编者按：2002年12月12日，水利部在内蒙古自治区召开了《全国牧区草原生态建设水资源保障规划》编制工作座谈会，翟浩辉副部长代表部党组全面总结了牧区水利工作的经验和成绩，分析了当前存在的问题，并就如何搞好新时期牧区水利工作提出了指导思想和基本原则。本文根据翟副部长的讲话精神，就牧区水利建设的深远意义、指导思想以及基本原则、规划意见整理了几个方面的内容，以期对即将实施的牧区水利建设这项新时期的“亮点”工程提供指导。

牧区水利建设意义重大

概括地说，搞好牧区水利工作，是维护国家生态安全的迫切需要，是牧区经济可持续发展的基础保障，是加快西部大开发，实现边疆稳定、民族团结的前提条件。
全国牧区草原面积达50亿亩，其中可利用草原面积37亿亩，主要分布在西部干旱、半干旱地区，是我国重要的绿色生态屏障和畜牧业发展的基础资源。牧区草原大多地处我国内陆边境区，边境线长达1．4万公里。牧区又是我国少数民族的主要聚居地，涉及全国40多个少数民族的绝大多数人口。
    长期以来，由于超载过牧、无序利用，草原退化、沙化严重，生态环境急剧恶化。目前全国90％的天然草原已出现不同程度的退化，其中严重退化的草原面积有24亿亩，占可利用草原面积的65％，而且还在以每年3000万亩的速度扩张。草原的退化、沙化导致植被覆盖度降低，风沙危害加重。2000年北京发生的13次沙尘暴，沙源大都来自内蒙古中部干旱荒漠草原和河北坝上的半干旱草原，影响范围涉及东北、华北、华东等地区，总面积200多万平方公里。
    当前，草原畜牧业的发展面临两大突出的问题：一是基础设施薄弱，抗灾能力不强。每次灾害过后，牧业生产4～5年都缓不过劲来。二是人、草、畜矛盾突出，发展后劲不足。牧区干旱草原人口密度已达到每平方公里11．2人，是国际公认的干旱草原区生态容量的2．24倍；草原牲畜平均超载36．1％，与上世纪60年代初相比，牧区天然草原产草量下降了30％～50％。
    多年来，草原牧区基础设施建设投入不足，经济、社会发展严重滞后，牧民生产生活条件差，生存环境恶劣。开展以饲草料地灌溉为主要内容的牧区水利建设，集中解决牲畜的饲草料供应问题，结合舍饲、半舍饲等措施，对牧户承包的大面积天然草原实行围封轮牧、休牧和禁牧，让草原得以休养生息，就可以充分发挥大自然的自我修复功能，起到“建设小绿洲、保护大生态”的作用。同时，还能有效地改善牧业生产条件，提高牧业防灾抗灾能力，促进草原畜牧业从靠天养畜向舍饲化、集约化方向的发展，促进牧区经济结构的调整，增加牧民收入，增进民族团结，维护社会稳定。
    党中央、国务院对草原生态保护和牧区水利工作高度重视。中共中央政治局常委、国务院副总理温家宝同志曾明确指出：“牧区要建设好灌溉饲草基地，通过禁牧、轮牧、休牧，促进退牧还草的顺利实施。”《国务院关于加强草原生态建设与保护的若干意见》中提出，要加强以围栏和牧区水利为重点的草原基础设施建设，增加牧草供给能力。水利部党组为此决定把牧区水利工作作为今后一个时期农村水利乃至整个水利工作的重点任务之一来抓。

牧区水利建设的指导思想

水利部提出，新时期牧区水利工作的指导思想是：认真贯彻落实党的十六大精神，以国家关于西部开发、生态建设和可持续发展的重大战略部署为指导，以保护和改善草原生态、发展牧区经济、增加牧民收入为主要目标，以合理开发、优化配置、高效利用和有效保护水资源为核心，以建设节水、高产、优质、高效灌溉饲草料地，实施大片天然草场围封、轮牧、休牧、禁牧为主要手段，以体制机制创新和科技进步为动力，建立草原生态保护和牧区经济发展的水利支撑体系；以水资源的可持续利用支持牧区经济社会的可持续发展，促进牧区生态效益、经济效益和社会效益的协调统一，为全面建设小康社会做贡献。

牧区水利建设要坚持的基本原则

坚持生态效益、经济效益和社会效益的协调统一。按照“生产发展、生活富裕、生态良好”的小康社会建设标准，牧区水利工作的出发点和落脚点是牧区生态效益、经济效益和社会效益的协调统一。
　　坚持保护与建设相结合，以保护为主。实行水利措施和畜牧业、林业措施相结合，依靠大自然的自我修复能力来保护和改善草原生态，是新时期牧区水利工作的基本思路。在发展牧区水利、保护草原生态的工作中，要合理配置、节约使用有限的水资源，实施“小开发、大保护”，“小绿洲、大生态”的策略。
　　坚持合理开发、优化配置、高效利用和有效保护水资源。要根据牧区水资源的实际，统筹考虑生活、生产、生态各方面需求，合理制定水资源开发利用规划。要开源节流并举，节约优先；优先利用地表水，谨慎开发地下水；充分利用当地水，适当引用外来水，在地下水严重超采地区划定地下水限采区和禁采区。决不允许因水资源的不合理开发利用引发新的环境问题。
　　坚持“以水定草、以草定畜”，合理控制草原载畜量。牧区水利建设的重点是节水高效灌溉饲草料地。要在综合考虑水、草资源承载能力、草原生态保护与牧区经济发展各方面因素的基础上，按照“以水定草、以草定畜”的原则，合理确定灌溉饲草料地发展规模和草原载畜量。
　　坚持统筹规划、因地制宜、突出重点、分步实施。牧区水利工作要统筹规划、因地制宜、突出重点、分步实施。要全面考虑退耕还草、生态移民、围栏封育、植树种草等各种配套措施，综合运用法律、行政、工程、经济、技术、管理等各种手段。要探索总结适合各地不同情况的牧区水利建设模式和方法，因地制宜地确定工程类型和布局，大、中、小、微并举，蓄、引、提、节结合，优先进行现有工程的节水改造。要先易后难，示范推广，因势利导，逐步推开。
　　坚持以国家投资为主，建立多元化投资渠道。牧民应积极投资投工投劳，各级政府和计划、财政、信贷等部门要千方百计给予支持。同时，还要广泛吸引个人、牧民经济组织、企业、社会团体等各方面的投资。
　　坚持依法办事，完善制度保障。牧区水利工作要认真贯彻执行《水法》《水土保持法》《草原法》等国家现有的有关水利建设和草原生态保护的法律法规，严格按《国务院关于草原生态保护若干问题的意见》等政策制度办事，各地要尽快建立和完善相关的地方配套法规制度和政策保障体系。
　　坚持建管并重，突出抓好管理。牧区水利工程要坚持加快建设与强化管理相结合的原则，确保工程持久发挥效益。要适应社会主义市场经济体制的要求，建立良好的管理体制和运行机制。

牧区水利建设要编制高质量的规划

汪恕诚部长指示，要尽快完成《全国牧区草原生态建设水资源保障规划》的编制工作，这一规划最终要回答牧区草原生态和经济发展当前究竟面临怎样的形势，需要采取什么样的措施来解决问题；当前全国牧区水资源到底有多大潜力，能支持什么样的牧区经济发展规模和速度，能在多大程度上为草原生态的保护和建设提供支撑；牧区草原生态保护、畜牧业发展和城镇化建设对水资源开发利用的要求，需要采取什么样的水资源开发、利用和保护措施以及需要多少投入等。因此，在规划中重点突出对草原生态环境与牧区经济发展问题的诊断，提出解决问题的思路与方法，分析水资源的承载能力，确定草原载畜量和饲草料地发展规模，选择工程模式与布局，设计工程运行管理体制方案及确定配套保障措施等。