洛惠渠灌区位于陕西省关中平原东部。1934年在爱国将领杨虎城将军的倡导下，由著名水利专家李仪祉先生主持规划设计并动工兴建，被誉为“关中八惠”之一。1950年开灌受益，灌溉着渭南市大荔、蒲城、澄城三县74万亩农田。

开灌半个世纪以来，经过几代洛惠人的不懈努力，灌区已成为陕西省重要的粮、棉、油和瓜果生产基地，农业年产值已突破10亿元大关，为当地农业生产、经济繁荣、社会发展做出了巨大贡献。但是，随着社会主义市场经济的不断发展以及农村经济体制改革的不断完善，灌区工程设施，尤其是支斗渠及其以下田间工程的投入机制、管理体制和运行机制，已逐渐暴露出诸多弊端，严重影响了灌区整体效能的发挥，制约灌区的可持续发展。为此，我们近年来认真贯彻省政府《两个决定》，以加大“抓大放小力度，遵循“干渠专管、斗渠民营”的工作思路，在集中精力抓好骨干工程更新改造，着手灌区综合改革的同时，以产权制度改革为突破口、鼓励、引导灌区农民投资修复改造和经营管理支斗渠工程，放手发展民营水利，取得了显著效果，尤其是闻名省内外的“宋学潮现象”得到了省政府、水利部领导和世行专家的高度赞誉。

一、现行体制下农民间接参与管理，弊端甚多

我们灌区自开灌以来，一直实行“以条为主、专群结合”的管理体制，形成了局、站、段、斗到村到组到户的“一条龙”管理体系。局、站两级作为专管机构，主要负责干支渠的灌溉管理工作；段、斗及村组管水员作为由专管机构领导和聘用的农民管水组织，主要负责支斗渠的日常灌溉与管理。涉及各级灌溉管理的重大事宜，由同级专管单位、地方政府和受益区农户代表组成的灌委会研究决定。其农户实质上仍然是基层组织的代理人，他们很难代表农户的真正意愿。这种以专管单位为主，农民间接式参与的管理体制，在计划经济时期曾发挥过一定的作用。但是，随着农村经济体制的不断变革和完善，原管理体制，越来越显现出难以克服的诸多弊端：

第一、工程投入严重不足，老化失修日益恶化。斗渠及其以下田间工程，作为农民集体所有的公益性工程，随着农村家庭联产承包责任制的逐步完善，形成了“人人有份、人人都不关心”的不良局面；加之集体经济薄弱，组织农户集资投劳的难度很大，使得斗渠以下工程投入锐减，工程老化失修问题不仅难以缓解，而且在继续恶化，灌区失灌面积逐年增加。

第二、段、斗干部承担的责任有限，斗渠日常管理工作粗放。灌区的段、斗行水干部作为当地受益区农民，是在专管单位聘用和领导下参与支斗渠灌溉管理工作的。这种间接式参与管理，没有真正将其权责利捆在一起，其承担的责任极为有限。每月百元左右的报酬，很难使他们全身心投入管理工作；加之每年数百元的斗渠维修管护费，无异于杯水车薪，导致斗渠管理粗放、工程完好率下降，引水量逐年递减。

第三、群管组织层次多，农民浇地的负担重。旧体制下，灌区的供水收费要经过站、段、斗、村、组多重环节才能到户，期间极易产生层层加码收费的漏洞。喝“大锅水”、供“人情水”、“二道贩子”管水，以及借机“搭车、加码”等盘剥坑农现象屡禁不止；加之因工程老化、农户“大水漫灌”的旧习惯，使得水量浪费现象十分严重，形成了“管理单位没多收钱、农户浇地没少出钱”的局面，极大地挫伤了农户用水和参与建设、管理的积极性。

上述问题的存在已经影响到灌区的生存、巩固和发展，如不尽快采取得力措施加以解决，将会影响到农业基础的稳固，农村经济的发展，乃至社会的安定团结。

二、实施小水产权改制、建立农民参与新模式

近年来，我们逐步认识到产权制度改革的重要性，并在全面分析灌区支斗渠改制和农民参与管理可行性的基础上，以“建立公有制为主体、多种经济成份并存的水利资产管理体系”为目标，按照“以资产换资金，以存量换增量”的政策，坚持“抓大放小，立足于解决灌区支斗渠工程投入不足、老化失修、效益衰减以及灌区水源紧缺等问题，遵循“明晰所有权、出让使用权、放开建设权、搞活经营权”以及“谁投资、谁建设、谁所有、谁经营、谁受益”的工作思路，对原有支斗渠工程实行以承包、承包修复、租赁、股份合作等形式的产权制度改革；对新建小型补水、提水工程走个体、合伙和股份制经营的路子，按“五自”机制运作，使支斗渠等小水工程逐步建立起以当地农民个人或合股投入建设、管理、经营为主体的民建民营管理体制；并使之形成“权、责、利”相统一，“建、管、用”相结合的营运机制，从而建立起以农民个人直接参与为主体的“多元化投入、专业化管理、微利化经营、优质化服务，内外民主化监控”的新的运作模式。

支斗渠产权制度改革，是我灌区继水价改革后的又一个突破口。我们先后以承包、拍卖、租赁、股份合作制等形式改制斗渠113条，占斗渠总数的45.3%。参与农民达125人，吸收社会资金250万元，其中农民个人出资达130多万元；累计修复改造斗分引渠238km，新修、整修各类建筑物1500余座，恢复失灌面积5万余亩，改善灌溉面积25万亩。为了使灌区的产权改制工作向深层次方向发展，去冬，管理局又以“资金抵押、标定基数，竞价承包”的形式，对洛西干渠上段8km干渠及其5条斗渠实行了农民个人承包。同时针对堤浒管理站近年来存在的诸多问题，对该站实行了股份合作制改造，组建了陕西灌区第一个管理站股份合作供水公司，吸收入股农民46人。公司设有董事会、监事会，制订了章程，完全按《公司法》运作，农民参与，深受广大农民的欢迎和好评。

在兴建小型水源工程方面，我们针对灌区水源奇缺的实际问题，大胆放开工程建设权，鼓励、引导、扶持当地农民和职工个人以独资或合股方式，兴建小型补水工程。按“五自”机制开发水源，实现多水汇流，从而打破了灌区水源单一、供不应求的局面，为灌区水市场增添了新的活力。一是由蒲城县农民薛纪顺个人投资56万元，兴建了一座沿河小型抽水站，年可向洛西干渠补水500万m3；二是由当地农民李宏亮，下岗职工行文宏，合伙出资50余万元，沿中干渠两侧购买和新打机井28眼，年可向中干渠抽补水350万m3。三是由本局职工入股集资百万元，沿东干渠集中打机井50眼，年可向东干渠抽补500万m3。这一举措，既吸纳了社会闲散资金，又开源增流，还有效地降低了地下水位，可谓一箭三雕。

三、规范改制运作办法、确保农民参与效果

在支斗渠及小水产权改制中，我们坚持因地制宜，民主协商，灵活多样和循序渐进的原则，按照“先试点、后规范、先推广、后完善”的工作思路，在充分征求农户意见的基础上，优先对工程老化失修、管理不善、面积萎缩的支斗渠实施产权制度改革。为了进一步规范和推动灌区的小水产权改制工作，提高农民直接参与的效果，我们总结和出台了《洛惠渠灌区支斗渠产权改制运作试行办法》，以及“承包、租赁、拍卖”等形式的经营管理规则。其主要运作办法如下：

一是确立改制思路。鉴于当前农村的实际情况，我们本着积极稳妥的原则，在支斗渠所有权不变的前提下，面向当地受益区农民，采用承包、租赁、股份制等多种形式搞活建设、经营、管理权。承包的年限为3－5年，拍卖使用权、租赁和股份合作制均在15年以上。

二是规范改制程序。按照上级有关规定，灌区在支斗渠改制中坚持以管理局（站）为主，地方政府配合实施。支渠改制由管理局负责组织；斗渠改制均由管理站、乡政府及用水户代表组成的用水者监事会具体参与组织。按照以下程序实施：（1）摸底调查、评估资产、制订方案；（2）公布方案或标底、公开招标，对投标人进行资格审查和民主评议，择优选定经营者；（3）履行审批手续，签订合同；（4）制定工程改造规划，落实改制资金，实施工程改造；（5）核定经营者水费最高限价，制定配套管理制度，防止坑农害农和暴利暴富的现象发生。

三是强化资金管理。对改制支斗渠回收资金及经营者投入资金一次筹集到站，实行“斗有站管、专户储存、监督使用”，确保所有资金足额用于原支斗渠工程改造。

四是保护经营者合法权益。改制斗渠按照省政府和水利厅有关政策，一律视为民办水利，依法享有工程修复、改造、使用、管理、开发、经营直至继承权。

五是明确经营者职责。经营者在充分享有自主经营权的同时，要承担支斗渠工程改造、维护及其灌溉管理职责。要求所有经营者和改制支斗渠都要组建专业浇地服务队，实行“送水管理到田间，收费开票到农户”的一条龙服务模式，制定相关的工程用水及专业队管理制度，严格按照“三帐两册一票”的办法，规范经营管理行为，自觉接受专管、行政及用水者监事会的监督。

六是加强对经营者的约束、监督与考评。（1）约束：运用经营合同依法实施约束；由站、乡及用水者监事会核定最高限价，实行限价管理；由管理局、站对其经营管理活动实行宏观监管；支斗渠重大事宜由经营者与用水者监事会民主决策。（2）监督与考评：管理站定期对其进行业务考评和财务审计，接受农户举报，查处相关问题；由用水者监事会实施民主监督，定期向农户发放“意见卡”，征求农户意见；每半年和年终对其经营状况进行一次评议和考核，发现问题限期纠正，有严重违约行为的，提请甲方解除合同。投诉：凡受益村组或用水户与经营者的纠纷可投诉于用水者监事会或灌区管理站、乡镇政府；凡经营者与供水方（管理站、段）发生纠纷，可直接投诉于上级主管部门；重大水事纠纷，当事人还可直接投诉于人民法院。

四、产权改制使农民充分参与，成效显著

支斗渠改制，使经营者做到了权、责、利的有机统一。农民作为经营者对支斗渠改造注入了一定资金，成了工程实实在在的主人，其经营管理的主导思想就会在利益的驱动下，在最高限价控制范围内，尽力搞活水市场减轻农户负担，减少运行成本，获取最大回报。他们一方面设法筹集资金改造渠道，以减少输水损耗；另一方面加强内部管理，走“送水、浇地、收费、开票”四到户一公开的一条龙专业化管理之路，尽量减少中间环节，减轻农户额外负担；积极开展优质服务，搞活经营方式，实现渠土资源的综合开发。据统计，全灌区改制的113条斗渠共吸收社会资金250多万元，改造各级渠道238km，年可节约水量380万m3，可多灌地4.0万亩次，经初步调查，全灌区已改制支斗渠年可减少农户负担150万元以上。

最早改制的东三支十二斗五分渠，实行个人承包修复经营管理后，承包人宋学潮于1997年6月个人筹资18万元，修复分渠3.1km，衬砌险段1.75km，新衬引渠2条1.2km，兴建管理房一座24m2，使得失灌近20年的农田得以复灌。分渠改造完成后，承包人实行了“送水、浇地、收费、开票”四到户一公布的一条龙服务。仅1998年冬春灌地3000亩，小麦亩产比过去纯井灌增产150kg以上，农户亩均水费少支出10�15元，上交灌区水费5万元，个人收入1．7万元。同时利用渠堤栽植杨树5000株、枣树2000株，这一现象曾在全国水利界引起了轰动，被誉为“宋学潮现象”。1998年初，在管理局的指导下，冯村站对西干八斗实行了“个人租赁经营”，承租人刘深友利用改制资金和自筹资金18万元，衬砌斗渠2.3km，其中完成“U”型衬砌加盖工程980m，栽植优质毛白杨3000株，彻底改变了过去沿街渠段垃圾堵塞、渠水漫溢、破烂不堪的面貌。使该斗渠引水能力由50L/S扩大到300L/S，灌溉轮期由一个半月缩短到7－10天，斗口灌水定额由150m3/亩降低到80m3/亩。同时，承租人不但健全了各项管理制度，实现了规范化经营，而且还自行组建了由5人组成的专业浇地服务队，实行一条龙和灌前、灌中、灌后全方位优质服务，并采取以粮顶费、以劳顶费”的灵活收费办法。该斗渠改制后第一年即多灌地1500亩次，粮食亩均增产100多kg；较往年多收水费2.5万元，农户亩次浇地费用下降了5-10元，同时经营者自身收入也达到1.5万元。收到了“农民减负、单位增收、个人致富、农业增产”之目的。至此，该斗渠已成为“渠道U型衬砌化、设施配套化、渠堤绿色化、管理规范化、服务一流化”的新型斗渠，堪称新形势下灌区斗渠建设与管理的典范。

实践证明，灌区支斗渠及小水产权制度的改革，可以有效地吸引广大农民直接参与灌区的建设与管理，彻底打破了国家、集体大包大揽水利的传统模式，成效极佳：一是盘活了水利资产，加快了资金筹集，加速了工程改造；二是明晰了产权、落实了责任，体现了民主，达到了政府放心、 专管单位省心、农民称心之目的；三是实现了专业化管理，一条龙服务，减少了中间环节，杜绝了水费征收“乱搭车、乱加码”现象，促进了节约用水，减轻了农户负担；四是扩充了水源，巩固了灌溉面积，促进了工程的综合开发，收到了国家、农民和经营者三方得利的效果。

回顾我们这几年的改革实践，可以说有成绩，也有失误；有经验，也有教训。特别是与一些兄弟灌区比仍有一定差距。为此，我们决心以这次会议为契机，借鉴兄弟灌区的先进经验，紧紧抓住西部大开发的历史性机遇，实施项目带动战略，进一步发掘广大农民参与的潜能，不断探索、大胆改革，力争在2004年使灌区所有斗渠和三分之一的支渠工程转入民建民营的轨道，推动灌区的综合改革进程，促进灌区的可持续发展。