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——《中国水利》2022年第3期 农村供水保障专辑
开发性金融支持农村供水经验与对策
来源:《中国水利》杂志官方公众平台
  崔智生(国家开发银行行业四部副总经理) 张扬 周芊叶 黄超群  
    编辑:管理员 归档时间:2022/2/24    

农村饮水安全是事关亿万农民切身利益的大事,党中央、国务院高度重视,近年来中央一号文件均对农村饮水安全工作提出明确要求,水利部将农村饮水安全作为水利系统实施乡村振兴战略的底线目标任务来抓。2021年9月,水利部印发《全国“十四五”农村供水保障规划》,要求稳步推进农村饮水安全向农村供水保障转变。

国家开发银行作为我国的开发性金融机构,以“增强国力、改善民生”为使命,认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,始终把农村供水作为水利行业和乡村振兴的重点支持领域,不断加强与水利部和地方政府的合作,探索创新融资模式,积极支持项目建设,助力农村供水保障水平不断提高。

一、开发银行支持农村供水探索实践

1.起步早,支持了一大批农村供水项目

开发银行积极支持农村饮水安全工作,运用开发性金融理论和方法,发挥融制、融智、融资作用,深入研究农村供水项目特点,不断探索创新融资模式,支持农村供水项目建设。早在“十一五”“十二五”期间,开发银行就与地方政府开展合作,积极支持湖北、山西、重庆、甘肃等地农村供水工程建设。“十三五”以来,开发银行以水利部推动农村供水水费收缴和促进工程长效运行为契机,积极发挥开发性金融作用,推动各地项目融资落地,支持了江西省城乡一体化供水、福建省城乡一体化供水、云南省农村供水保障专项行动等项目建设。截至2021年年底,开发银行累计承诺农村供水项目贷款1371亿元,发放农村供水项目贷款476亿元,惠及人口超6000万人。

2.善创新,形成多种适合项目特点的融资模式

多年来,开发银行在支持农村供水项目融资建设探索实践中,深入研究总结了农村供水项目特点:一是项目资金需求较大。近年来农村供水保障水平不断提升,但与乡村振兴发展需求仍有差距,未来建设任务繁重,投资需求大。二是项目小而分散。农村供水具有点多、面广、规模小等特点。三是项目收益较低。农村供水水费定价标准较低,水费收缴难度较大,但工程单位造价较高,规模效应差,因此往往需要一定政府补助才能维持自身财务平衡。四是项目现金流较为稳定。水是生活生产必需品,需求弹性较小,生活生产用水需求随着乡村振兴战略实施、人民生活水平提高也会不断增加。

结合项目特点,开发银行不断创新完善机制,形成多种适合项目特点的融资模式。从实施范围看,一是省级统筹模式,最早在江西推动全国首个省级统筹实施的城乡一体化供水项目落地,项目总投资206亿元,开发银行向江西水务集团承诺贷款160亿元,覆盖58个县域。二是市县推动模式,在福建莆田、贵州铜仁、重庆武隆、安徽太湖、宁夏彭阳等地,以市或县为单位支持城乡供水项目。从资金平衡模式看,一是PPP模式,如在贵州道真县采用“使用者付费+政府可行性缺口补助”模式支持城乡供水项目;二是项目自身收益平衡模式,江西城乡供水项目完全以水费收入作为还款来源,福建出台“成本水价”政策,若执行水价低于成本水价,各县政府提供水价补贴。

3.重实效,给予优惠信贷政策

开发银行结合农村供水实际,设计符合项目特点的贷款条件,给予差异化信贷政策。2021年11月,水利部会同开发银行联合印发《关于推进农村供水保障工程项目融资建设的通知》,要求各分行积极提供大额长期贷款支持纳入县级以上人民政府或水行政主管部门批复的“十四五”农村供水保障规划项目融资建设。针对农村供水项目特点,加大贷款规模,适当延长贷款期限,给予差异化定价政策,开通审查审批绿色通道,随到随评,优先审议。对于符合条件的项目,可纳入开发银行重大(重点)项目管理并享受相关政策。

二、开发银行支持农村供水经验启示

1.地方政府强力推动是基础

从近年开发银行在各地支持的项目来看,地方政府开展农村供水工作的决心、强力推动工作的部署、及时出台的政策措施,对项目能否顺利落地起到关键作用。

2.适宜的投融资模式是关键

尽管实践中可采用省、市、县多种统筹模式,但省级统筹模式的优势相比而言更加明显。省级实施主体可利用资金、技术、人员等优势保障项目建设运营,并对经营收益实行统筹管理,实现以丰补欠,从总体层面实现财务平衡。对于资金平衡模式则需根据各省的省情、水情和项目具体情况因地制宜具体设计。

3.强大投融资主体是必要

从项目建设来看,实力较强的投融资主体在与县级政府合作时,能够争取更好政策资源,保障项目建设运营。从项目融资来看,实力较强的投融资主体在金融机构具有更高的信用评级,能够获得更优惠的信贷政策。

4.良好配套政策是保障

从国家层面来看,水利部联合相关部门就工程建设、水费收缴、维修养护补助等方面出台了一系列政策。从地方层面来看,江西等地完善农村供水领域立法,出台了农村供水条例。福建、云南等地做好政策配套,出台了农村供水水价补贴办法。配套政策法规的出台对于保障项目建设运营具有重要作用,是推动市场融资的重要驱动力。

三、开发性金融支持农村供水对策建议

1.深化银政合作

加强与水利部等部门多层级沟通合作,做好顶层设计。加强对地方政府的政策宣介,推动各分行与各级水行政主管部门建立长效工作机制,发挥开发性金融优势,主动上门服务,设计融资方案,加快成熟项目评审,合力保障项目落地。

2.坚持规划引领

以《全国“十四五”农村供水保障规划》为指引,围绕“十四五”期间农村供水保障工作方向和重点内容,积极参与地方农村供水保障规划编制工作,发挥融智作用,推广开发性金融支持农村供水成熟案例经验,提前介入,尽早谋划,结合当地实际,为地方农村供水保障工作出谋划策。

3.做好机制建设

推动地方政府搭建省级水利平台,整合注入水库、供水等经营性资产,做大做强融资主体,以此为依托,推行统一规划、统一审批、统一融资的“三统一”运作模式。对于不具备全省统筹推动条件的地区,根据实际情况宜市则市、宜县则县等,推动项目融资。

4.创新融资模式

适应新发展阶段要求,不断推动融资模式创新,以市场化方式支持项目实施。结合不同地区工程实际和水价水平,对于水价可覆盖成本的地区,可采取水费收入还款的直接融资模式;对于水价暂时难以覆盖成本的地区,可采用“水费收入+水价补贴”的融资模式或PPP模式等。同时结合水价改革和水费收缴工作进展,构建项目还款现金流,不断探索创新融资模式。

5.定制贷款条件

各地在农村供水推动中的实际情况和面临问题各有不同,需要具体项目具体分析,做到“一省一策”“一市一策”“一项目一策”,充分结合当地实际,分类施策,在贷款期限、宽限期、还款计划安排等方面给予差异化政策,设计符合需求的贷款条件,保障项目建设资金需求和后期良性运转。

6.配合做好农村供水领域改革

近年来,水利部加快推进农村供水建立合理水价和水费收缴机制,明确农村供水工程水费收缴目标任务,全面推行按供水成本收费。开发银行在农村供水项目推动过程中,要全力配合各级水利部门推行水价改革和水费收缴,配合推动地方出台成本水价核算和补贴办法,建立落实水费收缴机制,推动水价调整,在推动农村供水改革的同时,夯实项目还款现金流。

7.做好农村供水项目风险防控

农村供水项目具有相对稳定的现金流,但仍存在一定风险,如资本金出资风险、建成和超概算风险、项目运营风险、市场风险、政府水价补贴不能按时到位风险等,在项目融资工作中应充分评估项目各类风险,落实风险防控措施。

链接:农村供水保障专辑(《中国水利》杂志2022年第3期)

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