前 言

当前，我国水利进入高质量发展阶段，迫切需要深入推进水利重点领域和关键环节改革，完善水利价格税费、投融资等体制机制，全面夯实国家水安全保障能力，破解农田水利“最后一公里”问题，为保障国家粮食安全提供更加坚实的水利基础。农业水价综合改革是贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，特别是坚持“两手发力”的关键举措，对推动灌区良性运行和高质量发展、促进水资源集约节约利用、保障国家粮食安全和水安全具有重要意义。

国内学者围绕农业水价综合改革开展了一系列研究。冯欣等总结了中国农业水价综合改革发展历程，分析了影响改革的关键因素，梳理了政策变革和相关机制、制度形成过程，归纳了面临的主要问题和挑战，并提出了政策建议。刘国军等总结分析了当前农业水价综合改革面临的补齐工程短板难、水价调整到位难、奖补资金缺口大、改革进展不平衡等问题，针对“四五”农业水价综合改革目标，提出重点细化改革任务、以项目建设为抓手推进改革、因地制宜完善落实水价和奖补机制等对策建议。

目前，全国农业水价综合改革总体进展良好。其中，基础较好、具备条件的已基本完成改革，剩下的仍需继续推进，越往后越是改革吃劲的关键阶段。本文梳理总结农业水价综合改革历程、进展成效，以及深化改革面临的组织领导、机制设计、重点推进等难点问题，深入分析思考并提出对策建议，为深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设提供参考支撑。

PartⅠ 改革进展概述

（一）改革历程

2004年，国务院办公厅印发《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（国办发〔2004〕36号），部署开展水价改革。2005年，国家发展改革委、水利部印发《关于加强农业末级渠系水价管理的通知》（发改价格〔2005〕2769号），规范农业末级渠系水价管理。2007年，水利部选择黑龙江、吉林等8省（区）14个灌区开展首批农业水价改革试点方案编制。2014年，水利部联合国家发展改革委、财政部、农业部印发《关于印发深化农业水价综合改革试点方案的通知》（发改价格〔2014〕2271号），部署27个省份80个县的农业水价综合改革试点。

2016年，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号），明确用10年左右时间完成改革，建立健全农业水价形成、精准补贴和节水奖励、工程建设和管护、用水管理等机制，实现农业用水价格总体达到运行维护成本水平、农业用水总量控制和定额管理普遍实行、可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立、先进适用的农业节水技术措施普遍应用、农业种植结构实现优化调整、促进农业用水方式由粗放式向集约化转变等目标。

2021年以来，围绕部党组推动新阶段水利高质量发展的部署要求，持续深化农业水价综合改革工作。2023年，水利部办公厅印发了《关于组织开展深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点工作的通知》（办农水〔2023〕60号），遴选出第一批11个试点灌区和10个试点县（区），明确力争通过2到3年时间，建成一批“设施完善、节水高效、管理科学、生态良好”的现代化灌区，充分发挥试点示范引领作用。

（二）总体进展

全国总体进展较好。截至2022年底，全国累计实施农业水价综合改革的面积达7.7亿亩，改革完成率79.4%；北京、天津等10个省份已完成改革，6个省份改革完成率超过80%；2575个涉农县中有超1000个基本实现改革目标，4000多处大中型灌区已实施改革，改革面积超3亿亩。

促进农业节水作用明显。根据《中国水资源公报》，全国耕地实际灌溉亩均用水量由2015年的394m3降至2022年的364m3，降幅8.7%。全国农田灌溉水有效利用系数由2015年的0.536提高到2022年的0.572；其中大型灌区由0.486提高到0.536，中型灌区由0.502提高到0.552。

（三）主要成效

农业水价形成机制基本建立。基本建立充分反映供水成本、促进节水、体现水资源稀缺属性、与投融资改革相适应的农业水价形成机制。已实施改革的大型灌区骨干工程平均执行水价从改革前的0.09元/m3提高到0.13元/m3，与运维成本的差距逐步缩小，部分改革区水费加精准补贴后基本达到运维成本。

用水管理机制加快健全。依托大中型灌区项目建设，基本建立以灌区取水许可管理为核心的用水总量控制、定额管理制度；组织开展农民用水合作示范组织评选，鼓励引导5.8万个农民用水合作组织规范健康发展；引导灌溉用水权交易，2022年全国灌溉用水权交易3338单，交易水量1392万m3。

工程建设和管护机制不断完善。各地不断完善社会资本、农民用水户参与机制，积极探索农民、村集体、农民用水合作组织、新型农业经营主体等自主管护以及专业化物业化管护相结合的农田水利工程运行管护机制，骨干工程管护水平显著提高，田间工程管护缺位问题有效改善，基本实现灌排工程“平常有人管、损坏有人修”，打通了农田水利“最后一公里”。

精准补贴和节水奖励机制逐步建立。2016年以来中央财政每年安排水利发展资金15亿元支持各地实施改革奖补。2017—2022年中央财政累计安排水利发展资金近95亿元，按照总体不增加农民种粮负担的原则，因地制宜落实精准补贴和节水奖励，有效保障改革顺利推进、农民种粮获得合理收益。

农民用水合作组织参与成效明显。农民用水合作组织参与积极性明显提高，成为工程管护、用水管理、协商定价、水费计收的责任主体，农民用水自主管理、自我服务能力提高，有力促进了工程良性运行。成功探索了“党支部+用水合作组织+农户”模式，发挥党员先锋模范作用，切实解决了农民群众急难愁盼的用水问题，增强了村党组织凝聚力，推动乡村基层治理提质增效。

PartⅡ 存在问题分析

（一）改革进展不平衡

一是地区间改革进度不平衡，各省内不同区域的改革也存在进展差异；二是大中型灌区与小型灌区、经济作物灌区与粮食作物灌区等的改革进度不平衡。现阶段已圆满完成农业水价综合改革或者改革进展顺利的省份，多为经济作物为主灌区，客观反映出粮食作物为主灌区的改革具有一定难度。

（二）水价调整落实难度较大

农业产业特别是粮食作物比较效益较低，地方政府调整农业灌溉用水水价的主动性和积极性不高，水价调整难度较大，与“总体达到运行维护成本水平”的改革目标仍有差距。目前，大中型灌区农业灌溉平均执行水价仅占运行成本水价的50%左右，农业水费实收率不足70%。

（三）节水奖补政策落实不到位

由于农作物用水定额制定偏高、灌溉用水计量不到位、农业水费实收率低，节水奖励和精准补贴实施难度大。此外，节水奖补资金来源有限，主要依靠中央和省级财政补助，近几年财政压力增大，奖补政策实施未达预期。

PartⅢ 深化改革的对策建议

（一）建立地方政府负责同志牵头的责任体系

农业水价综合改革对推进现代化灌区建设、建设农业强国、保障国家粮食安全和水安全具有重要意义，用好粮食安全党政责任制考核、最严格水资源管理制度考核等考核机制，进一步压实地方政府主体责任，切实加强改革组织领导。总结相关改革县（区）经验做法，借鉴河湖长制“一把手”统抓的成功经验，推动落实农业水价综合改革为“一把手”工程，完善工作机制，统筹要素保障，全面落实水利、财政、发改、农业农村等各级各部门主体责任，形成加快“一体化”推进改革的合力。

（二）健全农业水价形成及节水奖补机制

根据《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》相关规定，遵循“准许成本＋合理收益”定价方法和“激励约束并重、用户公平负担、强化市场作用”定价原则，完善农业水价形成机制。一是农业供水可计一定收益，区分不同投资主体确定准许收益率，政府投入部分实行保本或微利，社会资本投入部分收益率适当高一些；二是进一步落实供水分类定价、骨干和田间工程分段定价、平抑多水源价格差异的区域综合定价等；三是抓实灌区骨干工程定价成本监审和水价管理，鼓励田间工程由供需双方协商定价或招投标竞价；四是进一步明确农业水价动态调整机制，调整周期一般为5年。

从奖补资金开源和优化奖补两方面完善节水奖补机制设计。资金开源方面，一是进一步发挥中央补助资金引导作用，探索对节水奖补机制落实较好地区给予补助资金倾斜机制；二是探索区域资源综合开发利用、社会资本超额收益返还政府用于奖补等机制，多渠道筹集奖补资金。优化奖补方面，一是明确重点补贴农民种粮定额内用水水费；二是科学调整作物用水定额，完善并落实用水精准计量、水费收缴等机制；三是进一步明确奖补对象、方式、标准、程序以及资金使用等管理细则。

（三）加快推进粮食作物种植灌区水价改革

一是强基础，不断完善灌区灌排工程设施，提高供水保证率，推动完善种粮生产基本要素保障；二是稳水价，推行“以工补农”“以经补粮”的分类水价，探索农业水费财政兜底、“照付不议”等方式，健全“粮食作物”水价形成、水费收缴机制；三是增补贴，进一步提高对农民种粮定额内用水的精准补贴，并推动提高对粮食收购多种形式的价格补贴；四是调结构，不断优化种植结构，提高复种指数，在确保粮食生产目标的基础上，逐步向高附加值作物调整，增加亩均产值；五是配资源，探索建立“粮食作物+”改革模式，配给土地、风、光等多种要素资源，实施综合开发利用；六是优服务，进一步加强对种粮农民农资、农艺、农技等社会化、专业化服务，提高种植效率和产出效益。