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水利研究 | 深化粮食作物灌区农业水价综合改革专题调研报告
来源:水利部发展研究中心微信公众号
  水利部发展研究中心     陈茂山  
    编辑:管理员 归档时间:2023/11/8    

前 言

习近平总书记在“3·14”讲话中强调,“农业是用水大户,也是节水潜力所在,更是水价改革难点”。2023年5月,水利部在云南省元谋县召开深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设现场会,李国英部长指出,要把握水价形成机制、精准补贴机制、用水权交易机制等关键环节,分类别、分对象精准实施政策供给。为推进深化农业水价综合改革,结合主题教育安排部署,围绕粮食作物灌区,调研组先后赴云南省、黑龙江省、江西省、山西省开展了专题调研。

一、基本情况

调研组先后深入4省份9个市县,现场察看提水泵站、灌区渠首工程、干渠、田间工程、取水计量设施以及田间粮食种植、农业节水设施等情况,详细了解农业水价综合改革进展、灌区土地流转、节水技术以及水价形成、精准补贴、节水奖励、运行管护、吸引社会资本参与、智慧水利等机制建设情况,与水利部门和灌区管理单位负责人、农业产业园区技术人员、粮食种植大户、农民代表等开展深入交流。

(一)云南省农业水价综合改革情况

云南省元谋县按照“先建机制、后建工程”,建立了初始水权分配、水价形成、农业节水奖励和精准补贴、引入社会资本参与建设和运行、群众参与、工程管护等6项机制,采用PPP模式,引入大禹集团参与项目建设和运营。云南省多个改革项目区借鉴“元谋模式”,大力推进社会资本参与农田水利建设管理,实现灌区良性运行。“十四五”时期,云南省深化农业水价综合改革,紧紧围绕全省3200万亩总目标任务,在建立农田水利工程管护机制、农业水价形成机制和精准补贴等重点任务上精准发力。调研了解,云南省各地完成农业水价综合改革或者改革进展顺利的多为经济作物为主的灌区,如元谋县、宾川县等,以种植果蔬类作物为主,终端水价可达1元/m³,投资回报高,为吸引社会资本创造有利条件。

(二)黑龙江省五常市农业水价综合改革情况

五常市是优质的水稻主产区,主要用水对象为水稻,每年一季。全市灌区农业终端供水运行维护成本为0.102元/m³。五常市实际按50.25元/亩收取水费,亩均用水定额为750m³,即0.067元/m³。水费收缴率总体达到95%,年均实收水费3115.5万元。按运行成本水价计,每年灌区运维经费需求为4743万元/年,市政府给予700万元/年的财政预算专项补贴。

(三)江西省抚州市宜黄县农业水价综合改革情况

宜黄县在江西省率先实施农业水价综合改革,建立了“农田水利工程维养、农业水价形成、财政精准补贴和水费收缴”等四项机制。全县灌区田间工程运行水价14元/亩(灌溉用水定额为420m³/亩,0.033元/m³),其中用水户按7元/亩标准缴纳,另外7元/亩由县财政等额奖补。2021—2022年,水费收缴率均达到99.5%。田间工程采取“自用自管”模式,经费全部来源于田间工程水费,由新型农业经营主体和村集体组织负责。

(四)山西省运城市高扬程灌区农业水价综合改革情况

夹马口灌区、大禹渡灌区均为高扬程引黄灌区。夹马口灌区共建有三级10站,总扬程229m,设计灌溉面积90.9万亩,实际灌溉面积72.42万亩。大禹渡灌区共建6级14站,总扬程346m,实际灌溉面积52.39万亩。

山西省出台了电价、水价优惠政策,两灌区享受0.07元/千瓦时优惠电价,粮食作物骨干工程水价执行0.25元/m³,末级渠系管理费用0.05元/m³,超过0.25元/m³的部分由省级财政水利专项资金予以补贴。两个灌区的水费收缴率均为100%。

二、主要的做法经验

(一)坚持“先建机制、后建工程”,发挥机制激励引导作用

实践表明,提前谋划设计好水价、水费收缴、奖补等机制,在此基础上,推进工程建设,是深化农业水价综合改革切实取得实效的“不二法宝”。云南省围绕农业水价综合改革关键环节探索建立了6项机制,为全省全面深入推进农业水价综合改革奠定了坚实基础。江西宜黄县创新建立田间工程水费补贴机制,即将田间工程14元/亩水费,按照类似住房公积金方式,用户和县级财政1:1共担,农户出7元/亩,剩余7元/亩由财政等额补贴,共同作为农田水利维养基金,有效解决了农田水利管护“最后一公里”的无钱管、无人管问题,实现了农户、水管单位、政府部门多方共赢。

(二)实施优惠政策,切实增强种粮户的获得感

高扬程引黄灌区装机大、耗电多、供水成本高,而粮食作物生产效益较低,为让农民用水户“用得起、用得好”,山西省针对高扬程灌区实施水价、电价优惠政策。灌区骨干工程(泵站斗口水价)超过0.25元/m³的部分,由省级财政补贴,补贴到灌区管理单位,全省平均每年补贴约5760万元。如夹马口灌区成本水价0.53元/m³,骨干工程执行水价实际优惠了53%;大禹渡灌区成本水价0.57元/m³,优惠了56%。灌区执行0.07元/kW·h优惠电价,与现行农业生产电价0.47元/kW·h,相当于灌区电价打了1.5折。

(三)依靠优质供水服务,不断提升用水户满意度

夹马口灌区践行“农民的用水需求,就是我们的迫切追求”理念,推行水价、流量、用水时间“三公开”,一票收费、配水到户“阳光工程”等,持续推进“水需求满足精准化、水利用效率集约化、水调配过程规范化、水市场秩序透明化”,利用优质服务,赢得口碑。大禹渡灌区实施配水计量“一杆秤”、水权分配“一本账”、协会管理“一张网”、水价形成“一机制”、精准补贴“一条链”、节水奖励“一盘棋”的“六个一”改革,全方位服务灌区用水户。

(四)完善灌区计量设施建设,让用水户用上明白水

调研的各地结合大中型灌区续建配套和节水改造工程、以及现代化改造,因地制宜加强取用水计量设施建设。大禹渡灌区对灌区与群众交接水量的斗口量水设施进行现代化改造,统一标准规范,通过在干、支、斗口安装量水堰,骨干工程全部实现斗口及以下计量供水,实现配水计量“一杆秤”。夹马口灌区每个斗渠口均设置管理员,准确掌握灌溉地块面积和作物类型。

三、存在的主要问题

(一)个别地方对粮食作物农业水价综合改革认识不到位,重视程度还不够

农业是弱势产业。我国近年出台了系列巩固扶贫攻坚、推进乡村振兴、支持农业发展的税费优惠、财政补贴相关政策,有力的支持粮食生产,惠及了广大农民群众。对于农业水价综合改革,个别地方与实施系列惠农政策做比较,认为其他方面的改革都在为农民减负,而农业用水价格调整收费是加重农民负担,打击了农民种粮积极,还存在社会不稳定风险。个别地方有畏难情绪,有的政策难以出台,水价改革难以深入推进。

(二)“两费”落实不到位,节水奖励与精准补贴长效机制尚不健全

建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水奖励与补贴机制,是农业水价综合改革的一项重要任务。调研了解,绝大部分灌区管理单位为公益一类或二类事业单位,依靠水费和财政补贴维持正常运转,但存在过度依靠财政、“两费”落实不到位的情况,精准补贴在补贴额度、补贴标准等方面还有待完善,缺乏长效机制。如,黑龙江省五常市灌区管理单位为自收自支事业单位,市财政每年予700万元补贴,但由于水价偏低,仍有约930万元缺口;山西省对高扬程泵站引黄灌区执行0.07元/度农业灌溉优惠电价,但限额为5.5亿度,无法满足扩大灌溉面积需要。山西省内大中型灌区年平均“两费”共计27286万元,年平均落实率仅为37%。2022年,夹马口灌区按计费水量11378万m³计,应补金额3004万元,实补金额1230万元,未补贴到位金额1774万元,补贴到位率41%。

(三)灌区水价调整周期长、幅度小,远低于同期生产要素价

格调整幅度从调研情况看,目前粮食作物灌区距反映水资源稀缺程度、供水成本和市场供求关系的水价形成机制尚有差距,水价调整进度慢、幅度小。山西省夹马口和大禹渡灌区每亩冬小麦水费支出45元,占生产成本655元(化肥220元、农药50元、人力和机械费用340元、水费45元),占比6.87%,而同为生产要素的化肥占比则达到33.5%;每亩玉米水费支出30元,占生产成本520元(化肥160元、农药50元、人工和机械费用280元、水费30元),占比5.8%,化肥占比则达到30.7%。灌区水费支出仍为2009年水平,同样作为农业生产成本之一的化肥尿素,已从2009年1800元/t提高至2023年2700元/t左右,涨幅达到了50%。

(四)粮食作物规模种植程度低、收益不高,集中连片整体推进农业水价综合改革条件欠缺

受我国农业人口状况、耕作制度、耕地分布、地形状况、机械化水平等因素的综合影响,我国农业粮食作物规模化种植程度还较低。据《中国乡村振兴综合调查研究报告2021》显示,在不考虑作物补贴以及投入的劳动力和土地机会成本情况下,小麦、水稻亩均纯收益分别为517.8元、742.9元。我国粮食作物生产效益较低,粮食生产单户经营的形式收入有限,农户生产积极性不高,也影响农业水价综合改革。而粮食规模化生产,则规模收益可观,实施农业水价综合改革更具备条件。如五常大米从农户的收购价3元左右,农户亩均收益1300元左右,属于微利水平;而市场销售价格10元/斤以上,绿色有机的价格几十元,较高的收益主要在采购、加工、销售等流通环节。

(五)水利与农业部门统筹协调不够,尚未形成合力

伴随机构改革,农田水利建设职能及建设资金(含高效节水灌溉)也同步划转至农业农村部门,水利部门负责灌区水源骨干工程,农业农村部门负责高标准农田建设的田间工程。调研了解,农业部门重点关注高标准农田建设,以农田两旁道路建设、农田整治等为主,部分地区仍存在与水利部门灌区建设未能协调一致的情况。

四、相关对策建议

(一)提升基层党委政府认识,夯实水价综合改革责任

推动农业水价综合改革需要基层党委政府高度重视,特别是县级党委政府。建议用好粮食安全党政责任制考核、最严格水资源管理制度考核等机制,进一步压实地方政府主体责任,切实加强组织领导,完善工作机制,统筹要素保障,协调落实好水利、财政、发改、农业农村等各部门责任,加快形成“一体化”推进改革的合力。做好改革到位粮食作物灌区,经验总结,形成可复制可推广的粮食作物灌区改革模式。

(二)深入推进灌区管理单位体制改革,建立健全长效补贴机制

推进灌区管理体制机制创新,探索灌区管理单位“一体化”改革,优化管理结构,压缩管理层级,有条件的地区推动粮食作物灌区管理单位和优良供水资产整合,推动现代化灌区建设、运行、管护、多元化经营。进一步提高灌区科学管理水平,推进灌区智慧水利建设,运用人工智能、大数据、信息化技术手段,实施节水灌溉、用水计量、水费收缴等工作,压减控制不必要成本支出,强化供水成本约束。在灌区降本增效的基础上,建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。进一步发挥中央补助资金引导作用,对具有粮食安全保障任务的省份给予补助资金倾斜。可对灌区管理单位供水成本实行专项、定额补贴,不增加种粮农民负担。财力不足的地区,可探索区域资源综合开发利用、社会资本超额收益返还政府用于补贴等机制,多渠道筹集补贴资金,缓解财政压力。

(三)依据改革新规,做好水价调整分析

参照《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》,结合本地实际,建立“准许成本+合理收益”的水价机制。依据做好骨干工程、末级渠系占农业终端水价比重,根据地区农本调查数据,统计分析水稻、小麦、玉米等粮食作物以及经济作物水费支出占种子、化肥、农药、人工等农业生产成本比重。考虑地区经济发展、农民收入、农业生产产值、历次水价调整变幅等,合理分析农业用水户水价承受能力,为水价调整工作提供依据。地方水行政主管部门或灌区管理单位要做好与价格主管部门的沟通,反映粮食作物灌区实际情况及面临的困难,积极争取理解与认同。

(四)区分作物类型与灌区类型,实施差别化政策

按照有利于水资源节约集约利用、有利于灌区可持续发展和良性运行、有利于吸引社会资本投入现代化灌区建设、总体不增加农民种粮负担的原则,区别粮食作物灌区的公益性和经济作物灌区经营性特点,推进灌区内粮食作物、经济作物分类水价,以政府投入为主的粮食作物灌区,水价按照满足运行维护需要核定,有社会资本投入的粮食作物灌区,要考虑给予社会资本的收益率;对于附加值高的经济作物,水价则要高于粮食作物用水价格,并有一定收益。区分自流灌区、高扬程灌区不同类型,实行差别化价格税费等优惠政策,建立健全关于高扬程灌区的优惠电价、水价补贴政策,特别是对于粮食作物灌区,在优惠政策空间有限的情况下,优先对粮食作物灌区实行优惠。

(五)把握土地流转情势,建立健全水价改革相关政策制度

土地流转是农业和农村经济发展的客观要求,以土地流转作为加快推动农业水价综合改革的切入点,结合土地统一规划、集中管理和统一维护等措施,把握农业从农户生产到规模化经营的趋势,利用规模化种植降成本、增产出、收益多、承受能力强等优势,逐步推动水价向运维成本水平、微利水平调整。深化农业水价综合改革工作,结合规模化生产的特点,调整完善吸引社会资本、用水计量、水权流转、水价形成、水费收缴、奖补等机制或制度,推动农业水价综合改革。土地流转过程中水利部门针对出现的新情况要加强管理和服务,如在灌区地下水开采取用、节约用水等方面加强监管,同时要做好先进适用技术的指导和服务。

(六)加强水利与相关部门统筹协调,强化骨干与田间工程配套衔接

在深化农业水价综合改革,推进现代化灌区建设工作中,要深化水利部门与农业农村部门、自然资源部门协作机制,完善土地、水权等资源产权制度,建立水权与土地协同流转机制,规范流转的合理性和有效性。加强顶层设计,从实施方案或灌区规划层面进一步强化田间水利工程与灌排骨干工程的配套衔接,对已完成灌区节水改造的地块,优先实施高标准农田建设;对已完成高标准农田建设的地块,做好灌区节水改造配套。统筹推进灌排、计量等设施建设,有效降低供水成本。

来源:《水利发展研究》2023.10

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