开展农业水价综合改革是国务院作出的一项重要战略决策。2016年1月，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，提出利用10年左右的时间完成农业水价综合改革任务，农田水利工程设施完善的地区要通过3～5年努力率先实现改革目标，并从夯实农业水价改革基础、建立健全农业水价形成机制、建立精准补贴和节水奖励机制等方面，对农业水价综合改革作出总体部署。嘉善县作为浙江省农业水价综合改革试点县之一，坚持试点先行、全面推进的工作思路，经过4年多的改革探索，初步形成了一套具有嘉善特色的平原河网地区试点改革经验，已全面完成改革任务，实现县域改革全覆盖，在全省首批通过农业水价综合改革验收。本文总结嘉善县农业水价综合改革的经验做法，分析改革方式和路径，为发挥典型引领作用，带动其他地区加快推进改革，提供参考借鉴。

1 基本情况

浙江省嘉善县地处太湖流域杭嘉湖平原，位于江浙沪两省一市交汇处，县域面积为506.9平方公里；属典型的江南水乡，境域轮廓呈田字形，水域面积为73.71平方公里，占县域面积的14.5%，其中拥有河道2240条、总长约1829.5公里，拥有大大小小的湖泊(荡)55个。全县现辖魏塘、罗星、惠民3个街道和西塘、姚庄、干窑、陶庄、天凝、大云6个镇。根据第七次全国人口普查数据，全县常住人口为64.82万人。2020年，全县生产总值(GDP)达到655.77亿元，同比增长8.0%。嘉善县是全国综合实力百强县之一，是长三角生态绿色一体化发展示范区的“两区一县”之一，更是全国唯一一个国家命名的“县域科学发展示范点”，先后荣获“第六届全国文明城市”“全国县域经济综合竞争力100强”等多项称号。

嘉善县是浙江省粮食生产6个重点县之一，有效灌溉面积为34.21万亩，小型灌区有1780处，均为提水灌溉机埠，总装机功率达19772千瓦。共有排涝泵站479座(总装机功率17060千瓦)，节制闸742座。2017年，嘉善县开启了农业水价综合改革之路，贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，以示范为引领，通过推进基层用水组织规范化、创新“星级机埠”(灌区泵站)竞选、推行“三化”(产权化、物业化、数字化)管理等新模式，树立标杆、落实机制，全面推进农业水价综合改革。近3年累计投入资金1.6亿元，完成农业水价综合改革的灌溉面积达34.21万亩，在全省首批通过农业水价综合改革验收，实现农业水价改革成效常态化、农田水利工程良性运行长效化，农业用水户节水意识明显提高，农村生态环境有效改善。

2 典型改革举措

2.1 规范基层用水组织建设

嘉善县注重调动农民参与的积极性，加快发展农民用水户合作社终端用水管理组织。以村(社区)社会组织的形式到县民政局备案，成立114个村级农民用水合作社，负责农田灌溉日常管理工作，落实管理责任，推行农民用水自治，实现了改革任务村全覆盖。充分发挥农民用水合作社作用，健全灌溉管理、维修养护、安全管理、机埠操作规程等规章制度。组织开展农业水价综合改革、农业用水管理、节水灌溉技术、机埠操作、维修养护等培训，推广高效农业节水灌溉技术。同时完成了全县行政村的水权确定，并以村为单位全部颁发取水许可证，为进一步规范全县农业用水工作奠定了基础。

2.2 保障灌溉成本水价

通过对全县121个典型灌区的农业供水成本进行测算，当前，嘉善县农业灌溉供水成本约为64元/亩。灌溉成本水价由镇村自筹缴纳33元，占成本的53%，其余由财政精准补贴资金补充，水费收入和财政补贴基本覆盖了农业灌溉供水成本。为进一步提高农业节水减排意识，发挥价格杠杆调节水资源供需矛盾作用，促进农业用水可持续利用，县发展改革局、水利局印发了《关于明确农业水价成本监审与价格核定管理办法的通知》(善发改价［2019］158号)，进一步建立和完善了农业用水成本监审和管理体制，对于合理制定并调整农业水价起到了积极作用。通过农业水价综合改革，全县1712个小型灌区工程完好率从60%提高到90%以上，每年减少农业灌溉用电量77万千瓦时，节约成本近37万元。

2.3 落实精准奖补资金

嘉善县以不增加农民负担为前提，以精准补贴、节水奖励为抓手，以灌区为单位进行计量奖补，有力推进了农业水价综合改革落地。一是制定了《嘉善县农业用水精准补贴办法(试行)》《嘉善县农业节水奖励办法(试行)》，每年安排专项资金用于工程设施的日常维护和节水奖励。二是因地制宜采用灌区机埠渠首计量的方法来确定农业生产用水量。三是根据定额内用水成本与运行维护成本的差额确定的补贴资金，重点补贴种粮农民定额内用水。精准补贴以机埠渠道为主的水利工程设施的正常运行和工程维修养护，按照抗旱灌溉10元/亩、防洪安全20元/亩进行补贴，精准补贴与节约用水考核相挂钩。四是节水奖励资金直接发放到放水员“市民卡”。灌区以行政村为单位属地管理，由放水员分片或分区统筹进行机埠集中操作管理，对节水量达到定额用水10%、20%、30%的灌区分别按2元/亩、4元/亩、6元/亩给予奖励。2018—2020年，共计落实精准补贴资金4057万元，发放节水奖励115万元，有效调动了放水员科学管理、节约用水的积极性。

2.4 加快农田水利工程管理改革

嘉善县依托农业水价综合改革有利契机，全面推行小型农田水利设施产权化、物业化、数字化“三化”管理改革，确保农业水价综合改革工作的系统性和长期性。一是按照“产权明晰、权责一致”的要求，完成全部1712处灌溉机埠确权发证工作，明晰了管理责任。二是推广“小小联合”“以大带小”物业化养护模式，以镇为单元，联合圩区工程，整体确定养护单位。制定了《嘉善县小型农田水利工程维修养护管理考核办法》，建立村镇县三级监督考核机制，促进农田水利设施的长效管护。三是推进灌区用水管理数字化转型，开发农业水价综合改革管理平台，通过“以电折水”、流量计等方式，实现全部灌区用水计量全监测，对每个灌区的分布位置、面积、管理人员、用电量、用水量等进行实时监控管理，实现全县农业灌溉用水一张图、管水一平台。同时，改革台账实现专人负责制并实行数据动态管理，保障各项改革工作常态化运行。

2.5 全域推进抓示范

为持续深化农业水价综合改革工作，不断巩固扩大改革成效，嘉善县以树立标杆、弘扬先进的方式，通过示范引领，逐步实现农业水价综合改革从实效转长效。一是以提升灌区渠首建筑物机埠的管理水平为抓手，开展千站竞创“星级机埠”的活动，根据机埠形象面貌、设施完整及运行情况等，竞创评选产生了29处首批“星级机埠”，并分别给予奖金奖励，以此引导全县加强灌区工程运行管理，确保工程安全运行和长久发挥效益。二是开展农业水价综合改革“五个一百”创建活动，打造了一批样板工程。将“五个一百”创建与美丽河湖、全域秀美、乡村振兴相融合，全域开展农业灌溉更新升级泵站机埠、改革灌区灌片、农民用水管理主体、改革基层水利站创建活动，着力打通农田水利“最后一公里”，确保农田水利设施有专人管、有资金管、有制度管。目前，通过清单式推进“五个一百”创建，已完成农业灌溉升级泵站机埠6座、改革灌区灌片6个、农业用水管理主体4个、改革基层水利站所4个。

3 启示和建议

3.1 健全组织架构，强化改革体制保障

农业水价综合改革涉及的部门比较多，面临的困难大，需要多个部门配合联动、广大农业用水者支持配合才能取得成果。嘉善县从县镇村各个层面加强领导，提高对农业水价综合改革的重视，积极提供政策、资金和技术支持，引导农业水价改革全面完成。农业水价综合改革的难点在于基层。嘉善县重视群管组织建设，以备案登记的方式成立了农民用水合作社等组织，充分调动了农民参与的积极性，为推动改革凝聚了社会力量。针对农业水价综合改革的复杂性，必须对管理体制加以完善，建立健全多级管理责任体系，加大上级单位对基层工作的指导；积极鼓励用水户参与，凝聚全社会力量，以点带面落实好农业水价综合改革的具体措施。

3.2 加强成本研究，指导农业水价调整

科学核算供水成本是制定水价和实施精准补贴的关键。为探索农业水价形成机制，嘉善县委托第三方机构，对全县典型灌区农业供水成本进行了分析测算，同时结合全县农业用水灌溉定额水平，编制了《嘉善县农业水价成本测算报告》，为农业水价调整提供了依据。推动农业水价机制落地是个长期过程，需要各个环节协同发力，应加强农业供水成本核算和监审，加快理顺从工程到终端各个环节的价格传导机制，科学制定水价调整方案，把握好水价调整的时效度，适时将水价提高到运行维护成本水平。同时，逐步建立超定额累进加价制度，按照适度从紧的原则及时修订用水定额，并合理制定阶梯和加价幅度，以增强农民的水商品意识。

3.3 优化管护体制机制，保障工程良性运行

加强农田水利工程管护，确保小型农田水利工程平稳运行，是农业水价综合改革的动因，也是保障农业生产的重要前提和农业增产增收的根本保障。嘉善县通过水利工程管理体制改革，落实了工程管护主体、责任和经费；创新优化工程管护机制，以“管养分离”为突破口，建立了水利工程物业化管理模式，通过充分调动社会力量，弥补了维修管护专业技术力量的不足；健全完善工程维修养护管理制度，加强维修养护工作全过程监督，解决了众多水利工程管护短板问题、进一步提升了工程管理专业化水平。对于量大面广的小型农田水利工程，应坚持产权明晰、责任明确、管护规范的原则，深化管理体制机制改革，落实管护主体责任，健全工程运行维护经费保障机制，积极培育管护市场，发展专业管护力量，推行区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”等管护模式，推动乡镇村组“散养”的小型农田水利工程实现专业化、规范化管护。

3.4 加强信息化建设，提高用水管理效率

加强计量监测设施与信息化建设，提升农业用水管理能力，是提高水资源利用效率的有效途径，也是推动农业用水方式转变的重要抓手。嘉善县经过多年建设，已经建成水利信息化综合管理平台、农业水价综合改革平台、圩区工程远程监控系统、实时取水监控系统等，初步实现了灌区数字化管理，实现了“大水漫灌”向“精准灌溉”转变，有效提升了农田灌溉保证率，将农田灌溉水有效利用系数从2016年的0.656提高到2020年的0.674，节约农田灌溉年用水量节约2764万立方米，提高了农业用水综合管理水平。深化农业水价综合改革应以水利信息化为科技支撑，加强用水管理信息化建设，完善水资源管理信息系统，抓好取用水信息自动采集、分析应用，实现测、监、管、控一体化，推进用水管理数字化、智能化、精细化，推动农业用水方式由粗放向节约集约转变。

3.5 推动水利工程升级改造，进一步巩固改革成果

嘉善县通过农业水价综合改革工作创建“星级机埠”，使农业灌溉机埠更新升级，与当地建筑风格、美丽乡村相协调，成为县域乡村村边、路边、河边的美丽风景，有效融入了姚庄镇横港桃源渔歌风景线、天凝镇高浜魅力农旅风景线等一批农村景观区，显著提升了广大乡村村容村貌。农业水价综合改革应与美丽乡村建设等相结合，把文化元素、环境艺术融入到水利工程设计、建设和改革中，全面提升基层村级泵站、堰坝等农村水利基础设施基本面貌，体现治水兴水的人文关怀和文化魅力，让农田水利设施换发新风采，使老百姓更加自觉地爱护水利设施并为美丽乡村建设注入新的活力。

来源：水利发展研究 2022（2）  作者：郭姝姝，彭小安，谢利华，樊霖