多年来，尊村引黄灌区水费收益与生产开支仅能基本持平，但灌区设施、设备的更新改造无稳定资金来源，致使工程老化失修，实灌面积逐渐萎缩，目前仅维持在２．７万ｈｍ２左右，效益发挥受限。究其根源，主要存在以下两方面问题：

客观上，灌区受到许多不利因素的影响。一是工程从１９７８年初步建成上水至今，工程基建尚未按原设计完成，配套面积刚刚过半，工程建设先天不足。二是原设计对泥沙问题考虑不足，未采取有效的治理措施，致使各级渠道淤积严重，输水不畅，供水能力受限，并存在严重的安全隐患。三是渠首所处的黄河小北干河段河势不稳，渠首严重脱流，严重时脱流达４ｋｍ，需依赖挖掘机挖渠引水，使泵站不能适时开机上水，严重影响正常灌溉供水生产。四是历经２０余年的运行，工程设施、设备老化失修严重，险工、险段不断增加，跑冒滴漏严重，效率低而不稳，相当部分设备已失效报废，泵站几无备用机组可用。五是提水级数多，输水线路长，供水成本高，而水费至今未完全到位，灌区水费收益低，只能维持简单再生产，无力开展必要的技术改造工作。

主观上，没有理顺管理体制，搞活经营机制是灌区经济难以振兴的主要原因。多年来，灌区管理局虽然在健全制度、强化管理、兴办企业、拓展市场等方面进行了许多积极的探索和实践，取得了一定的成绩和经验，但由于长期受计划经济体制的影响，灌区的管理体制、经营机制未能按照市场经济要求完成相应的转变，市场服务体系不健全，经营管理观念、手段落后，灌区机构臃肿，灌溉管理粗放，经济效益不佳，已不能适应新时期农业和农村经济发展的需要。

一、对现行灌区管理体制的分析与思考

目前，灌区农业及农村经济已经发生了深刻的变化：一方面，以调整农业产业结构，发展高产、优质、高效农业为主要内容的农业产业革命已成为灌区农业发展的方向。另一方面，区域水资源短缺问题也越来越严重，地方经济发展对水资源的依赖性也越来越强，而灌区所在区域没有自产水源，地下水埋深较深，经济发展对地表客水的依赖性很大。因此，灌区作为实施水资源合理配置、调节水资源供需的主体，应在促进区域经济发展中发挥更大的作用。

１．现行管理体制和运营机制

尊村灌区的管理架构经过２０多年的延续和变革，大体可分为两套系统：一个是业务管理系统，即管理局—各级管理站—分干站及各乡镇黄灌站—各收益村；另一个是行政管理系统，即管理局—各县（市）引黄局—分干站及各乡镇黄灌站—各收益村。

管理方式上，管理局统一水量调度，统一规划工程建设，统一核定水价，统一水费计收管用，统一安排全灌区骨干工程的生产运行与设施、设备大中修。各灌区管理站负责所属干渠、泵站尊村引黄管理构架图的运行维护和所辖干渠的输配水管理，行政和业务均属灌区管理局领导，按照核定指标完成上水生产及输配水任务，并按照灌区管理局的统一安排具体负责设备、设施的大中修组织实施工作。各县引黄局行政上归县政府领导，财务独立，业务上归管理局领导，具体负责分干渠、支渠、斗渠的维修管护和群管组织的管理，分干站及乡镇黄灌站行政上属县局领导，业务上受各灌区站指导，负责所属支斗渠的维修及用配水管理，各县局及下属分干站、乡镇黄灌站同时负责协助灌区管理局完成水费计收、配套工程施工等工作。各受益村组业务上受黄灌站指导，干斗所在受益村组业务上同时受所在灌区管理站指导。

２．现行管理体制存在的问题与不足

从多年来的生产运行情况及以上管理构架看，现行管理体制和运营机制存在以下几个方面的问题与不足：

首先，在经营管理理念上，仍沿用计划经济条件下的灌区管理模式，管理思想保守，缺乏创新思维，不适应市场竞争，缺乏有效的约束与激励机制。在工程建设与管理上，缺乏自主性，存在“等、靠、要”思想。

其次，在灌区行政管理、工程管理上表现为：一是管理局机构臃肿，人浮于事；二是管理体系中权责交叉、职能重叠、令出多门；三是骨干工程管理总体上没有形成责权明晰、奖罚分明的约束与激励机制；四是分干及支斗渠工程管理、用水管理薄弱。

第三，在经营管理上，全局实行统收统支的财务制度，难以有效调动

基层站段管水配水积极性、主动性、创造性。在管理经费使用上，由于缺乏合理的投入、产出核算机制，非生产性开支比例过大，设施、设备大中修工作不能按照规程、规范及时组织实施，长期积累造成机泵效率、渠系水利用系数低下，电耗、水耗在水费成本中的比例居高不下。另外，灌区上下水成本意识不强，“行政命令水”“政治任务水”现象时有发生，水浪费严重。在水费计收上，虽早已实行计量收费，但由于制度不严、计量不准、缺乏监督，浪费水、拖欠水费、以水谋私的现象相当严重。

二、灌区体制改革思路探讨

１．体制改革的总体目标

改革现有管理体制和经营机制，充分调动全体职工及用水户的积极性和主观能动性，积极开拓灌区灌溉、供水服务市场，逐步建立适应市场经济要求的经营灵活、权责明确、事企分开、管理科学、充满生机和活力的灌区管理新体制，更好地服务于灌区小康社会建设和区域经济发展，保障灌区效益的充分发挥和灌区自身的可持续健康发展。

２．体制改革思路

在管理理念上，进一步解放思想，更新观念，明确目标，克服“等、靠、要”思想，依据《水管体制改革实施意见》，以准公益性事业单位准确定位灌区性质。在经营理念中，在首先保障农业供水、满足农业生产需要的前提下，进一步完善供水服务体系，积极拓展城镇生活供水、工业供水、生态供水等各类供水市场，大胆改革，锐意创新，积极探索适合本灌区实际的科学管理模式。

在行政管理上，按照灌溉供水市场化运作的要求合理设置管理局及下属单位机构，合理定编定岗，裁减冗员，撤并机构，提高办事效率，切实改变机关及基层窗口岗位的工作作风和服务态度，将灌区整合为一个高效运作的整体。

在骨干工程管理上，积极推行以“定任务、定指标、定经费，定人员，定工资、定奖惩”为主要内容的“六定”承包责任制，进一步完善工程管理养护各项规章制度，严格目标考核，建立有效的约束、激励机制，确保骨干工程安全运行；在支斗渠及以下田间工程的管理上，积极推行以用水户协会为主，承包、租赁及各种群管组织管理为辅的田间工程管理新模式，建立合理的水费、水价及水费返还政策体系，以促进形成一种新型的田间工程维修养护机制，确保灌区与用水户之间这一联系纽带的良性运作。

在泵站及局属企业管理上，把泵站作为供水生产车间对待，实行内部企业化管理，以节能降耗、提高效率为目标，制定合理的考核指标体系，建立有效的奖惩激励机制，在管理局的统一调度下，确保各项考核指标及供水生产任务的完成；对其他局属生产服务单位，按照自负盈亏、独立核算的原则，放开人事、劳资、分配权，提高企业的经营自主权，进行资产运营，有条件的应按照现代企业制度进行企业股份化改制，并逐步实现灌区生产服务社会化。

在人事、用工、分配制度改革上，中层以下干部职工实行全员竞争上岗，按照“公平、公开、公正”的原则，层层选聘，优化组合，层层签订聘用合同，定期进行考察考核，实行“在岗、试岗、待岗”的“三岗”制，从而形成干部能上能下、职工能进能出、灵活机动的用人机制。在工资福利待遇上，结合工程管理目标责任制和各项考核指标制定合理的岗位工资、津贴标准及奖罚激励政策，实行以岗定酬，以绩定奖，彻底打破“大锅饭”，从而真正激发和调动广大职工的工作积极性和主观能动性。

在财务管理和水费计收管理使用上，在合理确定局及各站任务指标和水费分配返还比例的情况下，局机关与各站段实行分级核算。局机关各项支出实行局长负责的“一支笔”审批制，各科室经费包干使用。局财务总揽全局各项生产费用的对外、对内结算。以全局生产任务的完成情况及水费回收总体情况，作为机关的年度考核指标；各站段各项支出实行站（段）长负责制，电费、水费等各项生产性支出按实际发生值与管理局结算，各项经费来源为水费的比例分成，具体负责本站（段）范围内的水费计收，以核定的本站（段）各项生产指标作为本站（段）的年度考核指标。管理局负责以灌季为单位，对全局各站（段）生产指标进行考核，考核结果作为兑现奖惩政策的依据。同时，加强对各站（段）的财务监督和审计力度，防止水费腐败滋生。另外，还应加强成本核算，增加大中修及技改投入，逐步降低电耗、水耗。

在供用水管理上，管理局根据用水需要统一进行全局的供用水调度和配给，同时进一步加强监督和打击力度，强化计量，杜绝以水谋私现象，保障正常的供用水秩序。在各级泵站和管理站段之间建立内部水市场，在核定的水价和公正的计量基础上，层层确立买卖关系。各站与用水群管组织或用水户之间，实行以水票为主的合同供水制，以有效消除计划供水所带来的风险。

在工程建设管理上，由管理局根据实际需要和轻重缓急程度，按照基本建设程序及有关规定，统一规划、部署和实施骨干工程、配套工程的建设与改造工作；骨干工程的年度大中修工作，由管理局以公开招标并签订相关的技术、工程及服务合同方式，在各下属生产服务单位或社会化生产服务单位中择优选择实施；骨干工程的日常养护维修由有关目标责任人自行完成；田间工程的日常养护由用水户协会或渠道承包租赁者自行完成。

３．体制改革中需注意的几个问题

首先，在开展灌区人事改革、机构改革的过程中，应注意妥善安排机关、站（段）富余人员的分流和再就业工作。对于落选人员，应有目的地组织开展再上岗培训工作，同时在基层用人岗位中清理编外临时工，空出岗位用于安置培训考核合格的待岗人员。

其次，应合理确定考核指标体系。对于关系站段及渠道养护责任人利益的重要考核指标，应在以往一定时长的灌溉资料基础上，对选定的考核指标进行认真的修正和比较，从而保证上述指标的公正合理性。

第三，在开展供用水管理改革中，应坚持水务公开。应在每个灌季、供水期结束后，及时在固定地点公布用水、水费、水价有关情况，让每个用水户“用放心水、付明白费”，以此作为实现合同供水的前提。

最后，在人事分配制度改革过程中，应注重人才的选拔培养工作。通过合理制定岗位的就职要求和合理拉开岗位间的工资待遇差距，逐步实现灌区职工队伍的年轻化、知识化、专业化，在广大职工中营造积极向上的精神风貌，逐步提高职工的技术、文化素质，为灌区今后的发展做好人才储备。