色错位管不好,用水农户被动受益管不了。存在着“工程破烂不配套与无人管护维修并存,用水浪费与效益衰减并存,供水者不收费与收费者挪用水费并存”的局面。例如:上派斗渠50%建筑物失修无法使用,渠道弯曲、狭窄且严重淤积,过水能力下降,用水矛盾突出。大巷分支渠渠道冲淤无坡降,上段年年破堤,随意开口放水,6.5km渠道半个月才能放到底,下游的高桥村一千多亩农田用不到水或不能及时用水,末端的黄祠村被迫从总干渠另开口子新建渠道。红旗闸斗渠所在的鲍桥村属于自流灌区,但由于工程原因80%的农田需要提水灌溉,乡镇政府普遍挪用拖欠水费,使供水单位陷入“站着放水,跪着收费”的困境。

因此,改革管理体制,分清责权利关系,建立用水户协会,让农民自主管理自己的事,成为走出困境的必然选择。在这种背景下,管理总局经过近一年的准备,于 1998年4月率先在大巷分支渠按渠系成立了由大巷、高桥两村750个农户参与的用水户协会,申请主管部门资助35万元专项经费,匹配农户投劳,对渠道进行局部配套和全面整修,安装了计量设施,促使协会启步运行。同年6月,舒城县、肥西县又抓住实施世行二期加灌项目的机遇,以渠系为单元,分别在鲍桥村和馆驿片,成立了用水户协会,与此前成立的大巷用水户协会一起,拉开了淠史杭灌区田间工程“两制”改革的序幕。

二、初步的成效

两年来,在当地政府和业务部门的大力支持以及协会的自身努力下,用水户协会发挥了积极的作用,取得了初步的成效。

1、改善了工程状况。

3个协会分别利用管理总局专项资金,实施世行加灌二期项目,共完成投资80万元,衬砌防渗渠道5200m,新建建筑物91座,放水口407处,量水设施3座,发动用水户投劳整治渠道5600m,有效地提高了渠道的过水能力。大巷分支渠还在管理单位的指导下,吸取螺杆式闸门不易开启、容易毁坏的教训,全面采用手拎式闸门,从技术上实现了使用方便与经久耐用的完美结合。支渠在世行加灌项目资金大部分没有到位的情况下,组织用水农户对2600m渠道进行了拓宽加固、截弯取直、清除障碍等整治工作,表现了管好工程的主动性。更有意义的是,通过章程的制订,明确了把工程管理和维护作为协会的首要任务,分别以会员代表、村民组长或水利员作为工程管理的责任人,做到闸门有专人启闭,工程完好有专人负责,破堤、淤积等问题能及时处理,结束了田间工程有人用、无人管的历史。

2、发挥了灌溉效益。

用水户协会的成立,使供水单位与用水农户之间的供需关系直接见面,在制订和实施供水计划中减少了乡镇政府这一中间环节,提高了信息的准确性和操作的时效性。同时,协会通过民主选举的方法确定专人管水,放水时量水和次序有人安排,杜绝了乱开口子和争水抢水等现象,加之工程条件的完善,共改善灌溉面积2800多亩,新增灌溉面积150亩。鲍桥村1279亩有效灌溉面积中自流灌溉由不到20%提高到75%以上,年度节省提灌费用 6000元。大巷分支渠下游的高桥村,原来半个月见不到水,现在3天水到高桥,用协会会长晁明广的话说,该用上水的都用上了。

3、促进了节约用水。

协会的运行,工程的改善,计量设施的安装使用, 使广大农民普遍增强了水是商品的意识,也使大水漫灌改为浅水勤灌成为可能。有基于此,大巷用水户协会普遍实行了旱育稀植、浅湿间歇、中式抛秧等节水技术,发动农户筹集编织袋拦截自然河道来水,并计划修建节制闸。鲍桥村用水户协会更是率先实行计量收费,用经济手段落实节水措施。据调查,3个协会用水量全面下降,亩均用水量由1998年的523m3下降到427m3,节约18.4%,其中鲍桥村亩均用水260m3,比改制前1998年的310m3减少17.8%。

4、促进了水费收缴。

在明确用水户协会收费职责的基础上,管理总局指导基层管理单位反复做工作,讲法讲理讲利弊,终于取得苏埠镇政府的支持,将大巷、高桥两村水费由镇村代收改为水管单位经用水户协会直收,取得收费体制的重大突破。实际收缴也由秋季征收次年难清,实现当年午季一次缴清。鲍桥、馆驿两地仍由村镇按现行办法代收上缴水管单位,但由于灌溉服务的改善,协会协助催缴,1999年农户的水费到位率也由过去的68.8%、85%分别提高到74.5%和100%。鲍桥村连举家外出、土地撂荒等形成的6000元欠费也由村垫付,一分不欠地完成了上缴任务。

5、加强了协会建设。

大巷、鲍桥、馆驿三处都在农户自愿入会的基础上,以民主选举的方式,逐级产生了用水户代表和用水户协会及其领导成员,制订了章程,明确了协会和用水户代表以及水利员的职责、权限,并落实了固定的办公场所。鲍桥用水户协会还向民政机关正式履行了注册登记手续。作为跨村设立的馆驿片协会,聘请了专职的财务和工程技术人员,使协会具备了相对的独立性。各协会还采取不同方式,筹集活动经费,保证了协会的正常运行。鲍桥协会在保证用水户水费负担不增加的前提下,对内继续实行按亩收费,与水管单位实行计量缴费,用节约的水费作为协会的运行费用,1999年按每亩18.39元标准共收水费23520元,按0.05元单方水价支付购水费14680元,剩下的8840元满足了人员误工补贴、工程维护和办公开支的需要。大巷协会执委成员、用水户代表都由村干部和村民组长担任,协会不支付报酬,办公和工程维护由水管单位按乡镇代收的返还标准(2%手续费,8%维护费)解决。而馆驿片则直接从每亩26.13元的水费标准中扣出6.13元作为协会的费用。

三、存在的问题或不足

(1)工程配套没有完成。大巷分支渠尚有2/3配套项目没有资金来源。五十铺支渠世行加灌二期项目计划投资53万元,由于资金不到位只完成15万元投资。配套较为完善的鲍桥村,还有部分台田用不上水,即使提灌也要借田过水。

(2)杭北干渠水管单位对农发部门组织安装的红旗闸斗渠量水仪表精确度和每亩260m3的用水结果表示怀疑,大巷分支渠1999年也因管理单位人为因素造成用水量大幅回升(每亩用水622m3,比上年增加49.9%)。

(3)跨村设立的大巷协会未设统一的财务,仍以村为单位与水管单位结算水费,一定程度上削弱了协会的作用。

(4)五十铺支渠购置了计量设备,但没有安装,大巷分支渠建设安装了先进的量水仪器,但未投入使用,计量收费还停留在口头上和书面上。

(5)鲍桥、馆驿片协会所收水费仍然通过乡镇财政转交水管单位,大巷分支渠西村水费虽然直接上缴水管单位,但仍要以镇政府下达的红头文件为依据。

四、有益的启示

田间工程推行用水户协会管理模式,从外地的经验和本灌区的实践看,其必要性和可行性已经得到肯定。现在的问题在于,总结经验教训,不断完善提高,使其步入正常运行轨道,发挥灌区改革的先导和铺垫作用。据此,我们的调查启示有三点:

第一,协会要按市场规则运行。

改革开放前水利的建设与发展得益于计划经济,但又深受计划经济体制和观念的束缚。作为灌区突出体现在供水、收费都要经过乡镇政府,供水者、用水者对对方的经营成果不关心或者说关不上心,结果双方的权益都难以保障。可喜的是,用水户协会的诞生和运行,终于打破桎梏。引进市场规则,实行供需见面和计量收费,为灌区的经营机制注入了生机与活力。正因为供需直接见面,大巷灌区农田得到了及时有效的灌溉,水管单位得到了提前和足额的缴费,供需双方实现了双赢。正因为计量收费,鲍桥灌区实现了节水减负增效等综合目标,使水的商品属性在这里得到了真正的体现。反观大巷和馆驿灌区亩均用水量仍高达400~500m3,也是未实行按方收费或供需仍有中间环节(协会所收水费仍上缴镇财政)的结果。因此,供需是否直接见面,是否实行计量收费,应视作衡量协会经营机制是否科学、有无生命力的主要标准,也应成为协会总结完善的主要目标。

第二,要正确理解和贯彻民主自治原则。

用水户协会是广大农民根据自愿原则成立的自己投资、自主管理、自我服务的具有独立法人资格的民间组织。这一组织性质既符合《水利产业政策》关于田间工程“谁受益,谁负担”的政策规定,也符合《村民委员会组织法》村民自治的法律规定。因此,把民主自治作为用水户协会的组织制度无疑是正确的。但目标的实现不能脱离实际,目标的合理性应与过程的合理性有机统一。通过调查,我们认为有两个问题值得研究。一是组织形式问题,即协会与村委会的关系问题。灌区现行村干部和村民组长都是通过村民直选产生的,三个试点协会的领导成员和用水户代表大都由现任村干部和村民组长担任,协会自治和村民自治原则获得了统一。而且从运行实际看,村干部担任协会领导其影响力和工作效能是一时难以代替的。从协会的财务看,鲍桥、大巷都与行政村财务结为一体,水费的收缴,协会的管理费用,都由村里统收统付。这虽然削弱了协会的独立性,但从实际效果看,村组干部无须协会另付报酬,有利于减轻农民负担。天灾人祸、土地撂荒等社会问题形成的农户欠费由村统筹,有利于水管单位水费足额到位。而财务与行政村独立的馆驿片用水户协会,由于运行费用没有来源,只有从应上缴水管单位的水费中每亩扣出6.13元(占26.13元的23.5%),挤占了骨干工程的运行成本,也丢失了独立的意义。因此,村会合一形式在现阶段是合理的,也具有较强的可操作性。二是投资问题。田间工程建设由用水农户自己投资,这在政策上早已十分明确。但由于农民缺乏投资能力,由谁负责组织不明确,灌区田间工程建设长期无人问津。调查中大巷协会表示,国家不投资能理解,农民应该投资但没有钱,提出由协会贷款来配套工程,通过增加水费由农民逐年还贷。这就出现问题究竟由谁负责解决。民主自治不等于放任不管,政府的决策和组织,水利部门的指导和协调,应该是确定的而不是随意的责任和义务。

第三,要优化用水户协会的发展环境。

推行用水户协会参与管理,是生产关系领域的改革,涉及到既得利益的调整,任务艰巨而复杂。因此它需要一个良好的外部环境。首先,要处理好与乡镇政府的利益关系。按淠史杭灌区现行通用做法,水管单位从水费中提取2%手续费和8%~15%工程维护费返还给乡镇,但由于缺乏考核和监督,实际上变成了乡镇可自由支配资金。现在成立用水户协会乡镇已没有理由占有这些资金。利害更大的是,随着供水收费直接关系的建立,乡镇还将失去代收水费权和挪用水费的便利。所以三处试点所在乡镇都不愿交出收费权。苏埠镇政府是基于35万元基建投入才忍痛割舍的。这就要求上级政府和主管部门要采取坚决而有效的措施,使乡镇政府服从和维护改革大局,否则协会的运行很难维持,更谈不上发展。其次要处理好基层水管单位的利益关系。大巷、馆驿等地没有实行计量收费,固然有工程不配套,用水户不积极等原因,水管单位也有节约用水、减少收入的顾虑。因此,主管单位一方面应从内部调整其收支计划,另一方面要培育和开拓供水市场,为计量收费和节水灌溉创造市场的牵引力。再次,管理单位要改变作风,真抓实干。推行用水户协会是一项系统工程,而灌区社会经济条件又相对落后,其难度之大可想而知。对此,水管单位应自觉地以田间工程管理体制改革为己任,深入实际,调查研究,排忧解难,扎扎实实地做好组织和引导工作,决不能牌子一挂,经验就来,也不能撒手不管,自生自灭。

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