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——《水利发展研究》2022年第11期
江西省南昌县农业水价综合改革实践与经验
来源:水利部发展研究中心微信公众号
  彭遥(江西省水利科学院) 唐湘伟 邓升 汤崇军 徐青蔚 万怡国  
    编辑:管理员 归档时间:2023/3/1    

前  言

江西省南昌县作为现代农业强县、全国首批商品粮基地和粮食生产先进县,农业生产蓬勃发展,农业经济稳健运行,农业用水量占全县总用水量的70%以上。随着南昌县城镇化进程的加快,生活、工业、生态环境用水需求明显增加,农业用水与非农业用水矛盾日益突出,水资源可利用量与水环境承载能力不相适应。为解决各行业之间的用水矛盾,确保生活安全用水、保证生态基本用水、保障农业正常用水和优化生产经营用水,亟须加强用水管理,规范用水行为,统筹用水权益。近年来,南昌县农田灌溉水利用系数维持在0.5左右,农田灌溉用水效率处于江西省中等偏低水平,距离中等发达国家差距尚远,具有极大的节水潜力。农业作为传统的用水大户,提升农业用水效率是缓解区域水资源短缺、保障国家水安全的迫切需要。

农业水价综合改革以综合手段提高农业用水效率,是发展高效节水灌溉、保障灌排工程良性运行的重要举措。作为江西省农业水价综合改革第六批整体推进县之一,南昌县在借鉴前几批整体推进县的改革经验基础上,积极调整改革思路,探索改革路径,全力推进农业水价综合改革,通过工程管护、计量配套、机制建设等改革措施,加强农业用水管理,提高农业用水效率,发展农业节水灌溉,使改革工作取得了明显成效。本文总结经验,针对改革推进过程中存在的问题,提出下一步工作建议。

一、农业水价综合改革现状

南昌县位于江西省中部偏北,地处鄱阳湖畔的赣抚平原,地势较平坦,土地总面积为1569km2,其中耕地面积739km2。该地区属亚热带湿润气候地带,气候温和,雨量充沛,多年平均降水量为1662.5mm。境内水系发达,引水便利,水源丰沛。现有水库15座,灌溉泵站182座,赣抚平原灌区(大型灌区)、南新灌区和蒋巷灌区(重点中型灌区)等19座灌区。通过多年来的续建配套与节水改造工程建设,灌区已形成较完善的排灌工程体系,但经过数年的运行与管理,部分灌区的农田水利工程存在渠道淤塞、渗漏、衬砌破损、建筑物老化等情况,需进一步完善工程设施建设,加强工程建后管护。

2011年起,南昌县境内灌区骨干工程的供水水费全部由县财政补贴支付,均未向用水户收取,仅部分灌区每年向村委会据实收取灌溉排涝费用,财政给予部分电费补贴。现阶段补贴的水费远不能满足农田水利基础设施维修养护成本需求,也不能反映当前水资源市场价值与紧缺程度,用水户长期“无偿用水”,导致用水户节水意识不强,水资源浪费严重;加之中小型灌区水利工程管护主体不明、人员不足、经费有限、计量设施配备不齐、水费计取困难、用水管理粗放,降低了群众参与改革的积极性,导致农田水利工程管护机制、农业水价形成机制、农业用水水权确权制度、精准补贴和节水奖励机制等改革机制不健全,农业水价综合改革工作推进难度大,严重制约了灌区水利工程长久良性运行和水资源可持续发展。在此背景下,南昌县于2017年正式开展农业水价综合改革工作,截至2020年底,累计完成改革面积17.91万亩。现阶段,南昌县正在加快水价改革步伐,完善机制建设,补齐短板弱项,落实落细各项改革措施,以确保按期完成改革任务。

农业水价综合改革是一项为推进农田水利基础设施由粗放式管理向精细化管理的综合性工作,涉及内容多、任务重、专业性强。随着水资源的日益紧缺与供水成本持续上涨,如何在尊重农民意愿、维护农民权益、促进农民增收、总体上不增加农民负担的原则下,建立供需双方都满意的水价机制,是这次农业水价综合改革亟待解决的体制机制性问题。

二、农业水价综合改革举措

(一)加强组织领导,营造改革良好氛围

南昌县政府高度重视农业水价综合改革工作,成立以县长为组长的农业水价综合改革领导小组,建立以县水利局为召集单位的县级农业水价综合改革联席会议制度。农业水价综合改革的具体落实,由改革领导小组统一组织、协调、监督和考核,相关部门给予技术、资金等方面的支持,乡镇负责实施。各部门明确职责,共同协作,统筹协调解决全县农业水价综合改革过程中的问题,确保改革工作取得成效。改革领导小组每年召开农业水价综合改革工作推进会,编制年度实施方案,明确年度改革任务、进度安排和保障措施。为创造改革良好环境,提升公众参与改革的积极性,增强改革工作人员的业务能力,南昌县多次组织召开改革工作培训会,邀请省水利厅、省水利科学院技术专家开展改革政策解读与工作指导,对相关部门的负责人及业务骨干进行全方位、深层次培训。此外,不仅充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体,还通过横幅、标语、宣传栏、宣传册等方式,多渠道、多形式宣传农业水价综合改革政策,争取社会各界尤其是农户对水价改革工作的理解、支持和参与,增强用水户的节水意识和有偿用水意识,为推进水价改革工作营造良好氛围,保障改革顺利推进。

(二)落实工程管护,保障工程良性运行

南昌县借助农业水价综合改革有利契机,立足农田水利设施“有人管”“有钱管”“管得好”“可持续”的目标,全面推行农田水利工程管护机制改革,解决长期存在的管护体制不健全、“建管用”脱节、管护经费不足等问题,保障农田水利设施长效运行。一是落实管护主体,优化管护方式,创新社会化、物业化维修养护模式,通过招投标方式择优确定第三方公司为南昌县农田水利工程维修养护主体,调动社会力量解决了维修养护专业技术不足的问题。二是健全管护制度,完善管护标准,明确管护责任,建立日常养护制度和工程维修制度,结合南昌县农田水利工程现状,制定《南昌县农田水利工程维养办法》《南昌县农田水利工程维养制度》等,并建立监督考核制度、应急管护机制和接报响应制度,解决了农田水利工程管护众多短板问题,进一步提升了工程管护专业化水平。三是健全管护资金筹措机制,结合地方财力,整合涉农项目资金、农业水费、电费、土地流转费、水库山塘收益和农村集体经济等资金,从中适当提取一部分作为管护经费,多渠道、全方位筹集管护资金。同时,强化资金管理,加强对农田水利基础设施和供水计量体系建设的投入,确保资金充分发挥使用效益。

(三)完善计量体系,强化农业用水管理

农业用水计量是定额管理、水量核算、水价测算的重要前提,合理设置供用水计量设施是农业水价综合改革的基础性工作。目前,南昌县共安装农业用水计量设施15套,仅在赣抚平原灌区、蒋巷灌区和南新灌区的主要干渠布设,计量设施不完善,用水管理粗放,计量收费困难。为实现用水精细化管理,南昌县按照“建管科学,效益优先”的原则进一步完善全县农业供用水计量体系,实现农业用水总量控制,有效解决用水纠纷,全面提升用水效率,逐步实行设施范围内用水计量收费,有效促进节水减排。根据2020年底编制的《南昌县农业用水计量体系规划方案》,规划在2025年前完成配水计量132套(标准断面+水尺)及用水计量122套(标准断面+水尺);2035年前完成补充的取水计量48套(“以电折水”控制器42套,标准断面+水尺6套)及建设重点大中型灌区水管理信息平台;农业供用水计量设施投入运行后,应建立运行维护管理制度,落实计量体系管护主体和资金,明确管护措施,确保计量设施的安全可靠运行,切实提高计量设施的量水效率和管理水平。

(四)开展成本测算,指导农业水价调整

为建立合理反映供水成本、有利于农业可持续发展的农业水价形成机制,南昌县在省发展改革委、省水利厅下发的《关于开展农业用水价格核定工作的通知》指导下,根据《江西省定价目录》《江西省水利工程供水价格管理办法》等相关规定进行了农业供水成本测算和监审。根据南昌县实际,农业用水价格标准采取“一县一价”和“一区一价”,即赣抚平原灌区执行“一区一价”,其水价由省级制定,县级参照执行;中小型灌区执行“一县一价”。基于此,并结合全县农业用水灌溉定额水平,编制了《南昌县农业供水“一县一价”测算报告》,为农业水价调整提供了依据。通过摸底调查、成本测算、成本监审等途径确定合理的农业用水价格,县发展改革委、县水利局联合制定了《南昌县农业用水价格核定方案》,确定了南昌县中小型灌区供水运行成本自流水价为0.068元/m3,提灌水价为0.111元/m3;全成本自流水价为0.101元/m3,提灌水价为0.145元/m3。在出台县级农业用水价格的基础上,农业用水按作物种类实行分类水价,水稻种植执行供水运行成本价格,其他经济作物种植执行全成本价格,同时逐步建立分档超额累进加价制度,实行用水定额管理,合理确定加价幅度,以增强用水户的水商品意识,促进农业节水。

(五)合理分配水权,促进农业水权交易

南昌县以完善农田水利工程体系为基础,以健全农业水价形成机制为核心,以创新体制机制为动力,逐步建立农业水权管理制度,实现农业灌溉用水总量控制和定额管理,提升农业用水效率,促进全县农业现代化。根据江西省农业水价综合改革工作的要求,明确南昌县农业水权确权单元为行政村集体,实行“一村一证”。农业初始水权分配以用水总量控制指标为基础,结合灌溉用水定额及各行政村农业灌溉面积、种植结构,根据有效灌溉面积将农业灌溉用水总量指标细化分解到各行政村。基于以上水权分配思路,并结合全县可利用水资源情况和最严格水资源管理制度等实际,编制了《南昌县农业灌溉用水初始水权分配与确权登记实施方案》,明确了全县263个行政村集体的水权确权总量为56766.67万m3。对于分解到各行政村集体的农业用水总量控制指标,由供水管理单位按照水权确权登记工作原则、程序,进行水权确权登记并颁发水权证书。通过开展水权分配与确权登记,用水户已基本形成农业节水意识,用水效率得到提升,但南昌县尚未开展农业水权交易,水权交易带来的生态效益、经济效益均未体现,一定程度上降低了用水户发展节水农业的积极性。在水权确权过程中,县政府需要密切关注各区域的实际状况,合理构建农业水权交易制度体系,营造良好的水市场环境,加快推进水权交易市场建设。

(六)实施精准补贴,推行节水奖励制度

为进一步推动农业水价综合改革工作,促进农业节水,保障农田水利基础设施良性运行,南昌县在完善农业水价形成机制的基础上,结合地方财力,建立农业水价精准补贴和节水奖励机制,明确奖补原则、对象和标准,制定奖补程序,确定资金筹措和管理使用办法。农业水价综合改革精准补贴资金必须按规定用于农田水利工程管护,且优先用于小型农田水利工程的维修养护,确保精准补贴与农田水利工程维修养护持平,实现补贴对象精准、补贴额度精准。同时,强化精准补贴和节水奖励资金管理,规范资金使用,提高财政专项资金使用管理在年度考核的比重,项目实施过程中相关部门开展跟踪监督检查,及时掌握资金使用和制度执行情况,确保补贴资金能够落实到位。通过建立健全精准补贴和节水奖励机制,激发农民节水积极性,进一步加强节水政策引导,发展节水设施农业,加大节水技术扶持,运用管灌、喷灌、滴灌等节水灌溉方式和水肥一体化、耕作保墒等农艺节水技术,实现设施节水、技术节水与管理节水的有机协同。

三、农业水价综合改革成效

(一)生态效益

南昌县通过加强农田水利工程管护、布设农业用水计量设施、开展农业水权确权登记、推广农业节水技术、建立健全农业水价形成机制及精准补贴和节水奖励机制等一系列措施,强化用水管理,严格控制用水总量,提高了用水效率,减少了灌溉用水量及渗漏损失。改革实施后,2018—2020年南昌县农田灌溉用水量节约500万m3,农田灌溉水利用系数由0.503提高至0.511,农业节水取得了明显成效,进一步保障了全县生态环境用水。农业灌溉用水逐年下降,一方面使得随灌溉水排入水体的化肥、农药减少,水质显著提升,有效缓解了农业面源污染,明显改善了农村生活环境;另一方面使得提水泵站的用电量减少,泵站能耗明显降低,缓解了高峰期用电紧张的状况,发挥了节能减排效果。南昌县农业水价综合改革的有力推进,对促进农业节水发展体制机制创新、提升生态环境治理现代化水平和建设节约型社会具有极大的推动作用。

(二)经济效益

南昌县通过农业水价综合改革等一系列举措,提升了用水效率,降低了泵站能耗,充分提高了节水效益和节能效益,这部分产生的效益大大减轻了村集体和用水户的经济负担。农业水价综合改革成为生态产品价值实现的有力措施:一是通过完善农田灌排基础设施,加强农田水利工程维修养护,进一步扩大了有效灌溉面积,改善了农田灌溉条件,保障了作物充分灌溉,使得粮食产量及品质明显提高,有利于农产品销售,促进农民增收。二是通过大力发展高效节水农业,开展高标准农田建设,采用节水灌溉技术,优化作物种植结构,推进农业规模化种植、标准化生产、产业化布局,促进了粮食生产稳定发展,提高了粮食安全保障能力。改革实施后,2018—2020年南昌县农业总产值增长近20%,农业生产经济效益稳步提升。南昌县农业水价综合改革的有效实施,不仅实现了粮食增产、农民增收、农业增效,更为加快农业现代化高质量发展、全面推进乡村振兴奠定了坚实基础。

(三)社会效益

南昌县以农业水价综合改革为契机,开展常态化水价改革科普与节水宣传,多次组织相关座谈会和培训会,积极与农民群众和基层干部沟通交流,引导群众树立有偿用水、节约用水观念,营造群众理解改革、支持改革、参与改革的良好氛围,增强基层干部信心,农民群众、政府部门、供水管理单位互相配合,形成了全社会协调发展、共同繁荣的良好局面。南昌县农业水价综合改革的有序进行,既缓解了水资源紧张局面,保障了农业用水、生活用水和生态环境用水需求,又实现了农业增产提质增效,增加了农民收入,达到了节水增产的双重效果,有利于社会稳定,对实现区域水资源优化配置与利用、促进城乡统筹协调发展具有重要意义。

四、相关建议

(一)加强学习交流,做好宣传培训工作

在后续改革推进过程中,应加强农业水价综合改革工作队伍建设,积极组织开展农业水价综合改革县级培训与镇街级培训,结合改革各阶段工作要点,对各级业务人员分层次分主题开展专业培训,学习掌握新政策、新流程,加大业务指导,全面提高改革队伍的管理能力和专业水平。同时,应加强与其他县(市、区)的交流合作,学习和借鉴技术、管理、制度等方面的好经验好做法,为提高农业水价综合改革工作水平奠定扎实基础。此外,应持续做好农业水价综合改革政策解读和宣传引导工作,相关部门及时总结提炼、宣传推广改革工作中的典型经验,通过网络、电视、广播、报刊和传单等媒介,向广大群众推介水价改革的特色亮点和积极成效,扩大改革效应,引导群众牢固树立节水意识,积极营造利于深化水价改革的良好氛围。

(二)强化监督管理,落实补贴奖励资金

为切实落实农田水利工程长效管护,夯实农业水价综合改革基础工作,需要明确各级主体责任,强化过程监管,严格考核评价,建立科学考核体系。对照年度改革实施方案,对各级责任主体的履职担责、经费使用等方面进行督促检查并做好整改工作,同时,应建立绩效评价结果与资金拨付挂钩机制,提高资金和项目的绩效水平,推动农业水价综合改革提质增效。重点加强对精准补贴和节水奖励资金的财务预算管理,提高资金使用效益,制定资金使用管理办法,规定资金仅能使用于农田水利工程运行管护,做到专款专用;同步强化补贴资金的监督检查,财政、审计和监察等部门应加强项目过程跟踪监督,及时掌握资金到位和使用情况,发现问题及时纠正,并定期公开公布资金使用情况,确保精准补贴和节水奖励资金落到实处。

(三)探索水权交易,培育规范交易市场

为促进水资源节约集约利用,发挥市场对水资源的优化配置作用,需要积极探索农业水权交易,大力开展地域间、行业间、用水户间等多种形式的用水权交易。结合江西省及南昌县农业水价综合改革实际情况,在改革后续工作中,应考虑主要在用水户间进行农业水权交易,由灌区管理单位或农民用水户协会等进行登记、备案,农业取用水户自愿选择交易对象和方式,通过双方协商进行有偿转让或无偿转让。应探索建立水权交易平台和水权交易制度,规范水权交易市场运行管理,建立水权交易组织管理体系,推广其他地区水权交易的先进经验做法,提高全社会对水权交易工作的认识与理解,逐步培育和建立水市场,进一步促进水资源优化配置和集约节约利用,为南昌县经济社会高质量发展提供有力的水利保障。

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