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梨园河灌区建设节水型社会初步实践
  宁堆虎  
    编辑:管理员 归档时间:2003/6/10    

一、梨园河灌区基本情况

梨园河发源于祁连山,向北流入黑河,是目前黑河中下游惟一与黑河干流有地表水联系的支流,年径流量2.36亿m3,地下水资源可利用量5680万m3。甘肃临泽县梨园河灌区引梨园河水灌溉,有效灌溉面积2.04万hm2,其中农田面积1.43万hm2,林草地面积0.61万hm2。总人口4.35万人。2000年前灌溉用水量2.02亿m3,其中地表水1.6亿m3,地下水0.42亿m3。灌区干旱少雨,蒸发强烈,日照时间长,是典型的绿洲农业区。

二、试点的主要工作内容

从2001年7月开始,甘肃省张掖市在所属临泽县梨园河灌区开展了以实施水资源总量控制、定额管理、明晰水权、调整结构和建立用水者协会为主要内容的节水型社会建设试点,主要做了以下几项工作:

1.广泛宣传,全民参与

在开展节水型社会建设试点初期,把工作的重点放在宣传动员上,县级党政和有关部门积极参与,层层召开建设节水型社会试点工作动员大会,以电视、广播、固定标语、宣传横幅、黑板报、宣传材料等多种形式,在整个灌区内全方位、多层次对建设节水型社会的必要性、重要性、目标任务、方法步骤进行解释和说明,达到全灌区内人人皆知的程度。通过大规模的宣传,一方面树立起全社会节水的意识,另一方面为试点工作的顺利实施奠定了广泛的群众基础。

2.细致调查,摸清家底

在有关部门的配合下,灌区管理处对灌区内的土地资源、人口及分布、农作物的种植种类与数量、牲畜饲养量、工业生产现状及发展趋势等社会经济情况进行了深入调查,对农业、工业、生态、生活分别引用的地表水、地下水数量进行了核实统计。特别是对降水、地表水、地下水的来水量、消耗量、相互转换量、发展趋势,以及不同保证率下的可用水量进行了细致的分析论证,掌握了灌区的各项基本情况,为水资源配置方案的制订打下了基础。

3.保证下泄,确定指标

按照国务院批准的《黑河流域近期治理规划》要求,为确保2003年实现黑河干流正义峡断面正常下泄9.5亿m3的目标,梨园河向黑河干流的下泄水量必须由原来的2600万m3增加到6800万m3。在确定灌区水资源配置方案时,这成为首要确保的指标。在确保实现这一指标的前提下制定定额管理和总量控制指标。一是根据灌区各产业现状用水量,考虑节水工程的实施,以及全社会节水意识的增强,参照同类型地区的定额标准,明确了灌区农业、工业、生态、畜牧业、生活用水定额标准。其中农业、工业、生态用水定额比现状用水定额有所降低,畜牧业基本持平,生活用水定额有所提高。二是在对农业、工业、生态、生活的需水量进行科学预测的基础上,确定各行业的用水总量控制指标。首先满足生活、生态用水,留足工业用水,大幅度压缩农业用水量,农业用水量的压缩主要靠实施黑河流域节水工程建设来完成。农业用水总量指标又逐级分解到乡(镇)、村、组、农户,落实到地块。

4.科学测算,明晰水权

在确定灌区水资源总量控制指标的过程中,落实了各用水户的用水总量指标,此用水总量指标即明确为各农户的初始水权,并发放了水资源使用权证书。初始水权的确定,关系到农户的切身利益,对今后经济社会的发展有较大的影响,市县乡村各级政府都高度重视,灌区内的所有农户均参与了水量分配方案的讨论,下一级的水量分配方案均得到了上一级政府的审核和批准。在明晰初始水权的过程中,主要考虑了以下因素:一是优先考虑基本生活用水和生态系统对水资源的需求,二是保障社会稳定和基本的粮食生产安全,三是适当考虑已占有水资源使用权的时间先后,四是在满足公平性的前提下把水资源优先配置到经济效益好的方面,五是要实现科学合理的节约用水,六是适当留有余量。由于是试点阶段,考虑到水资源总量变化以及经济社会发展对水资源需求量的变化等不确定因素,所以向农户发放的水资源使用权证书有效期暂定为5年。

5.调整结构,节水增收

试点期间,梨园河向黑河干流下泄水量逐年增加,水资源可利用量逐年减少。灌区内农民的收入又绝大部分来自土地,但农民的收入不但不能相应地下降,还要保证逐年增加,这主要靠产业结构和农业种植结构的调整来实现。试点期间,县委、县政府引进扶持了以玉米制种、番茄加工和黄牛饲养为主的龙头企业,引导农民调整种植结构,大面积种植制种玉米、番茄等经济作物和牧草,压缩粮食作物的种植面积。在减少用水量的同时,增加了农民的经济收入。

6.成立协会,购票供水

为调动广大农民参与水利管理的积极性,在灌区内以村为单位成立了农民用水者协会,协会内的用水户以灌溉渠系为单位组成用水小组。农民用水者协会的主要职责是负责斗渠以下水利工程管理、水权管理、水票管理、水费收缴、水事纠纷调处等工作。用水者协会依法设立、规范产生、职责明确,实行民主决策、民主管理、民主监督,从组织上和制度上落实了农户参与。

在农业灌溉供水和水费计收环节上实行了水票制。年初各用水者协会根据当年农作物种植计划统一向所在乡镇的水管单位申报当年用水计划,水管单位根据协会内各农户的用水量控制指标(初始水权量)和定额管理指标,及当年河流来水量预测审核用水计划,据此编制年度及各轮次配水计划,并将各轮次配水计划下达各用水者协会及其所属用水小组。用水户以小组为单位,每轮次灌溉前根据所分配的水量向水管单位购买水票,灌区管理人员以水票作为依据供水。每轮次灌水结束后,水管单位都要公告各用水小组的供水量和购水金额,供用水户监督。

同时,在试点过程中,把管理制度建设作为重要内容,以《水法》等法律法规为依据,结合当地的实际情况,在水资源管理、水权交易、水事协商、参与式管理、水票管理等方面都制定了相关的规章制度和运行机制,规范了用水者、管水者的行为,从制度上确保水资源的可持续利用。

三、试点取得的成效

1.灌区内广大用水户节约用水的意识明显提高,节水效果显著

随着宣传教育的广泛和深入,各项规章制度的建立健全和管理制度的贯彻落实,灌区内广大群众的节水意识明显提高,水票制的实施使水是商品的观念进一步明确,节水效果显著。与试点前相比,2002年实现节水量达2500万m3,每公顷节水1215m3。

2.农业种植结构调整的进度明显加快,农民收入大幅度增长

初始水权的落实,使各农户知道了自己可使用的水资源量,在政府的引导下,农民主动要求调整农业种植结构,经济作物的种植面积大大提高。粮经草的种植比例由2000年的56∶14∶30,调整到31∶36∶33。仅种植结构调整一项灌区净节水量570万m3,同时灌区内农民人均收入同比增长210元。

3.用水秩序明显好转,农民水费支出下降

总量控制、定额管理指标的落实和农民用水者协会的成立,使广大农户真正参与到灌区水利管理中来,有效发挥了协调与监督作用,水事矛盾普遍减少,用水秩序明显好转。田间工程的完好率普遍提高,灌溉周期同比缩短3天。由于灌溉引水量的下降,灌区内每公顷水费减少105元。

四、试点工作的特点

1.试点是水利部党组治水新思路的实践

试点前当地没有开展过相关的工作,也没有任何可借鉴的经验,试点的目的、指导思想和主要内容,都是按水利部领导提出的有关水资源管理、建设节水型社会的思路开展的,试点取得的成效充分证明了水利部党组提出的新的治水思路是完全正确的,是符合新的形势对水利发展要求的。

2.试点充分考虑了当地经济社会的实际情况

在分配水资源总量和落实初始水权的过程中,一是考虑了当地干旱少雨,所有人工植被都需要灌溉,生态环境建设要有水资源作保障,除保证向黑河干流的下泄水量外,还要保证当地生态的需水量,并给予优先考虑,不因节水使当地生态恶化;二是考虑到当地目前以农业经济为主,第二和第三产业均欠发达,今后要实现经济社会快速发展,进一步提高人民生活水平,必须鼓励并加快第二和第三产业的发展,为降低工业化和城市化的成本,要预留有适当的水资源量,留下的主要是地下水资源量;三是考虑到过去20多年里,当地曾作为国家重要商品粮基地和主要的移民接收地之一,鼓励开荒,并为解决国家当时的困难作出巨大贡献的实际,在落实水资源总量控制指标时,对这段时间内开垦土地较多的用水户,也给予适当的考虑,尽可能满足其灌溉需水量。

3.对生活、生态、工业和农业用水管理各有侧重

这次试点确定的水资源总量分配指标中,生活占1.6%、生态占9%、工业占1%、农业占88.4%。生活和生态用水是人类生存的一部分,工业用水相对农业的效益要高,这三项用水所占的比例又小,枯水年也可以保证其用水量,因此对这三类用水户,没有发放水资源使用权证书,主要靠用水定额管理。农业用水户则主要靠总量控制指标来管理,向其发放的水资源使用权证书中明确其用水总量指标是平水年的可用水量,在枯丰水年要根据河流实际来水量压缩或增加用水量。因此,农业用水户得到的初始水权,不是每年都可以获得的水资源量,而是分配水资源的权重,特别是当来水量不能保障全部需求时,要以水权证书确定的水资源使用量作为分水的权重来分配水量,按比例压缩农业用水户的可用水量。

五、需进一步探索和解决的问题

试点取得的成效,为下一步在张掖全市开展节水型社会建设提供了经验,但也有一定的局限性,以下问题仍需进一步探索:

1.提高农业灌溉水量的量测精度和加强水资源信息化管理水平

通过试点,对灌区内各用水户的可用水量进行了科学细致的分配,但目前灌区的硬件设施相对落后,特别是农业用水的计量和科学调度跟不上需要。干支渠有一些粗略的量测设施,斗渠出水口则少有量测手段,实际配水量只是大概的估算数。同样灌溉水的调度系统也有很大的差距,难于做到及时精确。

2.水权交易市场的形成和交易规则的完善

这次试点初步明确了水权的交易规则,但由于目前对生活和工业用水留有一定的发展空间,生态用水得到保证,农业用水在实施黑河流域节水工程建设和种植业结构调整后,现有土地基础能满足灌溉要求,因此还没有真正的水权交易发生。按照当地经济社会的发展速度,水权交易将很快成为现实。一是农业内部结构调整,向高效集约农业方面发展;二是城市化的发展,一部分农业人口离开农村,土地使用权发生流转;三是第二和第三产业的迅速发展。等水权交易真正发生后,要根据实际情况不断完善交易规则,使水资源向高效益行业转移,进一步实现资源的优化配置。

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