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——《水利发展研究》2023.10
水利研究 | 推进云南省农业水价机制建设走深走实的建议
来源:水利部发展研究中心微信公众号
  云南省水利水电科学研究院     张娴 马华安 沈倩西  
    编辑:管理员 归档时间:2023/11/8    

前 言

2016年,国务院办公厅出台《关于推进农业水价综合改革的意见》,提出用10年左右时间,建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制,为破解农田水利问题、做好农田水利工作提供了科学指南,为强化新时期水治理、保障国家水安全指明了方向。云南省在加快推进现代化灌区建设方面进行了有益探索和实践,总结了一些做法和经验,以期为推动现代化灌区建设提供参考。

一、试点先行,率先种好“试验田”

云南省大胆探索、积极创新,在曲靖市陆良县恨虎坝中型灌区、中坝村和玉溪市澄江县高西社区,开展了农田水利“3试点”改革。

(一)试点建设基本情况

曲靖市陆良县恨虎坝中型灌区改革试点成功引入社会资本,探索多渠道筹措资金,解决农田水利“最后一公里”问题;中坝村改革试点健全农业水价形成机制,建立了主体明确、责任落实、良性运行的管护机制;玉溪市澄江县高西片区改革试点以规模化高效节水减排为依托,建立了大户自建、自管、自营的建管运营模式。“3试点”以高效节水灌溉工程建设为主,发展灌溉面积20550亩,总投资5437万元。试点项目区水源工程、骨干管网及量水设施建设由政府投资,占总投资的78%;田间工程建设由社会资本和受益农户投资,占总投资的22%。试点项目区探索建立了初始水权分配机制、合理的水价形成机制、引入社会资本参与建设和运营机制、精准补贴与节水激励机制、合作社参与机制、工程建设与管护机制、节水减排合同管理机制等,为农田水利发展顺应农业农村深刻变革要求探索新路、摸索经验。

(二)试点机制建设内容

一是初始水权分配机制。“3试点”均施行了灌溉用水总量控制、定额管理,从严从紧确定用水综合定额,赋予每亩土地平等水权,颁发水权证到户、确定用水权益,并依据丰枯年份动态调整用水总量控制指标。如恨虎坝灌区试点,采取由上至下分解用水总量控制指标、由下至上计算需求总量、上下结合核定亩均灌溉净用水指标为320m³,用水总量323.38万m³,分配初始水权并确权登记。

二是合理的水价形成机制。“3试点”全面测算全成本水价和运行成本水价,协商确定执行水价,收取的水费保障工程的良性运行。如,恨虎坝改革试点执行水价包含了社会资本投入的折旧费和社会资本收益率,保障了社会资本合理收益;中坝村通过政府定价与合作社协商定价确定项目区执行水价,保障了工程运行管理和维修养护及时到位;高西片区改革试点水价总体达到了微利水平。

三是引入社会资本参与建设和运行机制。恨虎坝改革试点以招商引资方式引入甘肃大禹节水集团参与项目区田间供水设施的建设、运营和管理。甘肃大禹节水集团与陆良县炒铁为民用水专业合作社按照7:3的比例,共同出资646万元组建了陆良大禹节水农业科技有限公司,对项目区的田间供水设施进行建设、运营和管理。

四是精准补贴与节水激励机制。恨虎坝改革试点明确了在特殊年景灌溉用水大幅减少、水费收入显著降低、社会资本收益率不足7.8%时,由政府建立补贴机制,保证社会资本的合理收益。“3试点”实行超定额累进加价制度,以年为单位,按批准的灌溉用水定额标准,定额内用水量按执行水价收费,超定额水量实行累进加价。县级建立节水奖励基金,实行节水奖励机制,县级政府对用水户定额内节约水量按年度给予奖励。定额内已购买但未使用的水量指标,用水户可自由交易,未能交易的结余水量,政府在原购买价格基础上每立方米加价0.05元进行奖励性回购。

五是合作社参与机制。恨虎坝改革试点按程序组建了“陆良县炒铁为民用水专业合作社”,吸纳社员583户,社员入股融资193.8万元,由引入的社会资本和农民用水合作社按照7:3的比例,共同组建了“陆良大禹节水农业科技有限公司”,共同投资、建设、运营和管理试点项目。在2016——2017年期间,对合作社分红11.62万元,实现了改革红利共享。中坝村、高西片区两个改革试点按照“农民自愿、依法登记、规范运作”的原则,组建项目区农民用水合作社,作为项目区灌溉工程管护、用水管理、协商定价、水费计收的责任主体。

六是工程建设与管护机制。“3试点”项目区分骨干工程和田间工程,分别明晰产权和管护责任。政府投资建设形成的骨干工程产权归国家所有,由水库管理单位或用水合作社进行管护,工程运行管理费用列入供水成本。田间工程按照“谁投资、谁所有、谁管理”的原则由企业、大户进行管理。

七是节水减排合同管理机制。高西片区改革试点由用水合作社与云蓝蓝莓公司签订了《澄江市农业高效节水减排节水合同》,保证了项目区节水减排效果落实到位;限定高西片区内所有用水户不得使用高残留低效率的化肥,鼓励使用有机肥料和水肥一体化系统,减少污染物排放,对实施减排措施的用水户给予节水奖励。项目区主要退水渠道水质经生态环境部门及第三方监测,水质为达标排放。

二、典型引领,推进水价机制走深走实

云南省人民政府相继出台了《关于推广农田水利改革试点经验的意见》《加快推广农田水利改革试点经验的通知》《关于鼓励引导社会资本参与农田水利设施建设运营管理的意见》《关于加快推进水利工程供水价格改革的指导意见》《关于加快推进农业水价综合改革的实施意见》等一系列文件,先后在陆良县、元谋县召开全省农田水利改革现场推进会,组织签订农田水利改革责任书,压实改革责任,按照因地制宜、分类分区的原则推进农田水利改革,把改革机制建设作为工程建设的前置条件,紧紧抓住农业水价综合改革这一“牛鼻子”,协同推进6项机制落地实施。2016年以来,推进859个农田水利改革项目实施,总投资190亿元(其中,政府投入66.39亿元,社会资本投入106亿元),建成高效节水灌溉面积1200万亩以上,改革项目区农业水价调整到0.35~1.60元/m³之间,体现了水的商品价值和水资源的稀缺程度。全省累计成立了农民用水合作组织1.93万个,共有162余万农村群众参与到农田水利改革中来,受益人口超过176万人。

(一)元谋县改革经验

元谋县通过深化推进农业水价综合改革,成功引入社会资本建设运营和管理元谋大型灌区丙间片区11.4万亩高效节水灌溉项目,实现农业供水过程全封闭,“精准计量、刷卡取水”,通过“信息网”管理“水网”,搭建“服务网”,有力支撑了元谋现代化灌区的发展。

1.改革基本情况

元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉项目涉及4个乡镇16个村委会110个自然村,受益农户1.33万户(共计6.63万人)。工程建设内容由取水工程、输水工程、配水工程、田间工程4部分组成,项目总投资30778.52万元,其中,政府投资12012.56万元(占总投资39.03%),社会资本投资14695.96万元(占总投资的47.75%),农户自筹自建田间工程投资4070万元(占总投资13.22%)。遵循“先建机制、后建工程”的原则,全面建立了初始水权分配、水价形成、农业节水激励和精准补贴、引入社会资本参与建设和运行、群众参与、工程管护等6项机制。

2.机制建设情况

初始水权分配机制。结合项目区水资源、种植结构等实际,制定《元谋县改革试点项目区农业初始水权分配方案(试行)》等管理规定,项目区用水控制总量为4482.2万m³,亩均毛用水指标为393.2m³,亩均净用水指标为353.9m³,按承包地亩均分配用水量353.9m³,未分配水权由合作社对进行出售。

水价形成机制。通过成本测算和成本监审,在组织群众代表到已完成的项目区进行调研的基础上,组织召开了水价听证会。水价获得发改部门批复,批复执行水价为承包地0.9元/m³,非承包地1.4元/m³,其中,原水水价为0.12元/m³。

节水激励和精准补贴机制。制定《元谋县改革试点项目区农业精准补贴和节水奖励暂行办法》《元谋县改革试点项目区超定额累进加价管理办法(试行)》,按照“节奖超罚”的原则,设置节水奖励和精准补贴基金池,在运营公司管理系统中对节约的水量进行回购,回购费用由政府直接补贴到运营公司,转化为下一年度用水量对农户水卡进行充值;对水稻种植单独分配水权689m³,执行水价为0.12元/m³,政府对差价部分进行补贴;对超出作物用水定额的用水采取累进加价收取水费。

社会资本参与建设和运行机制。采用PPP模式运作,通过公开招商引入三家企业联合参与项目建设和运营,项目合作运营期限21.5年(其中建设期1年,试运行期半年,运营期20年),方式为BOT+EPC,回报方式为使用者付费。由大禹节水集团股份有限公司和农民用水专业合作社共同组建SPV公司,县人民政府与SPV公司签订了《建设运营合同》,确定了保底水量保障企业的合理收益。

群众参与机制。注册了元谋县大型灌区用水专业合作社(股份制公司),把项目区1.33万户用水户作为社员管理,建立16个分社,以股份认购的方式向社员筹资2725.96万元入股项目公司,参股社员按最低4.95%的收益率获得收益,参股用水户已获得两年分红36.36万元。

工程管护机制。制定《元谋县改革试点项目区工程运行和维修养护管理办法(试行)》,明确了水源工程由水库管理所运行管护,从水源工程水库取水设施至田间末级计量设施前的供水管道工程由运营公司运行管护,田间末级计量设施后的滴灌管道由受益用水户自建自管。合作社与运营公司签订工程管护协议,协助运营公司进行项目的运行管护工作,运营公司每年给予合作社30万元工作经费。

(二)深化改革成效

元谋县改革项目通过进一步深化农业水价综合改革,有效撬动社会资本参与水利工程投资建设,实现了主导型政府向服务型政府的转变。据测算,社会资本投资预计5~7年回收成本,运营期20年利润约3.6亿元,年合理利润率7.95%。项目建成后交由运营公司进行运营管理,建立运营管护制度,实现了工程可持续良性运行,供水保证率达到75%以上,灌溉水有效利用系数从0.54提高到0.9,年节约用水2100万m³以上,解决了全县1/4的土地缺灌问题,群众从传统粮食作物转而种植高附加值的经济作物,项目区亩均用水成本由原来的1258元降至350元,亩均增收达5000元以上。

水价定价体现了全成本定价。引入了临界水价的概念,即在测算水价成本时,除了涵盖应有的成本费用外,在社会资本收益率方面,将社会资本的融资成本考虑进总成本中,元谋项目临界水价为0.85元/m³。而最终在合理定价时,执行水价要略高于临界水价,即要考虑社会资本的合理收益,即,执行水价=(合理的利润+水利工程成本费用)/供水量,且充分考虑用水户的承受能力后合理定价。元谋项目参考当时商业银行5年期以上的贷款利率4.95%,上浮3个百分点,确定7.95%为社会资本收益率,最终确定的水价为0.9元/m³。

精准补贴机制体现了精准。元谋项目补贴的对象为种粮农户,对水稻种植单独分配水权689m³,执行水价为0.12元/m³,政府对差价部分进行补贴。

社会资本参与机制体现了系统性。引入社会资本的程序严格按照《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知>》(财金〔2014〕113号)要求,采用PPP模式运作;项目合作运营方式为BOT+EPC,39.03%的政府补助资金采取先建后补的方式补助给SPV公司,大大提高社会资本参与的积极性;县人民政府与SPV公司签订了《建设运营合同》,一方面确定了保底水量保障企业的合理收益,另一方面对企业的运行管理行为进行约束,确保企业供水服务到位,运行管理高效。

三、持续深化改革的思考

一是提升群众水商品意识。意识是行动的先导,要解决好改革的问题,首先要解决人的意识问题。各地在推进农业水价综合改革过程中,要进一步加大对群众的宣传力度,着力提升群众对“水是商品、用水需付费”的认识。

二是压实改革责任。水价是推动水利高质量发展的“牛鼻子”,是破解水利可持续发展的“金钥匙”。推进农业水价综合改革,是贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的必然要求,也是促进水利可持续发展的现实需要。因此,各级政府要从思想上充分认识农业水价综合改革的重要意义,把农业水价综合改革放在农业农村改革发展的重要位置,压实责任,强化措施,久久为功,深入推进。

三是精准核算农业水价。农业水价综合改革是个系统工程,云南改革实践体现了系统治理,同向发力。各地应遵循“先建机制、后建工程”的要求,区分不同灌区类型、不同灌溉方式,区分粮食作物、经济作物、养殖业等用水需求,精准核算农业供水价格,特别需要精准测算临界水价,发改部门应积极推进水价成本监审和定价工作,确保执行水价适当高于临界水价,有一定的利润空间可以吸引社会资本参与工程建设和运营。

四是落实奖补资金。各级政府要抓紧研究制定出台符合本地实际的农业水价综合改革精准补贴和节水奖励制度,最大限度落实地方农业水价综合改革精准补贴和节水奖励资金,重点补贴种粮农户水价,确保水价调整总体上不增加种粮群众负担。

五是引导群众全程参与。在深化农业水价综合改革过程中,要发挥广大群众积极性、主动性和创造性,可借鉴“企业+农户”“企业+农民用水合作组织”“政府+企业+农户”等实践做法,引导群众全程参与项目规划、建设、运营和管理,确保工程“建得成、管得好、长受益”。

六是积极引入社会资本参与。要进一步拓宽工作思路,优化工作流程,通过公开招标等合规合法的方式积极引入社会资本参与水利建设;要整合各种资源和力量推进水利项目招商,通过“水利+”“全域全要素资源整合”梳理水利项目,建立合理回报机制,增强水利项目的收益,吸引更多社会资本参与水利工程建设、运营、管理。

七是加强取用水监督管理。要进一步加大水行政执法力度,持续推进地下水无序开采整治和取水计量设施排查整治,全面加强违法违规取水行为查处力度,实现供水主体的统一管理。

来源:《水利发展研究》2023.10

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