当前，全国农村正在深入贯彻落实党的十六大和中央农村工作会议精神，下大力气解决“三农”问题，要求调整投资结构，加大对农村中小型基础设施建设的投资，改善农民生产生活条件，特别是把人畜饮水列入农村基础设施“六小”工程建设范围，提出了明确的要求。农水司经过认真分析研究，确定2003年农村人畜饮水工作重点是：在继续实施农村饮水解困工程建设的同时，重点抓好工程建后管理，通过制定农村饮水解困工程建后管理指导意见，改革管理体制和运行机制，促进农村饮水解困工程实现良性运行并长期发挥效益。

一、目前农村饮水解困工作进展情况及面临的主要问题

农村饮水解困工作近年来得到党中央国务院的高度重视，温家宝总理多次强调要下决心解决农村人畜饮水困难问题，这是各级政府的一项重要职责。各级水利部门都把农村饮水解困工作作为实践“三个代表”重要思想、为群众办实事、办好事的具体体现，把保障农村群众饮水安全作为水利工作的首要任务。我们按照部党组的部署，制定了一系列的政策和措施，采取了规划建卡，按卡实施，社会公示，验收消号以及资金管理实行报帐制，材料设备实行集中采购、工程质量巡回监理等有效办法，加强技术指导和项目管理。国家计委和水利部大幅度增加了投入，三年安排了57亿元的国债专项资金，解决了中西部地区3400多万人的饮水困难和氟砷病改水问题，今年中央将继续加大投资，解决剩余的2100多万人的饮水困难。这项工作符合农民的切身利益，受到了全国农村广大人民群众的衷心拥护。但是，我们也应该清醒地认识到，农村饮水解困工程建后管理工作还十分薄弱。农村饮水工程量大面广，形式多样，规模大小不一，维护管理和经营难度很大。近三年农村饮水解困新建成了53万处工程，其中集中供水工程10万处。根据调查了解，相当一部分已建工程管理体制不健全，运行机制不活，管理机构人员臃肿，人浮于事;部分集中供水工程水价不合理，水费征收率低，有的工程根本就没有收水费，喝福利水、大锅水的现象还依然存在。过去这方面的教训非常深刻，许多工程由于管理不好，小的维修不能及时解决，最终导致工程失修报废，群众重新返困。如何保证这些工程正常运行和长期发挥效益，是一项十分重要而紧迫的任务。

二、农村饮水解困工程管理的基本要求与原则

获得洁净和卫生的生活饮用水是人们生存的基本需求和基本权利，是身体健康的基础和保障。农村饮水工程的日常运行管理直接关系千家万户老百姓的健康和正常生活，社会影响和地位十分重要。目前小型农村水利工程管理体制改革意见还没有出台，前年冯广志同志（原农水司司长）发表了一篇“小型农村水利改革的思路”的文章，写得很好，汪部长在几次会上给予肯定。今年中央农村工作会议上已明确：人畜饮水是农村基础设施“六小”工程建设内容之一，它的服务对象是经济承受能力较弱的农民，具有很强的公益性。所以农村饮水工程管理的基本要求是：以保障群众饮水安全为目标，供水服务为宗旨，坚持按经济规律办事，建立适应社会主义市场经济体制要求的农村饮水管理体制和运行机制。在建设上采取政府扶持、民办公助的管理办法，在运行管理上要组建农民用水合作组织（在受益户民主协商的基础上），实行自主管理，要制定合理的水价政策，采取有偿供水，成本收费的办法，实现以水养水，良性运行。

农村饮水工程管理主要解决两个方面的问题：一是要能解决工程的运行费、维修费和折旧费问题，实现良性运行；二是要能解决管理人员的不断膨胀问题，做到人尽其责。这就要求我们首先在管理的理念上，要改变过去传统的管理观念，接受以受益农户参与式管理理论为指导的管理模式。农村饮水工程虽有其特殊性，但也有其一般的管理学共性，我们必须借鉴和吸收现代管理科学的观点、理论和方法。美国有位著名的行政学家B.Guy Peters博士编写的一本书叫《政府未来的治理模式》。该书对传统管理和全球行政改革进行多年研究，提出了政府管理的四种模式，即市场式管理，参与式管理，弹性化管理，解制型管理，其中参与式的管理模式比较适合我们农村饮水解困工程的管理实践。这也是目前国际上在农村水利工程上通行的一种管理方式，农业灌溉叫参与式灌溉管理PIM（Participatory Irrigation Management）。这种模式的特点是决策民主、协商谈判,政策是自下而上制定,特别适应于市场机制失灵的情况。农户如何参与？就是要成立用水合作组织—用水户协会，由他们具体参与饮水工程管理，政府主管部门也就是水利部门要进行宏观调控、扶持引导，加强监督。其次农村饮水工程管理要与现行的政策、法规相配套，在规章制度上有所突破。目前农村小型水利工程在新水法第25条规定，“农村集体经济组织或成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水利工程设施的，按照谁投资、谁建设、谁管理和谁受益的原则，对水利工程设施及其蓄水进行管理和合理使用”。在水费征收上要执行国发〔1985〕94号文《水利工程水费核订计收和管理办法》和《国家计委水价改革的意见》。第三，农村饮水工程管理要符合目前农村改革的实际情况，以实践为基础，吸收借鉴国外和国内多年改革经验。目前在农村饮水工程管理的实践中，各地有许多好的经验，在实际中发挥了很好的作用，如山西、陕西、四川、新疆、山东、湖北等地有许多适合当地特色的经验和做法。在经营管理上因地制宜地采用了承包制、租赁制、股份合作制、“拍卖”使用权、用水户协会管理等灵活多样的经营方式。

三、几个具体的问题

1、关于管理体制

总体上讲农村饮水工程管理是要明晰工程所有权，采取专业管理与用水户参与式管理相结合的体制。具体操作中，要根据工程类型和规模，按照三个有利于的原则，即有利于群众使用，有利于工程发挥效益，有利于水资源可持续利用的原则，明确工程产权，确定管理模式。①对一家一户的水池、水窖、旱井等微型供水工程，实行农户自建、自有、自管、自用的体制。目前这一部分工程管理问题不大，今后主要是加强技术指导和水质安全的问题。②对以行政村和自然村屯为单元的小型供水工程。应在受益农户民主协商的基础上，依托村民小组或村委会组建各种形式农民用水合作组织－用水协会，实行自主管理。水利部门要加强对工程进行有效监管，如水价确立、水费回收、工程维护、更新改造等都要有一套明确的管理办法。③对跨村、跨乡规模较大的集中供水工程，根据近几年的实践，要采用专业管理机构和用水户协会有机结合的管理体制。村以上的骨干工程由县水利部门或乡水管站成立专业机构管理（供水站管理），村以下工程由用水户协会管理。如陕西富平县、四川梓潼县的集中供水工程，基本上就是这种模式。

关于专业管理机构。集中供水工程，由于水处理技术相对比较复杂，直接关系到广大群众的饮水安全，必须对骨干管网部分实行专业化管理。跨村的集中供水工程一般由乡水管站负责筹建供水站（厂）进行专业化管理；对跨乡、镇的集中供水工程一般由县水利局负责组建供水站（厂）进行专业化管理。

关于用水户参与管理。组建用合作组织要注意依托村民小组和村民委员会，一般以村为单位成立用水合作组织。因为农民自筹资金大部分用于村内支线工程和入户工程部分，产权比较好界定，所以村级饮水工程产权（包括国家补助部分）应归属受益农户集体所有。日常运行管理工作交给用水合作组织进行民主管理，配水的公平性和运行收费等由农民自己协商解决。

关于组建农村供水服务网络或协会，对工程维修养护进行集约化管理。要以集中供水站为中心，分片建立县、乡、村三级供水服务网络或协会，定期巡查、定点维修、服务收费。目前问题最大的是以自然村屯或行政村为单位的小型供水工程，数量多、规模小、供水水平低，管理人员全是兼职，且管理能力普遍较低，所以必须依托服务网络或协会对村级供水设施进行定期维修和保养。如陕西省富平、宝鸡等县在水费中都考虑了维修保养费，使用管理由村民议事会决定，监督供水站工作。河北省涉县成立了机井专业服务协会，每年会员交700—750元会费，协会定期对机井及配套设备进行检测、维修和保护。这些管理模式，即可发挥农民的积极性又能保证工程长期运行。

2.关于运行机制和管理方式

农村饮水工程运行管理要按照“明晰所有权，放开建设权，搞活经营权”的原则，积极探索、借鉴企业的经营理念，遵循经济规律，实行有偿供水、独立核算、透明化服务的市场运作机制，以水商品买卖为手段，利益驱动为纽带，工程良性运行为目的，充分调动各方面的积极性和每位管理人员的主观能动性，杜绝“人情水”和“福利水”。在经营管理上采取灵活多样的经营方式，可以由供水站和用水协会自己经营管理，通过竞争上岗，双向选择，合理确定管理人员和生产经营人员；也可以更多地引入市场竞争机制，用公开竞标方式选择经营者，把所有权与经营权分离，通过承包、租赁、拍卖使用权等形式委托给有经验的“能人”管理。

3.关于水价和水费的征收工作

合理的水价是保证农村饮水工程良性运行的关键。水价问题要根据国家的政策确定，要考虑供水单位的成本补偿和合理的利润，同时也要考虑农民的承受能力，科学合理定价。对不同用途的水实行差别水价，农民生活饮用水价基本上是成本水价，农村工副业等经济发展用水实行成本＋微润。对群众生活用水，不能以营利为目的，要保证工程日常运行费、维修费和折旧费。个别困难地方水价不能到位，可在保证运行费和维修费的前提下逐步到位，过渡期间要有妥善的补偿措施。如山西省、黑龙江省采取划拨“养站田”、“养站林”、“养站房”等办法给予适当补助；对饮水工程范围内少量的生产和工副业用水，要按市场经济规律办事，水价要高于成本，有一定利润。在水资源紧缺的地区，由于近年水源变化已成为新增饮水困难或解困后又返困的重要原因，一定要注意处理好生产用水与生活用水的关系，优先保证群众的基本生活用水，科学配置水资源，要注意节约与保护，实行容量水价、超额加价，季节浮动等经济杠杆调节，实现水资源的可持续利用。要做好对农民群众水费征收的宣传工作。让群众明白：国家饮水解困工程建设原则上只补助一次，日常的运行、维修和更新改造等资金需要通过合理的水价来解决。要积极推行“水价、水量、水费征收”公示制度，让农民吃上明白水、放心水。

农村饮水工程管理的另一个关键环节是维修费和折旧费的使用管理。维修费和折旧费管好了，用好了，工程就能良性运行并长期发挥效益；管不好，用不好，一切努力都是白费劲。目前主要推广三种管理形式：一是由以县或乡镇农村供水服务协会（网络）负责维修保养。借鉴汽车上保险的办法，各供水站或各村饮水机井每年上交协会一定的维修养护资金，在规定年限内的维修保养由协会的专门人员来做。如河北的机井协会、吉林的农村供水公司就是这种形式；二是各乡镇集中供水站把维修费和折旧费上交县水利局专户储存，使用时再申请、审批，由水利局负责维修，这种形式目前主要是在集中供水工程上采用；三是由行政村或自然村屯自己管理，设有专帐，由经营管理者上交给农村用水户协会，工程损坏后由协会维修或动员群众集资更新改造。从调查的情况来看，农村饮水工程大多规模较小，管理人员少，有些还是兼职，村干部又变动频繁，维修费和折旧费管理上问题较多，有条件的地方要尽量组建县或乡镇农村供水服务协会进行管理。

4.关于水利部门加强行业管理的问题

行业管理主要有四个方面工作：一是加强对水源、水质及使用范围的监督和保护。农村供水的水源区，要划定保护范围，作好防护标志。对水质要建立检测制度，不管是水窖、水池、地表水和地下水，都要定期取样化验。二是对供水站（厂）实行资质管理，对水源、水处理工艺、水压、水质标准、供水保证率、安全生产、人员素质等各个方面都要有一套考核指标，目前农水司正在制定农村供水单位资质标准。三是对集中供水站（厂）实行定员定编，严格控制人员编制。目前我们的水管单位运行困难，一方面有水价不到位的问题，也有人员严重超编的问题。农水司也正在组织编制供水站定员定编标准，供各地参照使用。四是加强行业管理和技术服务，定期开展技术培训，推广技术含量高又方便实用的水处理技术，使各类饮水工程发挥更大的效益。