一、农村水利的任务

农田水利贯穿于整个农业社会进程。7000年前的河姆渡文化，我们的先民已经种植水稻，已经有了灌溉排水的意识，已经有了水井等早期水利设施。历代浙江人民在防御水旱灾害的实践中，修塘筑堰，拓河建闸，凿井开渠……，凝聚着劳动人民勤劳智慧建造起来的一大批农田水利工程为农业发展乃至社会进步发挥了不可磨灭的作用。新中国成立后，全省人民在党的领导下开展了大规模农田水利基本建设，形成了防洪、除涝、灌溉、降渍的农田水利工程体系，为浙江农业跨“纲要”、超“吨粮”，实现粮食稳产高产奠定了重要支撑和基础保障。从主要服务于粮食生产的农田水利延伸为服务于农业生产、农民生活、农村经济和农村生态环境的农村水利，从防治旱、涝、渍灾害，对农田实施灌溉、排水等人工措施的传统农田水利拓宽为开发利用、节约保护、合理配置水资源、防治水害，对农村实施综合措施的现代农村水利是社会文明进步的需要。全面建设小康社会，加快农业、农村现代化的目标提出，赋予了农村水利更加艰巨而又紧迫的任务。只有夯实农村水利基础，才能保障宏伟目标的实现。今后一段时期浙江农村水利的主要任务如下：

1、按照省政府确定的千万亩标准农田建设的统一部署，全面实施灌区改造，推广节水灌溉技术，进行圩垸治理，使农田水利的标准总体上达到防洪除涝10年一遇以上；灌溉保证率85%以上；灌溉水利用系数0.6以上，以适应农业结构调整，提高农业生产水平。

2、根据省政府明确的千万农民饮用水工程建设的任务要求，加快乡镇供水和人畜饮水工程建设，致力推进城乡供水一体化，使全省自来水普及率85%以上；偏远缺水地区人均用水量60升/日以上，以改善农村居民的饮用水条件，提高农民群众的生活质量。

3、按照省委、省政府提出的“生态立省”战略决策，大力开展山区小流域治理、平原河网整治，加大水土保持工作力度，使全省水域的水质达到水功能区的要求，水土流失面积控制在10%以下，以改善农村生态环境，保障农村社会经济可持续发展。

二、农村水利的特点

1、分散性而有整体性。

小型水利工程规模小数量多，星罗棋布分散在乡乡村村，但它却与流域、区域水土资源密切相关，是实现资源优化配置的重要措施；与水利骨干工程相配套，是开发利用水资源、防治水害的水利工程体系中重要组成部分。

2、群众性而具公益性。

无论已建还是新建的小型水利工程，甚至一些大中型农田水利工程，建设的主体是农民，其总投入构成中三分之二是农民群众以劳动积累工形式出劳出资。但形成的防洪、排涝、供水、灌溉等功能，受益不仅仅区域的农村农户，有的扩大到集镇、城市。对这些工程的效益很难用农民的投入产出及其直接经济效益去计算，具有明显的非营利性及农村公共工程性质，有较强的社会公益性。

3、民主性却有垄断性。

农民群众的意愿是兴建农村水利工程的出发点。尤其推行农村税费改革后，此类公益性的建设活动遵循“量力而行，群众受益，民主决策……”的原则，实行“一事一议”，由全体村民或村民代表大会讨论，按大多数人的意见决定，农村民主制度的进一步完善更加体现了农民群众的愿望。但受水资源、地形、地理等限制条件，在限定的地域内，农村水利工程具有天然的垄断性。即使参照企业办法经营“水”这一特殊商品的灌排工程、供水工程，其工程业主没有市场竞争的风险，有别于兴办企业需要适应市场经济环境的要求。

4、重要性但有滞后性。

农田排灌设施、农村饮用水工程、乡村河道与山溪河流治理为农业技术应用、农民生活与健康、农村经济可持续发展提供了必不可少的基础条件。然而农村水利发展的滞后性十分显然。就以现状而言，先有农业结构调整而后进行农田水利高标准建设，先有城镇自来水普及而后辐射带动农村，先有城市环境美化而后采取措施保护乡村生态环境。

上述四方面矛盾性的特点，也是引发问题的潜在因素。

三、农村水利发展中的问题

1、农村水利建设投入不足，滞后社会经济发展

尽管我省农村水利事业取得显著成就，但与快速发展的工业化城市化反差依然明显，与新时期“全面建设小康社会”和“农业农村现代化建设”的要求仍有很大差距。现有的农田水利设施大多按粮食作物“量体裁衣”，其防洪、排灌、降渍、水质等标准已不能适应效益农业作物多样化的需求；平原沿海乡村水环境恶化、水资源短缺已制约着农村经济发展；丘陵山地脆弱的生态环境，频繁的水旱灾害威胁着山区农民的生存；全省还有1000余万农村人口饮用水水质不安全、100余万农村人口饮用水困难。社会经济发展中工业与农业、城市与农村的不平衡性比较集中地反映在农村基础设施落后，主要原因是投入不足，表现在以下几方面：①三次产业的基本建设投资中农业仅占0.3%左右（按原三次产业划分定义，下同）；②不少城镇、工业受益程度大于农业、农村的建设项目，因财政归口渠道列为农业财政安排，财政支出“农转非”现象严重；③农村公益事业“一事一议”制度片面理解为“农民自主决定自行筹资举办”，公共支出比重少；④财政支出的缺位使满足农村公共需要的农村水利建设职责转嫁给了农民，而低收入的农民无能力承受。

2、缺乏有效补偿机制，挫伤农民兴修水利的积极性

农民在缴纳农业税费的同时，还承担工农业产品不等价交换和价格“剪刀差”，支撑工业化、城市化进程；农民投劳集资兴修的防洪除涝工程除保护自身利益还受益于区域内的城镇居民和企业；农民的耕地转为工业、城市建设，得不到从事二、三产业的原始资本和在城市安居乐业的基本条件；农业水源工程及灌排工程转向城市和工业，不仅得不到补偿，农民还得为新水源开发和新灌排设施建设投工投劳；工业化、城镇化进程中所带来的污染又往往发动农民群众去进行水环境治理。背离“谁受益、谁负担”准则的工农、城乡非平等对待政策已使农民和农业为工业化、城市化作出了巨大牺牲，而经济发展到人均GDP接近2000美元的今天，农村水利基础设施建设仍未得到来自城市及二、三产业应有的补偿，有挫农民群众开展农村水利建设的积极性。

3、没能建立农民参与管理的模式，工程难以长期发挥效益

鉴于国情、省情，在相当长时期里，农民群众仍然是农村水利的建设主体、投入主体，但含糊不清的“集体建设、集体所有、集体管理”观念，工程产权不明晰，农民参与管理的意识淡薄。村级工程几乎处于失管状态，农民没能把工程当作自己的工程加以维护。跨村以上的农田水利工程管理机构受行政安排，带有垄断色彩的经营管理模式，缺少水务财务公开、民主监督的农户参与管理的机制，加之人员臃肿，人浮于事等现象存在，信誉受损。工程养护管理经费财政或集体经济负担不起，向农户筹措难度又大，构成了工程运行入不敷出→设施老化陈旧不能维护更新→服务质量下降→效益衰减→农民不满不愿交水费（或维护费）→工程运行难以为继的恶性循环。农民群众局限在工程建设的主体，没有成为工程管理的主角，由此，类似于山塘水库出险、堤防坍塌、河道淤积、渠道渗漏、泵站老化、饮用水工程瘫痪等问题层出不穷，已影响工程效益的发挥。

4、基层水利队伍不稳，影响农村水利事业发展

全省现有的基层水利站和水利员是经确认的“国家在基层的全民所有制事业单位”和聘用的基层水利干部，这支队伍曾为推动农村水利事业发挥了重要作用。但从水利站建立到现在近二十年的一贯制，已显露出诸多与形势发展不相适应的问题：①职能不到位，管理不畅。基层水利站现存三种管理形式：按水系设置的流域站，约占20%；按行政区域设置的乡镇水利站，占50%；在乡镇与其他农技人员结合的综合站，占30%。后二种形式归口乡镇政府，工作安排听从乡镇领导，水利员当作机动力量使用，有的抽调它用，防汛抗旱等突击性水利任务调用力量难；水利建设、水事处理等水利工作受行政区域影响，缺乏全局观念。②队伍结构不合理，素质不高。现有水利员中，初中以下占50%，高中及中专占42%，大专占8%；50岁以上占30%，30—50岁占57%，30岁以下占13%。文化程度和年龄结构不尽合理，新人进不来，庸人下不去，超龄人员退不了，后续力量不足，管理服务水平难以提高。③重视不足，经费没有保障。事业经费除少部分来源于省、县小农水资金的补助，主要靠自筹解决。定性为全民事业单位，从事公益性事业，却没有财政资金保障。在省补标准以及农业基层机构改革中，政府偏重于“农”字号队伍，把水利站和水利员作为挂靠看待。由于政治上关心不够，业务上培训不力，工作上缺少支持，工资福利偏低，使基层水利队伍不少人员工作积极性不高，事业心不强，有一定技能的年轻水利员流失严重。

四、对农村水利发展的思考

1、加强基础工作，保障农村水利科学规范地开展。

概括起来大致为三个方面：①加强调查研究，摸清现状情况，分析农村社会经济发展对农村水利的需求，理清思路，把握方向，确定新时期工作重点；②加强科学试验，开展作物灌溉试验、耐淹试验，供水水质监测，水土流失监测等，以及进行试点示范，积累基础数据和经验，为规划农村水利发展，建设和管理农村水利工程提供科学依据；③加强基础性研究，综合分析流域、区域水土资源状况和农村经济社会发展各要素，按照人口、经济、资源和环境协调发展的要求，制定农村水利建设规划和工程建设标准，形成较为完整的农村水利技术支撑体系，避免“今天配套渠系，明日征为工业园区”、低标准重复建设、不利生态环境的破坏性建设此类劳民伤财之事发生。

2、健全政策法规，保障农村水利健康稳步发展。

农村水利服务的对象是受政府保护的弱质产业和弱势群体，有较强的政策性。对农村水利的支持，符合公共支出的基本特点，即需要的共同性、享用的公共性、非营利性。大部分农村水利工程属纯公益性质，即使一些灌排、供水工程有一定的水费收入，也是以弥补成本为限。农村水利工程无利可图，企业和个人一般不愿意举办，但又是社会存在和发展所必需，因此，只能由政府履行起职责，不应以第一产业所占经济份额的下降，或者“一事一议”农民自主决定为由，忽视公共财政支出的职能。根据WTO规则，农田水利基本建设、农村水环境建设、农业与水利科学研究与技术推广均可纳入“绿箱政策”的支持范围。充分利用WTO规则，加大农村水利支持力度有利于提高农业参与国际公平竞争的水平，否则将失去农业发展机遇，直接影响农业增效、农民增收、农村发展。基于上述理由，应当从法律上赋予农村水利的作用与地位，并从政策上增加公共财政支出比重和建立二、三产业返补机制，稳定农村水利投入来源，同时规范资金使用，增强透明度，扩大知情权，切实保护农民利益，保障农村水利发展。

3、完善管理服务体系，保障农村水利工程发挥效益。

借鉴国内外经验结合我省实际，在推行农村水利管理制度改革基础上，建立农户参与管理的模式，通过政府授权将工程设施的维护、管理和使用权部分或全部交给由农户代表组成的社团组织进行民主管理，让农民成为工程的主人。地方水行政部门退出农村水利工程经营管理角色后应加强技术指导、信息服务、水事监督等职能，这就需要充分发挥基层水利站和水利员的作用，对此有必要改革现行体制，应以县境内的小流域或水系为单元，兼顾辖区乡镇区划，改设流域水利（或水务）站，归口水行政部门管理，受委托行使管辖范围内的水资源管理和监督职责，协助做好防汛抗旱，提供信息、技术推广、水行政执法等综合性工作，同时当好农户“组织”进行农村水利工程建设管理的技术参谋。最大限度地调动农民参与农村水利工程管理的积极性，切实增强水利部门对农村水利的服务职能，才能持续稳定地发挥工程效益。