大多数发展中国家，大型灌溉工程的运行、维护管理多为政府部门所控制。传统的意识认为，只有国家才有能力管理好大型现代化灌溉工程，因为项目本身投资大、技术复杂以及需要制定相关法规对水资源的分配和水费征收进行管理。当然，几乎所有的灌溉工程都有用水户参与管理，但这种参与可能仅局限于最低一级渠道的运行，维护管理，用水户完全不参与这些活动却是极少的。

近十多年来的实践向这一传统意识发起了挑战。政府管理的灌溉工程由于资金不足，工程设施每况愈下。而用水户由于得不到及时、足额的灌溉供水，因而对工程的运行管理漠不关心。为此，世界各国纷纷采取措施，制定有关政策、法规，鼓励用水户更多地参与灌溉管理，以改进灌溉工程的管理体制与运行机制。具体做法是，将许多基本的灌溉管理职能从国家机构转移到私营机构、非政府组织或以农民为主的地方组织。最常见的灌溉管理转移形式是将灌溉管理职责从中央政府的灌溉机构转移到财务自主的地方性非盈利组织，此类组织一般由灌溉工程受益区用水户组成，或者用水户在该组织中占有重要的位置。

将灌溉管理权向地方组织转移是一项复杂的工作，涉及到国家、政策、法规和政府机构的调整，新的地方组织机构的建立，工程设施、设备所有权的转移以及工程管理人员的调整等。国外一些国家的经验表明，无论是推行用水户参与灌溉管理（PIM）或是灌溉管理职责的转移（IMT），其国家有关政策、法规的制定、实施模式及灌溉组织（协会）的类型等，是保证该过程成功的重要因素。

一、国外用水户参与灌溉管理的成功经验及面临的问题

（一）影响推行用水户参与灌溉管理的基本因素

1．国家政策

实施用水户参与灌溉管理的国家政策因目的和区域而不同。

菲律宾政府的主要目的是实现大米自给自足。1963年成立了国家灌溉管理局（National Irrigation Administration），负责灌溉工程的兴建和修复。1974年，国家灌溉局实施一项计划，5年内逐步取消对灌溉工程运行维护补贴费，直接依靠向农民收费来支付工程的运行和维护费用。为此，政府制定了发展灌溉协会的新策略，鼓励一个灌溉用水户协会或是二个或多个“协会”组成联合会承担灌溉工程的运行维护管理工作。

土耳其早在1954年就立法允许将国有小型灌溉工程由国家水利工程总局（General Directorate of State Hydraulic Works）移交给用水户协会。从60年代初期，国家水利工程总局制定了一项计划，即把二级和三级配水网络的运行和维护责任转移给用水户组织。

阿根廷是一个联邦国家，各省、州有独立的议会和宪法，其中包括各自的水法。因此，与水有关的各项政策、法规基本上都是由地方制定的。1990年，国家政府为了进行更有效的行政管理，将水管理职责转移到省、州一级，并开始实施灌溉管理转移计划。

墨西哥于1989年成立国家水委员会（Mexican National Water Commission），开始实施新的水政策，包括将大型灌溉工程交给用水户管理，由国家水委员会负责实施。这项新的水政策的部分内容如下：

·为了在城市和灌区提供供水服务，成立自筹资金和自行管理的水公司。

·所有用水户都要有效地利用水（包括重复用水和保持水质）。

·进行高效用水技术和供水系统技术开发。

·建立新的水文化，动员全社会有效利用水资源。

哥伦比亚政府的农业长期政策主要有：（1）州支持土地改良工作；（2）国家财政支持大型灌溉工程、中小型灌溉工程的建设和修复；（3）国家鼓励私人投资建设灌溉排水工程；（4）积极推动用水户参与灌排工程的建设和管理。

2．水法

有的国家在实施转移计划之前先制定新的国家水法（如墨西哥、菲律宾和哥伦比亚），而其它国家则仍以旧的国家法律或地方法律来支持转移计划的实施（如阿根廷和土耳其）。

一般都约定，国家水法要清楚地规定灌溉协会和每个用水户的权力，这对灌溉管理转移的成功至关重要。

菲律宾的灌溉管理职责转移计划，按1975年法律条款实施。此外，按1976年法律，国家正逐步完善水权制度，登记国家的和集体的灌溉系统的水权。一旦正式登记后，水权就不能收回。

墨西哥则不然，允许灌溉协会使用灌溉基础设施和水源，但没有明确所拥有的水量。灌溉协会对本地水源有优先权，但并不保证总有固定的供水量。在一定时间内（20~30年），有许可权，但这段时间以后，会重新分配给其他用水户。然而，当许可权尚未到期时，按什么手续来确定第二许可权的转让，不很清楚。

水权最脆弱是士耳其，水由国家控制，每个区没有水权。这种制度在那些很少争水的地区是有效的，但在城市和工业用水迅速增加的地区矛盾十分突出。

哥伦比亚水权状况介于上述两者之间，没有建立起明确的水权制度。

3．水费

通过向用水户征收水费，建立起有效的成本回收机制，使用水户组织财务上良性循环，是灌溉管理转移成功的关键。

墨西哥政府实行了一整套经济改革，包括减少农业信贷和农业投入的补助，取消主要农作物的保护价格，提高能源和燃料价格，灌溉管理转移也是其中一部分。灌区运行和维护责任的转移，导致用水户必须支付灌溉水的实际成本。1989年设立国家水委员会（CAN），规定了公共灌区的运行和维护的负担转移给用水户。

在菲律宾，按1974年第552号总统令，国家灌溉局（NIA）受权将部分或全部的国家灌溉系统（NIS）管理权委托给正式组建的合作社或协会。根据该法令，允许国家灌溉局掌握全部水费收入，逐步取消政府对运行和维护费用的补贴。因此，5年后，国家灌溉局用于工程运行和维护的开支完全来自从用水户征收的水费。

土耳其的灌溉管理职责转移的财政政策与墨西哥相似，打算把运行和维护费用负担从政府转嫁给用水户。与墨西哥和菲律宾不同的是政府继续对工程维护予以补助。哥伦比亚已完成了向灌溉协会的管理职责转移，包括财政负担向用水户的转移。阿根廷的灌溉计划是按联合管理办法执行，费用征收由政府和灌溉协会共同承担。

4．灌溉协会类型和性质

灌溉协会的类型和性质直接与该国的经济结构和灌溉形式有关。在墨西哥、日本、中国台湾、土耳其、阿根廷和哥伦比亚，灌溉协会规模大（受益范围2000~50000公顷），此类灌溉协会更具商业性质。农业以现金形式进行交易，很多职员都是雇佣的专业人员，用水费收入以现金支付其薪水。大型灌溉协会是有能力购买和保养自己的运输和维修设备。

菲律宾的情况则不同，灌溉协会非常小（100~300公顷），以村庄为基础。大部分劳动力是用水户提供的义务工，只有极少数灌溉职员是雇佣的专业人员。小型的灌溉协会是不经济的，也无能力购买属于自己的专门维修设备。在菲律宾，水费多以谷物支付，因此，难于储存和运输，而且储存和运输会造成10%~15%的损失。

阿根廷的灌溉协会享有完全合法权力（包括征税权力）。其他国家的灌溉协会确定和征收水费的权力有限，而且没有其他的征税权力，因此它们的大部分收入来自水费。

5．实施模式

每个国家，实现向用水户参与管理制度转变的方法是不同的。菲律宾采用的是自下而上的方法，而哥伦比亚和墨西哥则是自上而下的方法。

从促进用水户参与灌溉管理过程方面说，哥伦比亚投入的时间和做出的努力比其他国家都少，但是转移过程非常快。在转移过程中出现了一些新问题，因为用水户事实上对他们的所有权及管理责任的变化不太了解。许多灌溉系统是靠泵从河中取水，很多管理转移都涉及能源补贴问题。

阿根廷为了迅速推行用水户参与灌溉管理，采用了报告会等进行宣传。墨西哥和土耳其组织用水户参加报告会，并对自己的职员进行培训。墨西哥还组织水利技术研究所和专业公司编写视听教材，以使用水户相信灌溉管理转移是一项积极的变革。

菲律宾采用了最慢的方法，利用研究所技术人员和农民组织者作为“催化剂”开展工作，这些组织者住在农村，组织国家灌溉局有关人员和用水户交换意见。然而，国家灌溉局现在已意识到过分依靠这些组织者，工作进展缓慢，现已大大削减了农民组织者的数量。

（二）用水户参与灌溉管理产生的影响

推行用水户参与灌溉管理是一项复杂的工作，在管理模式转变的同时，经济和社会条件也发生了变化，因此，灌溉管理职责的转移可能存在着正、负两方面的影响。不同利益者对同一影响的认识也许会截然不同。但是，通过灌溉管理职责转移可以提高资源开发管理效益和灌溉系统生产率，从而实现系统整体效益。

用水户参与灌溉管理产生的影响分析如下：

1．用水户所有权意识提高

灌溉协会组织一般都在用水户中树立起较强的系统所有权意识。日本、菲律宾、哥伦比亚和阿根廷，就属这种情况。在墨西哥和土耳其，灌溉管理转移后，用水户的所有权意识也有了提高，某些用水户为此而振奋（在墨西哥，所谓“许可权”就是指征收水费和提供服务的能力）。事实上，在所有被研究的国家中，工程设施的实际所有权仍归政府。

灌溉管理转移后，用水户在选择董事会中有多数选票，因此所有权意识得到提高。领导者是以这种民主的方式选举的，所以更容易表达要求。

2．灌区管理透明度提高

所有国家都报道，灌溉管理职责转移后，灌区管理更透明，重大决定都通过大会提交给协会会员或他们的代表。在墨西哥，由大会选举的代表组成代表大会负责重大决策。在土耳其，有30~70位政府官员和农民构成相似的机构，起同样的作用。

透明度还涉及到资金管理方面。由协会收取和管理的资金，用水户可以较清楚地了解资金是如何使用的，提高了过程的透明度。然而为了防止这些钱可能挪用于未经批准的事项，由外部第三方严格监督和控制水费的收支仍是必要的。

3．灌区水费实收率提高，但水费标准也普遍提高

大多数国家的经验表明，灌溉工程移交用水户组织管理后，水费实收率明显提高。据统计，土耳其在1989~1994年间，由于政策及管理上的原因，水费实收率仅38%，而1995年，灌溉协会负责管理的工程，平均实收率达72%，许多工程实收率在90%以上。菲律宾通过实施用水户参与管理，灌溉协会管理的灌溉面积达到51.8万ha（占全国总灌溉面积的83%），其水费实收率提高了17%。

但灌溉管理职责转移的一个立即效应通常是灌区的灌溉水费标准提高。在某些国家（如墨西哥、土耳其），水费提高得令人吃惊，高达100%~200%，甚至更高。一般认为灌溉水费占总生产成本的5%~8％是比较合适的。在大部分国家，即使转移后，仍趋向于降至这个范围。在生产规模小和种植经济价值较低作物的情况下，灌溉水费太高会给小农户加重负担。

4．政府补贴减少

从政府观点看，灌溉水费回收率的提高通常意味着政府对工程运行维护的补贴减少。此外国家灌溉管理机构工作人员大幅度裁减也减累了国家负担。墨西哥1993年以来，灌区财务自理能力由80年代的10%~30%提高到70％以上，政府对已移交灌区的运行和维护补贴也由1990年的35%减少到15%。菲律宾由于国家灌溉管理局精减了31%的工作人员，从而将其工作人员的工资开支从占总运行维护费的80%降低到目前的56%。

5．工程运行维护得到改善，服务质量提高

灌溉管理转移后立即产生的结果之一是改进了灌溉系统的运行维护。1994年在墨西哥进行的一项抽样调查表明84%的用水户认为灌溉协会承担运行和维护以后，工程的维护得到明显改善，而且用水户把运行和维护余款投入到工程的现代化改造中。

此外，在供水的及时性、可靠性和公平分配水量方面有明显改善。主要原因是：（1）在转移后，用水户通常能更好地获得服务。同以前相比，现在的农民与灌溉协会距离更近、人员接触和意见反馈方便。（2）农民之间的水事纠纷也呈减少趋势，因为灌溉协会通常在农民中寻求解决其问题的办法，总是更接近农民。同时，因为用水户彼此之间相当了解，因此他们能够自我调节其行为。1994年在墨西哥的灌溉协会中间进行的一项研究报道了有84%的用水户表示自转移后，水量分配得到改进，79%的用水户说他们得到了足够的水，79%的用水户及时得到了水，64%用水户表明给他们分配的水量合适。然而，在灌溉协会和灌区之间有时还会有水事冲突，特别是在缺水情况下更为突出，这时就要求政府出面干预。

6．促进政府灌溉专管机构改组

最后，灌溉管理职责转移计划会严重影响到政府所属的灌溉专管机构改组。田间工作人员及运行和维护人员通常迅速减少，随后是管理机构对灌溉系统的水管理职能的改变。例如墨西哥政府7000名政府雇员中有5000人因实施灌溉管理职责转移计划将被灌区解雇。菲律宾政府的国家灌溉管理局已将职工人数减少约53%。

政府灌溉专管机构职能转变是逐步完成的。灌溉管理职责转移后，专管机构的职能主要放在监督、指导和立法等方面，并通过多种形式对用水户协会给予技术、设备等多方面的支持和服务。一般说来，一些重要的渠首工程仍由政府专管机构直接控制和管理，而灌溉系统的管理责任则完全由用水户承担。

一些国家实施用水户参与灌溉管理计划的情况如下表所示。

表 一些国家实施用水户参与灌溉管理计划情况

（三）存在的问题

虽然用水户参与灌溉管理已引起世界各国的关注，并已取得了初步成效，但无论是土耳其，还是墨西哥，用水户参与灌溉管理的实践时间都还比较短，有关的法律和管理方法等都不太完善。从一些国家的实施情况看，主要存在以下问题：

1．灌溉协会水权不安全

水权不安全被认为是对灌溉协会影响最大的问题之一。没有水权，或水权不明确或不安全会造成以下结果：（1）限制对新建工程设施或现有工程设施修复的投资；（2）使部分协会管理者和农民产生短期行为；（3）导致为维护不明确的水权而投入大笔资金；（4）导致供水量减少以及系统维护不好。其解决办法是必须建立起在质和量方面都有规定的安全的水权。而且要制定在特别干旱年政府对用水户和灌溉协会的补偿办法。

2．灌溉协会资金不足

资金不足是影响灌溉协会正常运行的重要问题。灌溉管理职责转移的一个中心特点是财务自主。财务自主就是该组织所得收入能满足支持自身和完成其主要职责所需的开支。灌溉管理转移后，大部分协会的主要收入来源是灌溉水费收入。在哥伦比亚和阿根廷，资金不足影响了许多协会的正常工作。墨西哥自1995年经济危机以来，灌溉协会资金不足的问题也很突出。

3．灌溉工程的修复和现代化改造政策不明确

实施用水户参与灌溉管理将为政府和农民带来巨大的潜在效益，但是被移交的设施应处于良好的运行状态。而且前大多数国家缺乏清晰、持续稳定的关于灌溉工程修复和现代化改造的政策。在现有财政情况下，用水户协会没有财力对灌溉工程进行修复和现代化改造，但从长远来看，为了提高系统的灌溉效益必须对工程进行修复和现代化改造。灌溉工程的修复和现代化改造离不开政府的财政支持，而且只有解决好这一问题，才有可能加速实施大规模的灌溉管理职责转移计划。

4．政府专管机构面临重新调整

正在实施灌溉管理职责转移的发展中国家中，原有政府专管机构的职责重新进行了调整，打乱了正常的工作秩序，造成技术能力下降。而且，几乎所有的政府专管机构都面临着如何解决超员的困难问题。菲律宾成立了国家灌溉管理局咨询公司，作为国家灌溉局的附属机构，吸收了部分分流人员，为国内外以及灌区协会提供灌溉咨询和设计服务。在某些情况下，政府专管机构的富余人员可由承担系统管理责任的灌溉协会再雇用。

此外，灌溉协会在为农民提供其它服务方面也存在一些问题。农民为了提高农业生产率，需要种植经济价值高的作物，迫切要求提供诸如贷款、农业技术、市场信息和农产品加工等方面的服务。在一些国家，这些服务由政府提供，而大多数国家则由私人机构提供。灌溉协会及联合会也能在提供这方面服务上发挥作用。

二、我国灌区开展用水户参与灌溉管理试点情况

世界银行等国际组织在世界范围内积极支持及推动用水户参与灌溉管理。世行要求所有使用世行贷款的国家政府主管部门积极配合推动该项工作。我国湖南、湖北两省世行贷款项目于1995年率先进行试点。1996年国家计委、水利部启动大型灌区配套改造试点项目，明确要求各地结合项目建设在支渠以下开展用水户参与灌溉管理工作。

经过三年多的试点，“用水户参与灌溉管理”在我国取得了初步成效。目前全国已有30多个灌区不同程度开展了该项工作。从实施情况来看，方向是正确的。主要的变化是：灌区管理机构摆脱了一些繁琐的工作，减轻了财政负担；改善了灌溉服务，减少了用水户之间的矛盾；水费征收、使用透明度提高，一定程度上遏制了水费搭车现象；提高了农民参与灌溉工程建设与管理的积极性等。

湖北省结合实施世行贷款项目，从体制和机制两方面进行改革。一是下放支渠以下设施的使用权和管理权，由用水户组建协会自己管理；二是水源工程和骨干设施（干渠以上）的管理单位组建“供水公司”，与用水者协会在市场机制下协调运行。按成本重新核定供水价格，与协会的关系是买卖水关系。

河北石津灌区自96年下半年以来，立足灌区实际，有计划、有步骤的开展了用水户协会的试点工作。到97年3月底，共组建用水户协会34个。在三年多的运行中，多数用水户协会在调动农民用水积极性、解决农民浇地难、减轻农民负担等方面均取得了一定成绩。据统计，1999年与1998年相比，春灌期间协会辖区内23万亩小麦普浇一水缩短了2天，斗口原一次灌500~760亩，现提高到1650~860亩，提高20%，大多数支渠的运行维护费比上一年降低。主要经验是：1．协会管理用水。协会组织专业队为用水户浇地，掌握统一的改畦标准，既保证了浇地质量，又强化了节约用水，提高了灌溉效率，减轻了用水户的水费负担。2．协会管理工程。放水前协会组织抢修险段、清整渠道；放水期间协会组织管护渠道、维持秩序，以制止乱抢水、乱开口的现象。3．协会负责水费征收。村级组织不得干予水费征收工作。水费征收、使用的透明度提高了，水费搭车一类事也易遏制了。

江苏皂河灌区供水公司和用水者协会密切配合，收到了显著的成效。目前已建成10个用水者协会，55个分会，465个用水组，31000用水户。公司与用水户协会的分工是：公司负责渠首、电灌站、干渠、支渠及其建筑物的管理、使用和维修。用水者协会负责支渠、斗渠及其建筑物的管理使用和维修。

三、结论及建议

目前世界上有20多个国家正在实施用水户参与灌溉管理计划。从一些国家实施的情况来看，方向是正确的，改变了政府包揽灌溉工程管理的做法，把管理职责移交给用水户协会，减少了政府补贴，促使工程运行维护经费自我维持。这一方法与我们多实行的专业管理与群众管理相结合的民主管理，既有相似之处，又有很大不同。目前国内试点已取得初步成效，要进一步总结经验，研究完善适合中国情的用水户参与灌溉管理的组织形式和管理办法，积极稳妥推动灌区的管理体制和运行机制改革。为此，提出以下建议：

（一）尽快制定有关政策法规，完善法律框架体系。

目前，日本、墨西哥及菲律宾等国已制定了有关管理职责转移的政策法规，明确职责转移的范围、转移过程中及转移后政府部门与用水户组织的权利、责任和义务以及非常情况下财政补贴政策等。我国目前还没有相关的明确的法律依据和政策标准，要尽快完善、制定有关政策法规，特别是要对《水法》进行修订，增加有关条款和内容。

（二）加强指导，研究完善适宜国情的用水户参与灌溉管理的组织形式和管理办法。

用水户参与灌溉管理大方向和目标与我国正在进行的灌溉管理体制和经营机制改革在许多方面是相同的。在具体的工作思路和方法上，要充分考虑我国的国情和当前正在进行的水利改革做法与特点，把两者有机结合。要继续把转换经营机制和水费改革作为我们的工作重点，同时研究完善用水户参与灌溉管理的适宜组织形式和管理办法。用水户协会要成为具有法人地位的独立实体。

（三）在积极推动用水户参与灌溉管理的同时，要加大灌区续建配套和节水改造的力度

从国外的经验看，要成功实施灌溉管理职责转移计划，政府必须在移交前对工程进行必要的修复改造，完善灌区量水、配水及管理设施，为用水户组织提供基本的硬件条件。我国灌区工程多建于五、六十年代，建设标准低，投入欠账多，工程老化失修严重。因此，政府必须加大投入，对灌区续建配套和节水改造予以重点扶持，以推动灌区的改革进程。

（四）进一步总结经验，加强配套政策的研究

用水户参与灌溉管理，对我国来说，并不是新的东西。小型农田水利工程完全由农民自己建、自己管，政府只是组织发动，技术指导，适当补助。大中型灌区的建设和管理大多把支渠以上骨干工程和斗渠以下田间工程分开处理，后者由农民建、农民管。灌区的灌区代表大会，是用水户代表参与管理的一种形式。在这些方面，我们有许多好的经验，需要认真总结交流。从近几年的试点情况看，在我国实施大型灌区管理职责转移具有一定的特殊性：一是工程规模大，运行维护费用高；二是农业生产规模小，农业效益差，农民收入低；三是工程老化失修严重，更新改造资金需求大；四是政府财政补助渠道不落实；五是农村民主政治体制尚未完全建立，民主管水缺乏社会基础；六是用水户组织管理技术力量不足，量水、配水、监测设备和手段也不够。鉴于我国的具体情况，我们要认真总结国内外成功经验，加强配套政策的研究，采取政策、法律、经济、工程、技术、农业等综合措施推进该项工作。