同志们：

首先我对全国大型灌区工作会议的隆重召开表示祝贺。五年前，水利部曾召开过一次大型灌区的会议。五年之后，水利部再次召开大型灌区工作会议，旨在总结近五年来，国家利用国债资金支持大型灌区续建配套与节水改造项目建设的经验，同时分析存在问题，研究提出今后大型灌区建设管理的措施和发展方向，我认为很有必要，也非常及时。下面，我讲几点意见。

一、要充分认识发展大型灌区的重要意义

在我国，灌区的发展历史悠久。从陕西的郑国渠、四川的都江堰到现在的四百多个大型灌区，两千多年来，大型灌区一直对中国的政治、经济、文化和社会起了非常大的影响，特别是发展的八亿多亩灌溉面积，对解决中国的吃饭问题和经济、社会的可持续发展问题起了主导作用。之所以我国用占世界9%的耕地，解决了占世界22%人口的吃饭问题，其中一个重要原因是我国的灌溉面积占的比例高。我国的耕地面积占世界耕地面积的比例很低，但我国发展的灌溉面积占世界灌溉面积的比例不低，我国灌溉面积占全世界灌溉面积的20%左右，而且在不到全国总耕地面积一半的灌溉面积上，生产的粮食产量占全国粮食总产量的70%以上，棉花、油料、经济作物的产量占全国总产量的80-90%。因此，中国解决吃饭问题和发展灌溉面积关系很大。

目前，对于今后中国人的吃饭问题，世界上很多专家都很关心，有的甚至非常担心，但我国还是有信心以自力更生为主解决我们的吃饭问题。再者，如果不以自力更生为主，世界上哪一个国家也不可能解决我们的吃饭问题，因为现在世界粮食生产量贸易量只有4500多亿斤，而我国的粮食年消费量在9000亿斤以上，就是把世界各国生产的粮食全部买来，还不能解决我们一半人的吃饭问题，而且现在世界上缺粮的国家很多，一些非洲发展中国家，都需要从粮食市场买粮食，如果我国买多了，必然把粮价抬上去，这对我们国家不利，也对包括非洲在内的第三世界国家不利。所以我们要从保证粮食生产安全的高度出发，充分认识发展大型灌区的必要性和紧迫性，抢抓机遇，开拓进取，进一步加快大型灌区建设步伐。

二、与时俱进，开拓创新，扎实搞好大型灌区“两改一提高”工作

概括地讲，这几年来，我国大型灌区建设成绩是很大的。首先是投资力度大。从1998年到现在，国家累计安排大型灌区改造资金大约有70多亿，加上地方配套资金和黑河、塔河等一些重点灌区安排的专项资金，总投资在150多亿元以上。当然，这个数字和我国的大型灌区节水改造的需求还差很多。我国大型灌区节水改造的需求，按照水利部组织编制的大型灌区节水改造规划，总投资约为1800亿，其中骨干工程1200亿。所以，我们下一步任重道远。其次，农业节水灌溉效益显著。通过近年来的不懈努力，我国大型灌区在节水方面取得了很大的成绩，有很多很好的经验值得认真总结和推广。

在肯定成绩的同时，我们也看到大型灌区工作中存在一些问题。一是资金投入不足，与总需求差的很远。二是节水成果的推广力度还不够。三是灌区的体制问题还没有解决，大型灌区中农民收入现在还很低。下一步，我们应该在多方面采取措施，认真加以解决。

我们加强大型灌区工作,总的思路是：增加投入、深化改革、调整结构、科技推广。通过抓好四个方面，搞好水资源的优化配置，实现多赢的效果。所谓多赢，就是经济效益、社会效益和生态效益多赢；灌区内部、流域、农民实现多赢；节水增效、农民减负实现多赢。首先是通过水资源的优化配置，实现三大效益的多赢。这是现在大家都比较关心的一个课题，特别是生态效益，尤为突出。对于一个流域，如果上游引的水过多，下游的生态用水，必然受到严重影响。例如塔河流域、黑河流域上下游的用水量分配问题就很突出。额济纳旗前几年由于过量引水，有几个海子都干了，这两年通过搞节水灌溉以及水利部加强用水的科学调度，已经开始慢慢恢复了。塔河流域上游和下游的生态环境也在逐步改善。另一方面，就是流域当中一些水污染问题，也越来越严重。比如说太湖的污染问题、武汉地区的污染问题、南水北调沿线的污染问题等。除了工业污染以外，农业的面污染问题也非常大。因此，今后发展灌区，要把解决生态问题放在重要位置来考虑。在强调经济效益和社会效益的同时，生态效益也要进一步加强。其次是实现灌区内部、流域和农民的多赢。现在，中央文件三令五申要减轻农民负担，但农民减负还是一直减不下来。今后灌区工作中要研究节水政策、研究提高水价问题、研究体制问题，要充分考虑农民的收入问题。现在农民的收入和城市居民的收入比例问题已上升到几十年来的最高点，一个城里人的收入相当于3.1个农民的收入，而且农民的收入还包括一些粮食、柴草等非货币性收入。如果仅算货币性收入的话，那农民收入与城市居民收入的差距会更大。而且农民收入很不均匀，一些贫困阶层的收入增长很慢，所以今后灌区要充分重视这个问题，通过各种途径和措施，加以解决。从流域来讲，上游灌区处于优势。近年来，下游灌区的水资源径流量减少的趋势不断加大。以黄河为例，根据中国工程院去年向国务院汇报的报告，以三门峡河段为例，从1950年初到1980年，30年当中平均径流量是413亿立方米，到90年以后的十年当中，这个数就变成了225亿立方米，到最近几年，这个数就变成了151亿立方米。黄河下游最近几年的平均径流量连建国初期三十年的40%都不到。究其原因，是由于上游灌溉面积的大幅度扩张，用水浪费的问题一直没有解决。建国初期黄河流域灌溉面积1200万亩，最近几年，黄河流域灌溉面积发展到了1.1亿亩，农业用水量增大，全流域出现用水紧张。就现在的灌溉面积，灌溉用水也不能保证，到了灌溉季节，不得不采取一些硬性措施，限制黄河流域各个灌区的用水量。因此，今后一定要把灌区内部的各个流域统筹考虑，特别在今后实施南水北调工程向黄河供水之前，要严格控制发展灌溉面积。否则，要实现多赢将非常难。为此，要处理好多种关系，采取多种措施，逐步的、相对的实现多赢。

（一）要进一步深化改革。深化改革的题目是永恒的。一是管理体制改革。目前，在各灌区内部，管理体制改革的步子是很快的，像内蒙古河套灌区，他们的群管部分占80%，其中有50%的站、斗已实行了农民用水者协会。通过群众参与、民主监督、民主管理、民主决策，提高了灌区管理的民主程度，对灌区体制改革是很有利的。另外，通过承包制等形式的改革也取得了好的效果。在进行管理体制改革中，关键是改革既要积极进行，又不能脱离实际，要以效果来说明问题，搞什么样形式效果好就搞什么样的形式。但民主改革我们也要加快推进，不能用过去的老体制，也不能形成新水霸。民主机制在世界各国大型灌区被证明是好的体制，我们现在利用世行贷款、亚行贷款的灌区，都要求实行农民用水者协会。虽然现在推进改革中有很多问题需要解决，但下一步应该进一步扩大推广面，加快改革，同时也对有些问题逐步解决，这是针对民管部分来讲的。对专管部分，即灌区管理局，有一个普遍的问题，即人员严重的超编问题。有的灌区超编一倍，所以现在不能按成本来收费，如果按成本收费，那么收费制度就不合理了。为此，要按规范减员，精减机构，然后才能逐步的实现按成本收费。不过，因为历史的原因，减员也不是一件很容易的事，应该采取多种办法，通过多种途径来进行。有些灌区采取多种经营，实行管养分开，对分流人员多谋一些出路，从而逐步进行减员、分流，实现多种经营，几年以后，形势会好转。

（二）要加快产业结构调整步伐。一是调整灌区内部的种植结构。我们曾对宁夏吴中市利通渠进行调查。通过调查表明，麦草、玉米，净效益是150元/亩，水稻95元/亩，经济作物800元/亩，饲草每亩200元/亩，而水稻每亩耗水量是780方，其中实际引水量达1000多方，麦草、玉米耗水量是490方。通过对比，不难看出，水稻实际耗水量最多，但它的效益却最低。为此，宁夏各灌区加大了调整种植结构的力度，今年他们减少了几十万亩的水稻，明年还要继续减少，将节约的水用来给城乡生活供水、高效农作物供水。通过调整结构才能把提高农民收入和节水统一起来。二是调整用水结构。灌区内部农业用水结构比例相当高，生活用水和工业用水比较低。随着工业化程度提高，用水量必然增加，在没有外部水资源补给的情况下,要实现水资源平衡,必须按照生活、工商业、高效农业、粮食的顺序来配置水资源。城乡生活用水首先要保证，有些灌区现在已开始增大生活用水和工业用的供水量，一方面是服从社会稳定大局，另一方面可以取得较高的效益。农业用水一方水几分钱，生活、工业用水一方水几块钱，所以调整用水结构，对灌区管理局以及经济社会发展都是有好处的。调整用水结构要防止盲目的扩大灌溉面积，如果是把节约的水没有用到高效产业，而是用来扩大灌溉面积，那么可能会增加水资源的消耗。因此要本着为现在的灌区负责和发展远景相结合原则，控制扩大灌溉面积。但现在的形势不容乐观，有些地方仅仅考虑局部利益，还是设法扩大灌溉面积，这是不可以理解的，是目光短浅。应该换位思考，站在全局的利益上，从长远的角度考虑，进一步控制扩大灌溉面积。

（三）加大科技成果推广力度。目前，我国各大灌区科技成果很多，科技含量也很高，但推广程度却很低。有些成果形成报告以后，就束之高阁了，但却推不开，为什么呢，其中一个重要原因是和现在灌区利益不大一致。比方说，有些是推广节水增效的，但节水以后，对流域、对农民都好，但对灌区卖水、多收水费却不利。因此，有些灌区对推广节水不积极。比方说水稻节水课题，河海大学水利科学研究院经过十年多的研究，可以减少水稻灌溉水量的37%，还可以提高大米的产量和质量。这样好的研究成果，推广面积却很有限，因为有些灌区不愿意推广，推广以后用水量少了，收费少了，对自身的利益有影响。要解决这些问题，必须实行多赢机制，即要对农民有利、对灌区有利、对流域有利。对于这一多赢机制，我还没有思考好。希望各灌区对这个问题进行研究，能够探索出使流域、灌区、农民三者同赢、共赢的机制。只有把利益的问题解决了，才能把节水的力度加大。通过调查表明，井灌区、小型灌区节水技术推广成果普遍要比大型灌区好。大型灌区为什么搞不好呢，一个原因是大型灌区水资源缺乏，另外一个是利益问题形成一个阻力。因此，今后各大型灌区要通过解决利益关系来推动节水成果的推广力度。节水技术从硬件上和软件上，我们借鉴了一些发达国家的经验，国产的一些设备也已经过关了。下一步要加大推广力度，特别要推广一些现代化技术，包括信息化收集处理技术、数字化技术，有些灌区也搞了不少，但必须要突出实用。如果一个灌区内部的职工很多，花很多钱买一些高尖设备，那可能不划算，要考虑到人多钱少的特点，尽可能搞一些既省钱又实用又有超前性的一些技术。首先要把信息搞清楚，然后才能有正确的决策。数字化是现代化的重要标志，我国许多行业都在搞数字化，数字黄河、数字河套等。大型灌区要加强数字化管理，加强科技投入，科技投入少但效果非常好，现在灌区内部科技管理程度比灌区外部管理程度要低一些，应该在这方面加强。

（四）要千方百计加大投入。大型灌区的发展，投入非常重要，没有投入就没有产出。但投入也要从正反两方面分析，投入用的好了，效益就大，用的不好，浪费也就多，可能还会出现一些负作用。我们很多水利工程在建成初期效果非常好，但经过几年之后，它有一些负面影响也就逐步的显现出来了，上游建的工程多了，下游带来水资源短缺。有些工程建成后没有一个好的机制，没有形成良性循环，结果工程和水资源都不能实现可持续发展。为此，要增加投入，首先要解决决策机制，要把投入和产出的帐算好，才敢投入。要增加决策的科学程度、提高民主化程度，要在程序上来保证，要搞好整体规划。目前，全国大型灌区规划已经编制完成。最近我们正在调查末级渠系，下一步也需要编制全国规划。各省区每个灌区都应该搞好整体规划，过去搞过的，随着新的情况的变化，要进一步完善和优化。规划既要从工程方面来考虑，更多的应该从非工程方面，特别是管理体制、运行机制，加大科技投入，提高科技含量，应该搞一个综合性的，不单单是一个工程性的、要钱的，应该是灌区发展的总体规划。规划的失误是最大失误，搞好规划能减少失误，能为下一步选项目打好基础。在规划搞好的前提下，按照基建程序，逐个项目做好前期工作。项目前期工作既应该根据情况采取一些灵活方法，但又不能把一些程序免掉。比如我们现在支持的大型灌区国债资金，都要求把项目最终要做到初步设计、招标设计这样一个深度，资金划拨下去以后很快就能形成生产力。在施工过程当中，要进一步完成招投标制。近几年，招投标制推行的比较快。但是在招投标过程中也出现一些新的问题，个别地方还有假招标、违法分标等。最近，国家发改委、水利部等有关部门，联合在《招投标法》的基础上制定一个新的招投标管理办法。今后各大型灌区要参照《招投标法》和新的招投标管理办法来加强招投管理。搞好招投标，既能节约投资，缩短工期，又能通过严格要求，保护干部，防止工程起来干部倒下，充分发挥国家投资的最大效益。资金投入要采取多种有效机制，国家投入是一个方面，因为这个需求量很大，仅骨干工程就需1200亿，按每年投入几十亿元，五年下来六十多亿元，不到需求的十分之一。为此，要采取建立市场机制，吸引更多的社会投资。在市场机制方面，我们已有一定经验了，即通过调整用水结构以后，把节约的水多向高效产业、向城市供水、向工业供水，有些工业用水户可以和灌区实行联合，按照“谁投资、谁受益、谁拥有用水权”的原则，吸引一些高效产业用水户向大型灌区投资。另一方面，要引导群众积极投劳。灌区末级渠系改造，各种资金已经搞了一部分了，还要再进一步搞下去。末级渠系的材料，政府给解决，挖沟、埋管道，可以使用更多的农民工，既能节约投资，还能把农民的积极性调动起来，他干了活以后，干出的成绩自己也很珍惜，如果把工程全部包下来，那既不可能也不合理。因此，要更多的使用农民工。下一步，要努力贯彻落实好会议精神，进一步加大大型灌区的投入、建设力度，要把改革和其它渠道的投入综合起来。

大型灌区还有很多措施，例如法制建设，我们现在好多事情都没有解决，只有理论和想法，而且不稳定，没有形成制度，没有用法制建设，将来如果可能，应该采取法制建设，从制度上解决。有些灌区提出要给农民带来好处，实际上做不到，如果从制度上、理论上、法制上解决了，也可能就从根本上解决了，在这方面应该加强一些。