我们临汾市地处山西南部，汾河下游，是山西省面积最大、人口最多的地市。全市十年九旱，水资源短缺，山区占总面积80.6%，农村人口占总人口77.3%，17个县市区中有10个贫困山区县，截止1999年底，全市仍有2694个村庄89.5万人存在饮水困难问题，其中，严重缺水的达1080个自然村35.8万人。缺水，迫使人们长年累月地远距离拉水、驮水，占用了大量劳力、畜力和农用机车，使农村生产力受到束缚，严重制约了农民生存条件和生活质量的改善。2000年以来，按照国家水利部和山西省水利厅的要求，我们把解决群众缺水问题作为贯彻落实“三个代表”的具体实践，从缺水地区人民群众的根本利益出发，创新工作思路，创新工程形式，创新投入机制，三年累计投入1.52亿元（其中，国家补助6979万元），新建各类农村饮水解困工程1100处，解决了1700个自然村46.7万农村人口的饮水困难问题，其中，严重缺水区的农村饮水困难问题已全部解决。

在近几年实施农村饮水解困工程中，我们认真总结历史的经验教训，深刻认识到：农村饮水解困工程，建设是基础，管理是关键；从长期解困的角度看，管理比建设更重要。据调查，从1979年到1999年，我市报废的农村饮水工程中，有80%的工程，报废原因，不是没有建设好，而是没有管理好，由于管理运行中不计成本、不提折旧、不搞核算、拼设备、吃老本、越穷越吃、越吃越穷，最终导致了工程失修报废，群众重新返困。针对这些问题，近几年，我们在实施农村饮水解困工程中，把管理工作提到重要位置，从变革管理体制入手，大胆探索“市场养水”路子，从根本上打破“大锅水”、“福利水”，使全市80%的解困工程初步实现简单再生产，逐渐走上了自我更新良性循环的道路。我们的做法：

一、理顺产权关系，明确经营主体，逐处落实折旧大修资金来源

我们在深入调研中认识到：体制是管理的基础，体制决定了管理的性质、方式和效益。在市场经济新形势下，必须首先明确农村饮水解困工程的产权归属、经营主体，在体制上与市场经济接轨，使水管人员从“管理者”变为“经营者”、供水由“产品”变为“商品”、工程从“不计成本的粗放管护”变为“核算成本的规范管理”，才能走出“建了坏——坏了建——没水又要国家管”的怪圈，形成良性循环的简单再生产。基于这样的认识，实践中，我们认认真真做了三个层次的工作。

第一层，逐处明晰工程产权。我们在具体工作中主要采取了四种形式。一是集中和连片供水工程，产权归国家、集体、个人共有，由乡镇水管站代管经营。这类工程，受益范围跨村、跨乡，必须统一管理经营。由国家补助形成的固定资产，归国家所有；由村集体和农民个人投资、投物形成的固定资产，根据投入多少，分别归集体和农户所有；无论国家、集体和个人的资产，都要统一由乡镇水管站代管，乡镇水管站是整个工程的经营主体。二是单村供水工程，产权归村有民用，明晰到位。其中，由国家补助、村集体和群众自筹建设的工程，全部产权归村集体所有；由民营大户举办、国家补助建设的工程，包括国家投资部分在内的产权全部归举办者所有。三是股份制工程，产权归股东按股持有。四是旱井工程，产权直接划归使用者。我们明晰这类工程产权的基本原则是“谁建、谁有、谁管、谁用”。我们通过以上四种形式，对全市近三年来兴建的农村饮水工程都明晰了产权主体，其中：由水管站代管经营的集中连片供水工程 88处，占工程总数的8%；产权归村集体所有的单村供水工程721处，占总数的66%；产权为股份制的工程32处。另外，给259处（旱井一村为一处）6120眼旱井工程发放了“井权证”。

第二层，逐处明确了工程经营管理形式，落实了工程折旧大修资金的积累措施。对集中连片供水工程，我们全部采取了“目标式”管理办法，由县水利局按照“一人多能，一人多职，平均每1000名受益人口 确定1名管理人员”的原则，核定工作量，用最少的人员，组成了各水管站的管理队伍；按照“良性循环”的经营原则，定出具体的经营目标和经济指标，严格考核管理。对产权归村集体所有的单村供水工程，我们以公开竞标的形式，全部承包、租赁给个人经营，明确责、权、利统一的经营主体。对股份制和民营供水工程，我们在宏观指导的同时，全部实行了由产权所有者自主经营。对所有农村饮水解困工程，不管采用了哪一种经营管理方式，我们都有一个基本要求——就是要从根本上解决折旧大修资金积累问题。实践中，针对不同地域、不同规模、不同产权归属、不同经营管理方式的工程，我们在折旧大修资金积累上，因地制宜地采取了不同的办法。一是从水费中提取。对供水范围大、受益人口多、群众经济状况相对较好的工程，严格执行核定的成本水价，通过水费收入解决折旧大修资金，使供水工程形成“再生产”式的良性循环。目前，全市共有852处工程用这种办法解决了大修更新资金来源问题，其中集中连片供水工程88处、单村供水工程764处。例如，吉县控制全县70%农村人口生活用水的9处集中供水工程，通过执行成本水价，每年提取的折旧大修资金可达24.4万元。二是用更新折旧基地补齐。山区很多单村供水工程，虽然水利和物价部门也核定批复了成本水价，但由于村庄小、人口少、工程运行费用高、群众生活贫困等原因，成本水价很难到位。针对这一问题，我们从群众利益和客观实际出发，在这些地方都执行了低于成本的水价，同时，想办法由村集体划出一定土地面积，作为工程更新基地，用更新基地的生产性收入，补齐工程折旧大修费用。每处工程的更新基地面积，通过水费差额和当地土地平均产出率具体核定。饮水工程更新基地连同供水工程一起竞标发包，经营者既要执行规定的低水价，又要足额上交工程折旧大修费。全市目前共建立更新折旧基地1.876万亩，每年可补助工程折旧大修资金差额313.7万元。

第三层，从上到下，层层建立完善了农村饮水解困工程管理考核体系。农村饮水解困工程是特殊的水利工程，每一处都体现了党和政府对人民群众的关怀，联系着千家万户的切身利益，关系到农村政治稳定和社会安定。因此，我们在转换机制，促使解困工程在市场经营中良性循环的同时，从保护群众根本利益出发，进一步加强了对经营者行为的宏观管理。一是市考评县。市水利局制定了《临汾市农村饮水解困工程的管理办法》和《临汾市农村饮水解困集中供水工程管理考核办法》，按照《办法》中的具体要求，每年两次下县进村，现场调查，征求群众意见，对各县的工程管理进行综合考评，年底奖惩兑现。二是县考评乡镇。全市17个县市区全部成立了解困工程专管机构，其中，有两个县的专管机构是经过编委审批的副局级单位。各县市区对乡镇的考核，包括十项指标百分考核，分优秀、良好、合格、不合格四个档次，严格奖惩兑现。三是水管站对经营者进行监督管理。监管内容主要包括水源保护、执行水价、折旧大修费提取、工程运行状况等，既要防止经营者损害群众利益，又不干涉经营者正常的经营行为。四是以乡镇和集中供水受益区为单元，建立用水者协会，每年由协会会员和群众代表对工程管理运行情况进行一次民主评议，敦促解决有关具体问题。近三年，全市先后有3名乡镇水管站长，由于考评不合格，受到扣发奖金、延迟晋级等处罚，有11名承包经营者的不合理行为受到制止。

二、实行分水分价，拓宽经营渠道，“市场养水”水长流

农村饮水解困工程，与一般工业供水、农业供水和城市生活供水相比较，具有自己显著的特点。作为“解困”工程，它提供的是一种特殊商品，追求的主要是社会效益，一方面，不能以营利为目的，不能按价值规律定价销售，不能随供求关系的变化“物以稀为贵”；另一方面，又必须遵循市场经营规律，征收水费、提取折旧、核算成本、增加收入，解决大修更新问题，使社会效益长期延续下去。作为“解困”工程，它面对的是一个特殊的消费市场、一个特殊的消费群体，既要建好工程、管好工程，让群众有水吃；又要认真解决“即使执行水价低于成本水价，也有特困村、特困户吃不起水”的问题。整个经营工作，被紧紧挤压在“社会效益与经济效益”“买水者与卖水者”之间的夹缝中。

面对这些情况，怎么办？我们的想法是“市场经济中出现的问题，还要靠市场去解决”。我们在实践中的基本做法是：

第一，分水分价，分出一块纯粹属市场经济的东西，用赚取的利润弥补生活供水中的亏损。我们所说的分水分价，“分水”就是把生活供水和生产性供水分开，在综合考虑水资源承载能力、保证群众生活用水的前提下，千方百计增加生产性用水；“分价”就是对不同的用水制订不同的价格，生活用水原则上执行成本水价，根据群众承受能力，也可以低于成本水价；生产性供水则完全按照市场经济规律，在时间、空间和不同用途上做文章，随行就市，尽量赚取利润。具体工作中，我们的做法主要是“四不同”：一是不同用途不同价格。就是对生产性用水和生活用水执行不同价格。二是不同用量不同价格。就是根据当地生活水平，确定人均生活用水基本保障量，形成计划供应指标，对超出计划指标的用水量适当加价。三是不同产业不同价格。同是生产性供水，如果用于种植业、养殖业生产，价格相对较低，如果用于工商业生产，还要适当加价。四是不同季节不同价格。风调雨顺的时候，对生产性用水执行正常的批复价格；干旱缺水季节，则要根据市场供水紧张程度，上浮水价。隰县陡坡集中供水工程，扬程 256米，不仅解决了6个村庄1300口人的生活用水困难，而且供应了550亩果园灌溉用水，生活供水每立方米低于成本价0.5元，生产性供水每立方米高于成本价0.5元。2001年，整个工程全年供水6.08万立方米左右，其中，生活供水亏损0.84万元，生产性供水盈利2.2万元，盈亏相抵还有节余。全市有生产性供水的18处农村饮水解困工程，2001年仅在农业生产性供水上就盈利60万元左右，确保了工程折旧大修资金的提取。

第二，拓宽市场，稳定一块，扩展一块，培育一块，在市场经营中扩大工程效益，增加群众收入。稳定一块。就是从人民群众根本利益出发，千方百计稳定解决群众生活用水困难问题。我们的具体做法，一是在经营观念和经营措施上把保障生活供水摆在第一位，对生活供水中出现问题的水管站，年度考评时“一票否决”。即使遇到严重干旱也要确保生活供水正常。二是普遍建立了以“定期巡查，定点维修，定时修好”为核心内容的运行维护制度。要求水管人员定期进村入户，检查设施状况、了解供水情况，帮助群众及时解决龙头损坏、管道漏水等具体问题；以各集中供水站为中心，建立了乡村两级定点维修网络，哪个村、哪一户、哪一处工程出现问题，只需打个电话、捎个口信、传个字条，就有维修人员及时上门服务，基本做到“小修不出行政村，大修不出供水站”。即使出现机泵损坏、一时难以修复等情况，水管站也能及时更换备用设备，不影响群众正常用水。扩展一块。就是在充分考虑工程水源承载能力的前提下，尽量跨行业、跨产业、跨行政区域提供生产性用水，扩展社会供水市场。实践中，我们初步形成了三种开发形式，一是水管单位独立开发型。由水管站通过借款、贷款等多种形式筹集资金，独立开发经营延伸的供水系统。二是合作开发型。由水管站和用水单位共同投资，合作建设延伸的供水系统，用水单位可以在水价上享受一定的优惠。三是中间开发经营型。这种形式，主要是由开发商投资延伸供水系统，形成“水管站向开发商批发用水，开发商用自己的工程设施零售供水”的机制，对水管站、开发商和用水户三方都有利。今年上半年刚投入运行的襄汾县泰山集中供水工程，总投资116.5万元中，有20万元由当地三个致富户以股份制形式投入，除了解决3380口人饮水困难，还发展管灌1500亩、工业供水1235立方米/日。培育一块。凡是农村饮水困难的地方，往往也是经济十分贫困的地方，缺水问题既制约了群众生活，又制约了生产发展。我们在国家级贫困山区县——大宁县榆林村调研时，看到一个特困户，就住在供水工程旁边，供水价格并不高，却每天仍然到深沟里挑水吃，他说：“自己闲着也是闲着，哪能再花钱买水吃！” 这种情况，在贫困山区县还不是个别现象，确实有一些贫困村、贫困户，生活中花几块钱都要谋划一番、用到最需要的地方，守着供水工程却只在逢年过节和农忙时“买水吃”。这样，越穷越交不起水费，交不起水费就不能解放劳力，发展生产，生活状况就难以改变，甚至更穷；交不起水费，供水量上不去，工程就越难形成良性循环。针对这种情况，我们按照“多种资金捆绑使用，多项措施综合配套”、“一水多用”、“解水困与脱贫困并举”的思路，对水源好的供水工程，普遍同时配套实施了水土保持项目、山地微灌工程，扶持群众发展调产项目，培育开发出一块生产性供水市场，既拓宽了供水市场，又增加了群众收入，为水费到位提供了保障。群众说：“过去，几分钱买一担水吃，都感觉手头紧；现在，树上摘几个果子就够一个月的水费了”。近三年来，全市利用农村饮水解困工程，发展喷灌、滴灌、渗灌、穴灌等1.5万亩，直接带动了当地畜牧、林果、烤烟、大棚菜以及豆腐、淀粉加工等农业调产项目，成为群众的解困工程、脱贫工程、增收工程。在乡宁、吉县、隰县、蒲县、浮山等贫困山区县，一水带来百业兴，有一处集中供水工程，就有一片生机盎然的绿洲。严重缺水的汾西县，在解决缺水问题的同时，全面配套实施了“五个一工程”，即每户建一个水窖、一个猪圈、一个沼气池、一个蔬菜大棚、一个果园，已经使1570个农户既解决了吃水问题又用上了煤气灶、点上了沼气灯，每户每年仅庭院经济就增加收入上千元。翼城县把农村饮水解困与发展反季节蔬菜结合起来，解决一村吃水困难，带起一片大棚蔬菜，全县两年新建投产了600个1200亩日光温室，使一大批群众在解决了吃水困难的同时，大幅度增加了经济收入。由此也促使一大批工程水价到位、供水量增加、机械运行效率提高，稳定解决了大修更新资金的来源问题。

三、抓住关键环节，落实关键措施，严管解困工程折旧大修资金

管好用好折旧大修资金，是解困工程经营管理中一个十分重要的环节。管住了，用好了，工程就能良性循环，永续利用；管不住，用不好，我们在经营管理中所做的一切努力都可能前功尽弃。近年来，在折旧大修资金管理上，我们因地制宜地严把了两关。

第一关，印专票、开专户、建专账，严把折旧大修资金入账关。印专票，就是以县市区为单位，印制使用统一编号的水费收据，把好水费从征收到入账之间的环节。这是我们前几年深入基层调研中，发现个别水管员“多收费，少上交”“只收费，不开票”等现象后，针对性落实的一项措施。开专户，就是采取“一县一户”、“一乡一户”的办法，分层次管理农村饮水解困工程折旧大修资金。一县一户，是要求每个县市区，开设一个集中供水工程折旧大修资金账户，专户专用；一乡一户，是要求每个乡镇水管站，开设一个单村供水工程折旧大修资金账户，专户专用。建专账就是在“一县一户”里，为每一处集中供水工程建立一本折旧大修资金专账；在“一乡一户”里，给每一处单村供水工程建立一本折旧大修资金专账。以此为基础，按照分级管理的办法，由县水利局每月督查各集中供水工程折旧大修资金按核定数额上解入账，由乡镇水管站每月督查所辖各单村供水工程折旧大修资金按核定数额上解入账。另外，还要求各集中供水工程管理站，建好用好自己的两本账。一本是经营性财务收入账，记清经营活动中的收支情况；一本是按村按户记录供水和收费情况的台账。目前，我们全市共开设集中供水折旧大修资金专户17个，开设单村供水折旧大修资金专户62个，建立集中供水工程折旧大修资金专账88册，单村供水工程折旧大修资金专账283册，随着这项工作的进一步深化细化，我们将逐步把握了所有饮水解困工程的经营活动，确保了每一处工程折旧大修资金的到账入户。

第二关，专项申请，专项审批，专项使用，严把折旧大修资金使用关。单村供水工程需要大修、更新设备时，经营者要提出专门的申请报告，报乡镇水管站；经过乡镇水管站审核，再报县水利局批准后，才可以按照批复，提取资金，实施批复项目的大修更新。集中供水工程，需要大修、更新设备时，由供水管理站提出专门的申请报告，报县水利局；县水利局经过集体研究后，按照国家有关规定和实际情况批复后，方可实施。具体工作中，我们把折旧大修资金的管理使用作为一条“高压线”，每年由市水利局对各县市区的账目、县市区水利局对乡镇水管站的账目进行一次内部审计，对任何不符合使用原则的现象都要一追到底，严厉查处，真正从制度上杜绝了挪用、截留工程折旧大修专项资金的现象。

我市农村饮水解困工程折旧大修资金管理使用制度，经历了一个先试点探索再逐步推广的过程，到去年下半年才全面实施。一年来，全市已经提取入账农村饮水解困工程折旧大修资金400余万元，初步形成了全市农村饮水解困工程的简单再生产。但是，我们的工作仍然还存在不少具体问题，例如：在个别人多地少、经济贫困的地方，既不能通过水费收入解决折旧大修资金，又很难划出土地建设更新基地；一些地方，过去吃惯了不计成本的“福利水”，现在突然要转向成本水费，群众思想上一时想不通，有些甚至牵涉出村干部作风问题、以往集体经济财务问题，给我们的工作造成很大难度。总之，目前我们在农村饮水解困工程管理中面临的困难和问题还很多，整个工作还处于探索阶段，起步阶段，需要得到上级更多的关心和支持，需要学习借鉴更多的外地经验。但是，不管怎样，我们有决心克服困难，做好管理这篇大文章，让广大人民群众长久受益。