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——《中国水利》2022年第3期 农村供水保障专辑
农村供水工程运行管理对策与探讨
来源:《中国水利》杂志官方公众平台
  中国灌溉排水发展中心(水利部农村饮水安全中心)     张汉松  
    编辑:管理员 归档时间:2022/2/27    

一、农村供水工程运行管理改革回顾

水利部和地方各级水行政主管部门历来重视农村供水工程的运行管理。20世纪80年代进行的农村供水工程管理体制改革,主要采用以推行承包经营管理为主的多种形式责任制;90年代各地农村供水工程在继续实行承包经营管理的同时,部分地方积极开展“拍卖”“租赁”“股份合作”等以产权制度为核心的管理体制改革。

2000—2015年,为贯彻落实中央提出的科学发展观,强调城乡统筹,以及转变政府职能,通过明晰工程产权,界定政府与供水工程管理组织权责关系,落实工程管护责任,各项制度和政策进一步完善。2003年,水利部颁布《关于加强村镇供水工程管理的意见》(水农〔2003〕503号),要求对村镇供水工程明确产权归属,确定责任主体,实行成本水价供水、计量收费、市场运作,同时要求各地建立职能清晰、权责明确的管理体制和灵活有效的运行机制。2004年,水利部出台了《村镇供水站定岗标准》《村镇供水单位资质标准》。2007年,国家发展改革委、水利部、卫生部印发《关于加强农村饮水安全工程建设和运行管理工作的通知》(发改农经〔2007〕1752号),对工程的建后管理,包括体制和机制改革、行业监督和社会监督等做出了明确规定。2010年11月,水利部、卫生部和国家发展改革委联合发出《进一步加强农村饮水安全工程水质保障工作的通知》,提出加强水质保障的工作措施,加强了以提高水质合格率为中心的水质管理工作。2011年5月,《国家发展改革委关于适当调整电价有关问题的通知》(发改价格〔2011〕1101号)明确,为支持农村饮水安全工程建设和运行,对农村饮水安全工程供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格。2012年4月,财政部、国家税务总局联合发布了《关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知》(财税〔2012〕30号),对农村饮水安全工程建设和运营中税收优惠政策做出了明确规定。

2016年以来,按照城乡公共服务均等化和实施乡村振兴战略的要求,进一步完善农村供水长效运行管理体制机制,创新农村饮水工程运行管理模式,分区分类推进农村饮水工程规范化管理,基本建立了农村供水工程运行管护体系,工程管理水平显著提高。2019年1月,水利部印发《关于建立农村饮水安全管理责任体系的通知》(水农〔2019〕2号),全面落实农村饮水安全管理地方人民政府的主体责任、水行政主管部门的行业监管责任、供水单位的运行管理责任“三个责任”;健全完善县级农村饮水工程运行管理机构、运行管理办法和运行管理经费“三项制度”。2019年5月,水利部、财政部印发指导意见,将农村饮水工程维修养护纳入中央财政水利发展资金支出范围。2021年8月,9部门联合印发《关于做好农村供水保障工作的指导意见》(水农〔2021〕244号),提出以县域为单元,稳步推进农村供水工程统一监管;千吨万人供水工程推行企业化经营、专业化管理;小型供水工程可通过政府购买服务、经营权承包、政府与社会资本合作等方式,探索专业化管护。同时,完善农村水价形成机制,健全完善农村供水管水员制度等。

二、农村供水工程运行管理改革成效

1.深化农村供水管理体制改革,管理责任逐级压实

水利部全面推动落实“三个责任”“三项制度”,建立管理责任体系。各地将农村饮水安全管理责任逐级延伸至县、乡镇政府和村委会。如重庆市荣昌区组建了国有村镇供水公司,统一对全区村镇供水工程进行管理,按照“以大带小、以大并小”的原则,关停老旧水厂、收购私营水厂、整合小水厂,全面实现农村水厂国有化。陕西省汉阴县通过“量权、确权、赋权、活权”,对工程所有权、管理权和经营权进行确权登记,推动管理服务落到实处。

2.推进县级统管和专业化管理,工程管理和服务水平显著提升

许多地方设立了县级农村安全工程专管机构,同时通过明晰工程产权、落实管理主体和管护责任,推行企业化、专业化管理。如福建省结合推进城乡供水一体化,积极构建“建所到乡、运维到村、服务到户”的三级管护机制,提升专业运维能力和水平,推动城乡供水同标准、同质量、同服务。江西省依托江西水务集团等大型供水企业,积极创新城乡供水统筹管护模式,仅江西水务集团管理的工程覆盖人口就近2000万人,占全省人口的近一半。安徽太和县采取公司化运营模式,将“十三五”期间新建18座规模化水厂的经营权采取公开招标方式转让给公司,经营期限15年。

3.积极推进农村供水信息化建设,提升服务智慧化水平

信息化建设为农村供水的稳定运行和行业监管提供了技术手段。如浙江省统一建设供水云图、供水实况、供水形势、管网漏损、风险管控等应用场景,满足政府和行业监管需求,目前10064处供水水厂及9988处供水水源地基础信息全部集成管理,千吨万人水厂水质、水量实时监测。宁夏彭阳县依托宁夏水利云和“水慧通”公共平台,新建流量、水位、压力、水质等数据采集点3.94万处,实现了主管网和全部工程设施24小时自动运行、精准管控,同时建成集调度、运行、监控、维养、缴费、应急于一体的供水管理服务数字化平台,还开通微信公众号,方便群众缴费购水,水费收缴率由60%提高到99%。

4.水价和水费收缴机制进一步完善,有力促进工程长效运行

各地积极推进农村供水水价机制的建立和完善,强化水费收缴,确保供水工程长效运行。如河北、贵州等省水利、发展改革等部门联合出台农村供水工程水价指导意见,重庆、西藏等省(自治区、直辖市)水利、发展改革、财政等部门联合印发工作方案,合力推进水费收缴工作。甘肃张家川县物价部门会同水利部门综合考虑工程运行成本和群众承受能力,执行3.90元/t的全县统一水费收缴标准,实行“基本水价+计量水价”的两部制水价。山东平原县实行水价补贴和到户节水奖励,供水单位收费到村口由原来2.65元/m3降至1.65元/m3,并对农村用水户实行节水奖励。

5.强化行业监督,及时解决工程运行中出现的问题

水利部高度重视行业监管工作,以农村供水工程等为重点,加大对工程安全规范运行的监管。水利部、省、市、县四级逐级开通了农村饮水安全举报监督电话,畅通群众举报通道,对发现的问题建立清单和整改台账,紧盯整改,确保件件能落实,事事有回音。2020年水利部12314监督举报服务平台开通以来,共处理农村饮水安全监督举报问题2258件。

三、农村供水工程运行管理存在的主要问题

多年来,各地在农村供水工程管理体制、运行机制等方面开展了有益的探索,并取得了显著成效,但受水源可靠程度、水源保护、农民用水习惯和多种生活用水来源等因素影响,农村供水工程运行管理仍存在以下问题:

1.部分供水工程建设标准低,制约工程正常运行

尽管近年来农村饮水安全工作取得了很大成就,但与城市供水相比,农村供水设施依然薄弱,已建集中供水工程规模普遍偏小、建设标准低,供水质量和服务能力不强。目前农村供水工程建设与其他农村基础设施相比差距明显,一部分农村供水设施还比较简陋,还需要不断巩固和提升。

2.水源保护和净化消毒工作有待加强,水质安全存在风险

随着农村经济的快速发展,我国农村生活污水、农业生产及畜禽养殖废弃物排放量增大,部分地区农村水环境状况日益恶化。而且随着供水条件的改善,由于缺乏生活污水的收集和处理设施,农村生活污水大都未经妥善处理就直接排放,成为影响农村供水水源水质的重要因素。由于部分水源保护不到位、水源受到污染以及净化消毒设施设备不完善,水质很难保障。

3.小型供水工程成本高,水费收入不足

合理的水价机制是保证农村供水工程良性运行的关键。长期以来,一些农民有“吃水不收费”的观念。此外,农民的收入有限,对水价比较敏感,有的仅是饮水做饭才用自来水,而其他生活用水则依靠其他水源,这也导致按成本收水费很困难。全国千人及以下集中供水工程,占农村集中供水工程处数的97%以上,大都分布在山丘区、牧区、高寒地区和边境地区。农村供水工程尤其是小型供水工程,仅靠水费收入难以满足工程维修养护的需要。

4.管理人员专业水平较低,技术服务体系不够完善

农村供水工程规模一般较小,但涉及机、电、管路安装及建筑等各个专业,管理维护专业性强,为保证工程正常、高效运行,专业技术人员的配备是关键。目前农村水厂管理人员中,除少数经过专门培训外,多数还缺少专业技术培训。特别是单村供水工程管理人员,没有经过专业技术培训,业务素质较低,难以适应工程日常管理工作要求。此外,农村缺乏社会化的服务体系,难以为大量的乡镇、村级供水厂提供管理、指导和维修服务。

四、对策与建议

1.制定完善相关标准,推进农村供水工程建设和管理规范化

一是制定农村供水建设和管理强制性标准。明确农村供水工程建设和管理过程中的基本要求和底线标准,制定强制执行标准,进一步规范农村供水工程建设,提高工程建设质量,充分发挥工程效益,保障工程供水安全。二是制定农村供水工程维修养护定额标准。通过制定不同类型和规模供水工程维修养护定额、人员配备标准等,使维修养护经费编制有据可依、计费规范。

2.进一步完善水价和财政补贴机制,逐步实现成本收费

合理水价和水费收缴机制是破解中小农村供水工程可持续问题的“牛鼻子”,应继续加大力度推进水费收缴工作,并建立完善财政补贴机制。一是指导督促各地落实水价政策。二是通过强化督查监管、现场推进等方式,将建立水费收缴机制的责任压实到各级地方行政首长。三是进一步完善财政补贴机制。对供水成本较高、老少边穷等地区以及特殊困难群体,中央和地方财政给予适当补贴,保障工程维修养护。四是建立奖惩激励机制。对水费收取好的地区和工程,中央通过财政补贴等方式给予激励。

3.加强基层技术人员能力建设,提高工程管护水平

制定中长期人才培养计划,建立中央、省、市县多层次的农村供水水质净化、水质检测和水厂厂长等关键岗位人员培训机制。建立经费保障长效机制,切实保障关键岗位人员通过培训达到岗位技能要求。建立完善培训合格持证上岗制度,把取得培训合格证书作为关键岗位人员考核、聘用的重要依据,充分调动关键岗位人员参加培训的积极性和主动性。采取订单、巡回、网络、视频等多种形式,全面开展农村供水村级管水员培训,解决工程运行管理“最后一公里”问题。

4.加快农村供水立法工作,为农村供水健康发展提供法治保障

为保障农村饮用水安全,亟需制定相关法规,对农村水源地保护、供水工程建设和工程运行管理等进行规范。建议加快出台农村供水管理条例,从国家层面对农村供水管理、用水管理、供水安全、法律责任等做出明确规定;明晰政府、市场、供水单位、用水户之间的权利、责任和义务;解决农村供水发展过程中出现的如工程管理主体责任不落实、非政府投资工程难以监管、供水设施和管网破坏难以追责等问题,为农村供水事业发展提供法治保障。

五、结语

农村供水工程建设是基础,管理是关键。做好农村供水工程运行管理,一是要坚持规模化发展,有条件的地区要推进城乡供水一体化,按照统一规划、统一建设、统一管理、统一服务的目标,努力实现城乡供水同网、同质、同服务,保障城乡居民饮用水安全;二是大力推行专业化管理,强调全成本收费,建立工程运行长效机制;三是立法明确各利益相关方职责,严格依法监管,强化水质监测,建立公众广泛参与以及饮用水信息公开制度。

链接:农村供水保障专辑(《中国水利》杂志2022年第3期)

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