参与式灌溉管理”（英文缩写ＰＩＭ）是八十年代中期在发展中国家兴起的一种较为先进的农业灌溉管理方法。1995年12月，世界银行在墨西哥开会，首次对这一形式进行了专题研讨。1996年4月，又由世界银行和联合国粮农组织在土耳其召开了“用水户参与灌溉管理”国际研讨会，包括中国在内的世界上十多个发展中国家的代表参加了这次会议。它是针对当时一些国家灌溉工程由政府承贷，由专门机构负责运行、维护和管理，国家负担沉重而农民对工程状况和提高水的利用效率并不关心的普遍现象而建立起来的使受益者参与管理的一种管理模式。

参与式灌溉管理的主要内容是：按灌溉渠系的水文边界划分区域（一般以支渠或斗渠为单位），同一渠道控制区内的用水户共同参与组成有法人地位的社团组织（如用水户协会），通过政府授权将工程设施的维护与管理职能部分或全部交给用水户自己民主管理。工程的运行费用由用水户自己负担，使用水户成为工程主人。减少政府行政干预，政府所属的灌溉专管机构对用水户协会给予技术、设备等方面的指导和帮助。与我国实行的灌区管委会最大的不同点在于，用水户协会具有法人地位，是一个经济实体。

一、参与式灌溉管理在我国的开展情况

参与式灌溉管理于九十年代随着世界银行贷款项目传入我国，先后在湖南的铁山灌区、湖北的漳河灌区开始试点。1996年12月，中国灌区协会在水利部农水司的支持和指导下，在四川省都江堰召开了国有大中型灌区“用水户参与灌溉管理”研讨会。会上确定了结合我国国情，吸收借鉴国际先进经验，创造有中国特色的“参与式灌溉管理”模式的方针，并选定了开展这一改革探索工作的试点单位。随后又分别在湖北漳河和北京召开了两次研讨会。1999年5月下旬，中国灌区协会在江苏省宿迁市宿豫县皂河灌区召开了“用水户参与灌溉管理现场会”。来自全国22个省市、自治区的五十多个灌区及主管单位的一百多名代表参加了会议。会上对开展“参与式灌溉管理”试点单位的做法及经验进行了学习、考察和交流。这次会议对于深化灌区体制改革，使灌区管理适应社会主义市场经济发展的要求，逐步实现农业灌溉工程的良性循环有着积极的推动意义。根据实地考察和大会上的发言材料，对用水户参与灌溉管理的试点工作进行了总结。它是近年来规模最大的一次会议。

通过几年的努力，全国已成立农民用水者协会数百个，供水公司十余个，参与式灌溉管理在我国已经取得了初步的成果和经验。以皂河灌区为例，他们制定了较完善的灌区改革方案，经县编委批准成立了灌区供水公司，与原灌区管理单位实行一套班子两块牌子。公司负责渠首电灌站、干支渠及其配套建筑物的管理、使用和维护。按公司章程实行财务独立核算，建立健全各项运行管理制度。同时，按照水文边界，以支渠和干渠上的直开斗渠为单元，经县民政局登记注册，成立具有法人地位的农民用水户协会，负责斗渠以下及其配套建筑物的管理、使用和维护。较大的协会下设若干分会，分会下设用水组。所有农民用水户都是协会成员，以村为单位组成用水组，并按受益面积选出用水户代表，再由用水户代表民主选举产生协会执行委员会，执委会选举产生协会主席、副主席。用水户协会严格按照协会章程，建立独立的财务管理制度、灌溉用水制度、工程管理制度、执委会职责等各项运行管理制度，实行水务公开、财务收支公开，接受广大农户的监督。供水公司与协会建立了完全新型的供水用水关系，并通过农民用水户协会直接收费到户。经过实践证明，皂河灌区“供水公司＋用水户协会＋用水户”的模式是成功的。又如河北省石津灌区作为国有大型灌区以原有的基层灌溉站为单位组建协会，实现从行政管理到民主管理职能转换，收到了可喜的成效。甘肃省白银市东坪电灌站以小灌区整体转变经营管理机制的方法引入参与式灌溉管理，也取得了一定成效。

经过几年的探索，试点灌区结合自身特点，吸收参与式灌溉管理的精髓，在创造有中国特色的“参与式灌溉管理”模式方面，取得了丰硕的成果和宝贵的经验。

二、“用水户参与灌溉管理”的试点经验

综合试点灌区的成功经验，可以得出以下几点：

1、“用水户参与灌溉管理”加强了支、斗渠以下灌区工程的管理。

随着改革开放，农村联产承包责任制以后，国有灌区旧的管理体制越来越不适应当今的形势。灌区工程老化失修，管理手段落后，特别是支渠以下管理不善、用水混乱。水到斗渠下，谁想浇地谁开口。上游争水，大水漫灌，下游无水，毁渠弃灌，田间工程逐年损毁，灌溉面积逐步衰减。

成立用水户协会以后，灌溉工程变成了农民自己的工程，提高了农民的责任心，把发展灌溉当成自己的事业，增强了对工程的维护和爱护程度。皂河灌区的用水户协会把维护工程的条款写入《工程管理规定》中去，灌溉季节有护渠队、除险队，非灌季节有维修队，1998年皂河灌区用水户协会仅维修灌区斗农渠各类配套建筑物就达216座，疏浚渠道60多公里。石津灌区王井渠管所王庄用水户协会王庄村农户自愿集资4.6万元对斗渠进行衬砌，并组织浇地专业队、护渠队实行专业化管理。铁山灌区井塘用水者协会农民自筹资金近10万元，投劳2万多个，新建了三条小支渠，改善和扩大了灌溉面积500多亩。多数试点灌区的经验证明，“用水户参与灌溉管理”加大了末级渠道、田间工程的投入力度，解决了一些政府无力解决的问题。

2、“用水户参与灌溉管理”不仅有利于水费改革，同时也减轻了农民的负担。

安徽省花凉亭灌区辖四个县市，水费标准仅为供水成本的47%，年应收水费700余万元，1998年水管单位仅收到67万元。各级“搭车”收费部分占水费的50%，农民交了许多不该交的钱，成了乡、镇政府和村委会的多种财源。水管部门背上了黑锅。河南省鸭河口灌区1998年实收水费仅占应收的21%。目前，全国灌区水费由基层行政部门代扣代缴的比例很大，“搭车”收费也是极为普遍的现象。灌区既得罪不了地方政府，也得罪不起农民，“站着放水，跪着收钱。”有的地方农民认为，交了钱，随我灌水，胡乱开口，大水漫灌，上灌下排，朝灌夕排，而有的地方的农民交了钱，又灌不上水。水费难收，灌区管理单位走向贫困，无力向工程投入，又使工程状况进一步恶化，已经形成了一个难以走出的怪圈。不仅加重了农民的负担，而且造成了水资源的严重浪费。

用水户参与灌溉管理以后，水费征收通过用水户协会直接开票收费到户，推行水务公开，按量收费，用多少水，交多少钱，减少了征收水费的中间环节，杜绝了水费搭车现象。随着水费改革的不断深入，水价虽然有所提高，但农民实际支出却减少了。皂河灌区的一个村，实行收费到户以前的1997年，每人交水费55元；成立用水户协会后的1998年，虽然水费标准比以前有所提高，但平均每人只交27元，比以前大为减少。农民用的是明白水，交的是清楚钱。水管单位和农民用水户提高了对水资源紧缺、水是商品的认识，有利于克服“吃大锅饭、喝大锅水”的旧习惯。用水户协会的成立实现了水费收费到户，不仅消除了搭车的现象，还避免了水费被挤占挪用。皂河灌区1997年机电提水费就有62万元被挪用，拖欠不还数额达13%。1998年通过协会运作收取，收取率100%，且每亩机电提水费还平均下降了16元，全灌区共减少用水农户负担148万元。

3、“用水户参与灌溉管理”有利于节约用水，提高水的利用率。

由于用水户参与灌溉管理，知道了浪费水、多用水要多交钱，农民自觉爱护田间工程，平整土地的积极性大为提高。这就提高了水的利用率，降低了灌水定额，达到了节约用水的效果。如皂河灌区1998年除去天气降雨等因素外，比1997年节约了约10%的用水量。同时，灌区还增收了34万元。水管单位的水费收入也有了保障，除解决自身费用外，也有了向工程投入的能力，为进一步提高水的利用率打下了物质基础，逐步使灌区走向良性循环。

4、“用水户参与灌溉管理”使灌区管理水平上了新的台阶。

由于要按量收费、收费到户，就必需改变过去粗放的管水用水方式，变粗放型为科学调水、合理配水、计量用水的科学管理型，对灌区管理工作提出了更高的标准和要求。如许多灌区反映，收费按亩，收费亩数与实灌亩数存在很大差异，而仅靠水管单位根本无力去统计丈量。皂河灌区实行按量收费，把工作放到了协会，在丈量纪录上实行责任到人，用水户、丈量员、收费员、协会主席、用水组长分别在纪录上签字，建档立案，加强了管理。灌区管理单位既摸清了底数，又促使自身提高了管理水平。由于实行以量计费，要求增加量水设施，提高量测水平，也促使灌区管理单位不断提高工程标准，进一步优化管理方式，不断提高管理水平。

5、“用水户参与灌溉管理”减少了灌溉用水纠纷，有利于农村的安定团结。

由于用水户协会是农民自己的组织，通过协商可以解决一些用水矛盾。如安徽淠史杭灌区的大巷分支渠是一条从总干渠引水的直灌渠，受益范围的两个村常因争水发生纠纷，连灌区管水员也曾被打。造成上游漫灌，下游无水，灌溉秩序无法保证。引入“用水户参与灌溉管理”以后，成立了用水户联合会，通过制定《章程》和各项规章制度，并召开用水户会员代表大会广泛宣传、耐心协调，最终实现了统一管水。严格执行会长一支笔制度，先下游后上游，不但保证了灌溉用水，还缩短了灌水周期，农民非常满意。

三、推广“用水户参与灌溉管理”的作用和意义

首先，“用水户参与灌溉管理”，促进了我国农村民主制度建设。“参与”的核心是通过农民自己的组织把农民自己的事情交由农民自己去办。农民把工程当做自己的工程，把灌溉看做自己的事业，水务公开，财务公开，民主选举，民主决策。这和当前在我国农村普遍推行的村务公开，政务公开是相辅相承的，可以说，它是我国政治体制改革在水利行业的具体体现，为我国农村民主制度建设增添了新的内容，对于增强我国农民的民主意识起到了很好的推动作用。同时，用水户协会通过在民政部门登记注册，成为具有法人地位的社会团体，严格按照《章程》办事，通过建立健全各项规章制度，加强了农村基层的法制建设，增强了农民的法制观念。

其次，保证了国有灌区效益的持续稳定的发挥，减轻了国家的负担。由于我国灌区大多兴建于六、七十年代，多数已运行了二十年以上，由于先天不足，水费远低于成本而使维修费用长期缺少等原因，使得灌区老化失修严重。要改变灌区难以为继的现状，完全靠国家投资显然有一定难度。用水户协会的成立，可以极大的调动农民参与管理、农民投入工程的积极性。不但使国家投资的拉动效应增强，同时也使国家投资建设的骨干工程效益得到充分发挥，因此，对国家是有利的。

第三，“用水户参与灌溉管理”是促进国有灌区改革的重要一环。农民用水户协会的成立促进了灌区的水费改革，有利于水费收缴。通过用水户协会直接收费到户，保证了管理单位的水费及时、足额到位，增强了灌区管理单位的经济实力。同时，“用水户参与灌溉管理”也促使灌区管理单位加快管理体制的改革步伐，落实各项责任制。过去由于体制不顺，机制不活，灌区单位存在技术力量不足，管理力量薄弱，文化素质不高，责任心不强，人浮于事的现象。用水户参与灌溉管理，客观上要求其要减员增效，农民不能喝大锅水了，我们也不能再吃大锅饭，促使灌区管理人员牢固树立为农民服务的思想，增强责任心、事业感。同时也促使管理单位充分利用灌区渠堤、护坡、水面等优势开展多种经营，走出自我发展之路，减轻农民负担。因此，“用水户参与灌溉管理”对增强灌区经济实力，加快灌区改革是有利的。

第四，“用水户参与灌溉管理”真正减轻了农民负担。用水户协会的成立，使得农民有了真正代表自己利益的组织。农民通过用水户协会直接与供水公司见面，减少了中间环节，避免了各种不合理负担和收费，保护了农民自己的利益。

四、 扩大试点，努力推动“用水户参与灌溉管理”工作取得新进展

“用水户参与灌溉管理”在我国开展的时间虽然不长，但已显示出了极大的发展潜力。近一年来，这项工作又取得了新的进展，许多省（市）、县的地方政府已对其引起重视，许多大中型灌区已把它列入灌区改革方案中。石津灌区在已取得一定经验的基础上，继续探索不停步，在用水户协会内部实行“四到户”、“四公开”，使协会的工作更加细化、具体化和规范化。参与式灌溉管理工作正在全国农水系统更加深入地开展。虽然它的发展存在着许多困难，如地方政府在观念上的转变，利益调整中基层行政管理单位的阻力，水管单位自身思想不够解放等，但其方向是正确的，前途是广阔的。我们要加大宣传力度，转变观念，使上上下下都能够认识到用水户参与灌溉管理的好处。在中央政府、地方政府、水行政主管部门、水管单位、社会上、农村中对其形成广泛的共识。要加强政策研究，特别是水利部有关司局，应就这一问题加强研讨和论证，制订一些可操作性强的指导性意见、政策法规，同水价、水利工程管理、水利综合经营一道纳入到国家水利行业政策法规建设当中去。要各项改革配套进行。在对灌区进行续建配套的同时，提出必要的管理体制改革的要求，促进“用水户参与灌溉管理”的进一步开展。要加大对灌区工程的投入力度。由于国家和地方政府对农田水利灌溉工程欠帐太多，渠道渗漏，工程老化，带病运行，在硬件设施上给改革带来不少阻碍。加大对灌区续建配套的投入力度已迫在眉睫。要注重实效，形式灵活，因地制宜。让参与式管理既有中国特色，又有地方特色。质量第一，形式第二。只要我们以“三个有利于”为指针，以发展为硬道理，就一定能够推动这项工作的发展。

农业是国民经济的基础，水利是农业的命脉，只有搞好农村水利建设，才能保障农业持续稳定地发展。中国灌区协会将配合水利部及其它相关单位继续努力推动这一事业的发展。