一、基本情况

漳河灌区位于湖北省江汉平原西部，库渠工程1958年动工兴建，1966年基本建成并全面发挥效益。漳河水库是灌区主要补充水源，总库容20.35亿m3，灌区设计灌溉面积260.52万亩，地跨荆门、荆州、宜昌三市，是一项跨流域引水灌溉的大型工程。灌区经过近40年的持续建设，灌区渠道按总干、干、支干、分干、支、分、斗、农、毛九级渠道布设，共13990条，总长7167.56公里，总干及干渠6条，各类大小建筑物16061余座。

漳河灌溉系统自投入运行以来，累计向灌区提供工、农业及城镇生活用水200多亿 m3，为灌区国民经济发展作出了巨大的贡献，目前灌区粮食、棉花、油料年产量逐年增产，是湖北省重要的商品粮基地之一。

运行四十多年来，漳河灌区由于缺乏有效的投入，灌溉功能逐年衰减，各级渠道存在不同程度的淤积，渠坡坍塌，滑坡时有发生。渠系建筑物不配套且老化严重，输水损失大，渠道水利用系数及渠系水利用系数偏低等，制约灌区工农业生产和发展，96年以来，国家加大了灌区续建配套与节水改造项目投资力度，为确保灌区经济的可持续发展和良性运行提供了强有力的保证。

二、项目建设情况

（一）前期准备工作

1．总体规划

按照全国大型灌区建配套与节水改造的统一要求，我们委托省水利水电勘测设计院对漳河灌区进行了总体规划，规划近期水平年为2005年，规划水平年为2015年，灌溉定额按水稻浅灌适蓄和"薄、浅、湿、晒"两种灌溉制度方式分析计算；灌溉设计保证率为80%；分期实施后，灌区将恢复原有灌溉面积。规划总投资183628.98万元，其中骨干工程130134.47万元，田间工程53494.51万元。

2．项目可行性研究及实施方案方案

漳河灌区总体规划编制前，根据水利部对灌区建设总体要求，灌区项目实施按年度可研组织实施，因此，我们编制了三个年度可行性研究报告，96年编制的年度可研经湖北省水利厅组织有关单位审查通过，99年编制的可研经湖北省计划委员会鄂计农字［1999］0592号文批复，以及正备实施的第三期可行性研究报告。我们在每年的项目实施过程中，按照年度计划及水利部大型灌区建设管理办法要求，在可研范畴内编制了五个年度项目实施方案，并严格按实施方案组织工程实施。

（二）项目建设管理

1．资金情况

漳河灌区年度续建配套与节水改造工程建设计划是省计委、水利厅联合下达的，截止目前，共下达投资计划5763.54万元，其中中央2570万元，地方配套3193.54万元，共按五期分期下达实施。除2002年度项目在建过程中，其余年度项目已经完成，共计完成投资5083.92万元，其中中央投资2570万元，地方配套2513.92万元，地方配套率为79%，几年完成情况主要为1996年度完成投资1243.19万元；1998年度完成投资1640.98万元；1999年度完成投资1240.8万元；2000年度完成投资958.95万元；2001年度完成投资264.87万元。资金管理由灌区项目财务设立项目专户、专帐、专人管理，严格工程支付程序。保证工程专款专用。年度灌区续建与节水工程竣工验收前，委托地方审计对财务竣工决算进行了审计，保证了工程投资的健康运行。

2．灌区续建与节水工程项目完成情况

1996年度～2001年度完成渠衬砌48325米；兴建挡土墙1935米；渠系建筑物维修配套311处；分水闸、节制闸兴建维修改造11座；修建测流设施19处；渠道"三度"达标30.3公里。完成主要工程量：土方52.36万m3，石方22155.8m3，砼78809.3m3。96年、98年、99年及2000年四个年度项目已组织竣工验收，单位工程、分部工程及单元工程项目验收达优良等级，2002年工作项目在建过程中。

3．项目建设管理

为了搞好漳河灌区续建配套工程建设,确保工程质量，管好用好每一项工程资金，强化工程项目管理，我们积极推行"三制"建设管理模式，确保了工程建的完建。

（1）推行项目法人责任制。为适应灌区项目建设连续性及项目建设管理规范化要求，我们组建了漳河灌区续建配套节水改造工程建设项目办公室，履行项目法人职责，管理局局长任项目办公室主任，分管工程的副局长任副主任，其它科室的相关单位负责人为项目办成员。项目办公室负责所管项目的设计、立项、计划审批、资金筹措、招标投标、资金拨付、质量监督、竣工验收等全面的建设管理工作，灌区续建工程建设的各项管理工作井然有序，进展顺利。

（2）实行招标投标制。在灌区续建配套与节水改造建设中为了确保工程高速度、高质量完成，我们对所有土建工程项目都采取了招投标方式选择施工队伍，在施工队伍的选定上，为创造平等竞争的良好环境，坚决禁止资质不合格的施工队伍参与竞标和进行施工。由于把关严格，施工队伍力量强，施工的质量都能达到设计要求。五期年度项目共组织招投标4次15个标段，参加的投标单位有荆门水利水电建安公司、漳河水电工程公司等共计8家。

（3）强化工程建设监理，狠抓工程质量。工程建设的质量关系到工程效益能否正常发挥的大问题，我们在建设中始终把工程质量放在首位，严格实行工程建设监理制。我们委托了湖北华傲水利水电咨询中心和湖北江海土木水利水电咨询有限责任公司作为施工监理，明确了项目监理负责人和项目现场监理人员。工程监理人员吃住在工地，实行全过程旁站，凡不符合质量要求的坚决予以返工。建设监理机构负责按施工合同对施工进行合同管理，严格控制工程投资、施工质量及工程进度。监理机构还结合工程实际情况，制定了具体的质量控制办法与控制标准，并严格按工序进行验收，做到了资料有据可查，质量不留隐患。

（4）积极筹措配套资金，全面完成计划建设任务。由于历史原因，漳河灌区的管理体制呈多边关系。在灌区续建配套建设中，因漳河工程管理局属省厅直管，地方自筹却没有着落。为此，我们面向社会，拓宽门路，走工程建设与开发并举之路，向社会筹措资金1400多万元，用于四干渠渠道建设，既解决了四干城区渠道状况差，长期渗漏的问题，又发展了渠堤经济，一举多得，这种在漳河灌区的全新的筹资模式，为今后的灌区建设提供了借鉴。

（5）对施工单位的拨付采取按进度支付方式，施工单位按合同施工，完成工程量以监理工程师认可后开具支付清单，交项目法人认可后在28天内支付。

（三）项目效益情况

漳河灌区建设项目是按年度可研范畴编制分年度实施方案进行建设的。经过建设，所有建设项目都达到了设计标准。从工程运行情况看，渠道砼衬砌工程，解决了衬砌渠段的防渗，漏水问题，糙率大大降低，加快了各级渠道输水速度，提高了干渠系水利用系数，渠系水利用系数由原来的0.32提高到目前的0.40。项目效益主要表现在：

1．灌区项目实施后，减轻了灌区防汛压力，减少了防汛抗灾的投入。灌区续建配套以前，每年滑坡、垮方、涵闸穿孔事件时有发生，具不完全统计，灌区每年滑坡达11次，渠道垮方25处，涵闸豆刂管穿孔抽筒都有近20处发生，按照恢复和处理这些险情，每年可节省投资近200万元。

2．渠道整治后工程运行良好,效果明显。渠道建设任务主要对总、二、三、四干渠进行了渠道整治，由于各干渠原设计过流能力每况愈下，经过实施后运行实测总、二、三、四干渠过流能力都得到了不同程度的提高，灌溉输水历时也缩短较多。由于过流能力得到提高，过水流速增大，改善和恢复灌溉面积6.9万亩，改善灌溉面积23.1万亩。仅节水一项，以灌区农业灌溉供水量不同，可划分为三个供水阶段。第一阶段为1966～1979年，年均供水量5.75亿m3；第二阶段为1980～1995年，年均供水量3.15亿m3；第三阶段为1996～2002年，年均供水量为1.82亿m3。第三阶段比第二、第一阶段分别减少了42.2%与68.3%。在三个阶段中，第一阶段水稻单产量4376kg/hm2；第二阶段水稻单产量7340kg/hm2；第一阶段水稻单产量8399kg/hm2。第三阶段比第二、第一阶段分别增产14.4%与91.9%，水稻单产量增加的原因也是多方面的，有农业种植技术的改进，也有管理水平的提高，这两点都与节水灌溉技术的引进有关。

3．灌区农民收入增加，管理单位经济效益显著。灌区灌溉作物以水稻为主。目前，采用"薄、浅、湿晒"间歇灌溉模式，跳出了传统的长期淹灌旧模式，农民获益匪浅。以第二、第三阶段的实际灌水量与水价政策分析，第三阶段比第二阶段减少水费支出97.44元/hm2。在三个阶段中，除农业灌溉外，其它兴利项目供水量（发电、城市工业与生活等）第一阶段年均供水量0.18亿m3，第二阶段年均供水量1.87亿m3，第三阶段年均供水量4.72亿m3。第三阶段比第二、第一阶段分别增长了1.52与25.2倍。其它兴利项目供水收入：第一阶段为17.8万元，第二阶段为256.4万元，第三阶段为1816.2万元。第三阶段比第二、第一阶段的其它供水收入分别增长了6.1与101倍。第一阶段中，农业灌溉供水比重占97%，第二阶段占62.7%，第三阶段占27.8%，说明大型灌区续建配套与节水改造项目的实施取得了明显的成效，水库供水已从单一的农业灌溉供水朝多目标供水方向发展，供水结构更趋合理。同时也说明了在相同来水量情况下，管理部门在保证国民经济各部门需水不受影响的情况下，通过调整优化调度等措施，不仅提高了灌区水资源的承受能力，而且管理单位自身也获得了更大的经济效益。

4．提高了灌区灌溉水分生产率。灌溉水分生产率是综合反映灌区农业生产、灌溉工程状况、灌溉管理水平及单位水量投入的农作物产出效果，第一阶段灌溉水分生产率为0.81kg/m3；第二阶段灌溉水分生产率为1.28kg/m3；第三阶段灌溉水分生产率为2.46kg/m3。第三阶段灌溉水分生产率比第二、第一阶段分别增加了0.92与2.04倍。

5．降低了灌区地下水位，沼泽化面积消失。漳河灌区是跨流域引水利用，因而境外水资源引入必然引起灌区地下水位的变化。《漳河水利工程初步设计补充报告》中指出："灌区边缘冲积平原，地下水位埋藏较浅，水深为0.2～1.2m，灌溉后可能引起地下水位的升高，形成部分地区的沼泽化"。在第一阶段中，由于灌溉水量较大，浪费严重，在灌区沿渠部分低洼地带与平原湖区沼泽化面积有所增加，农民因渍害要求管理单位补偿的事件曾出现过多起。在第三阶段中，由于灌溉水量的大幅度减少，地下水位降低，沼泽化面积已基本消失。

6．增强了水库抗旱能力，提高了灌溉保证率。在水库调度中，农业灌溉用水一直处于优先保证的地位。如1999～2001年灌区出现了历史上少有的连续三年干旱的情况，水库电站为保证灌溉需要减少发电用水量，其自身经济损失近1200万元。而灌区由于有漳河水库作保障，在罕见的连续三年干旱情况下仍获得了大丰收。与历史上曾出现的1976～1978年连续三年干旱情况相比，水稻种植面积减少了40%左右，而水稻产量却相差不大。后者曾出现了连续三年抽死水抗旱的情况，这充分说明水库抗旱能力得到了提高。一方面灌区节水改造项目的实施，改善渠系工程条件，减少了"跑、滴、漏"现象，减少了输水时间，提高了供水质量。灌溉保证率由原来的不足75%提高到80%。另一方面，在兴利调度中，注重优化调度合理调度，避免了发电与灌溉争水的问题，在水稻灌溉中推广了间歇灌溉等一系列节水措施，减少了农业灌溉用水量。

7．改善了生态环境，促进了旅游的发展。据统计，在第一阶段中，水库泄洪记录几乎为零，因而下游河道基本处于断流状况，造成水质恶化，河道淤塞，河床抬高，杂草丛生，过流量减少，水生动物绝迹，致使下游两岸人民的生存环境遭受严重的破坏。1980年后，由于强化了水资源管理以及调度运用水平的不断提高，年均都有一定的多余水量下泄，对下游生态环境朝较好的方面转变有一定的促进作用。特别是进入90年代以后，由于发电水量的增加（现年均发电流量15.6m3/s），生态环境、水质条件更优，下游开展了河道漂流等旅游项目。在荆门市城区，渠道穿过城市中心，通过节水工程项目，结合城市建设改造，进行了6km渠道封盖工程，使整个城区的环境明显改善，并对工业的引资环境及渠道周边房地产开发创造了良好的人居环境。按照荆门市扩大城市规模和城南新区的规划，在总干渠上建起了第三水厂，日供水规模20万吨，目前已达日供水11万吨，不仅满足了城市生活用水需要，同时满足了城区生态用水需要。近年来水库为城市用水环境的改善，创造了良好的社会环境、经济效益和环境效益。引来了八方客人，到城市经商，到水库参观游览的人数逐年增加，在一定程度上拉起了当地社会经济的增长

8．建筑物配套后解决了供需矛盾。灌区建筑物配套率低，仅为50%，损、风化、漏水严重，极不利工程运行管理，通过近五期续建配套，改造和兴建部分节制闸、分水闸，解决了部分灌溉死角，理顺了灌溉管理关系，确保了渠道在高、中、低不同水位情况下都能灌溉。

9．小型涵闸配套减轻了管理人员工作强度。灌区灌溉面积基本沿渠道分布，渠道小型涵管、豆刂管沿主干至支分渠各级渠道都有分布，规模大小不一，启闭困难，有的不灌溉时用稻草、泥土堵塞，灌溉时需下水清除，有的虽有启闭设施，但人为破坏严重，及不便于运行管理等，灌区运行管理人员与有关厂家共同开发了较为简易的定型启闭闸门，且申请了专利，该涵闸启闭灵活，不易人为破坏，并对节水灌溉和灌溉管理、计量收费意义重大，通过续建配套与节水改造项目的实施，解除了长期聘用三管员制度，理顺了灌溉管理用工制度。

10．灌区项目的实施，缓解了当地用工压力，对地方经济有一定的拉动作用。

三、灌区改革情况

漳河灌区借鉴国外用水户参与灌溉管理的成功经验，在漳河灌区范围推广了农民用水者协会，采取"供水单位+协会"的自主管理模式，从增强管水单位的活力、促进水管单位良性运行、确保灌区的可持续发展等方面作了有益的探索。

1．充分引起地方领导的重视。组建农民用水者协会涉及现行有关政策和有关部门、单位的经济利益，争取政府大力支持十分必要。我们在推广过程中，利用各种机会，向各级政府宣传组建农民用水者协会，使他们认识到组建协会可以减轻农民负担、减少水事纠纷、减轻政府工作压力、有利于节水等诸多好处。因多方汇报、做工作，借去年的农村税费改革契机，荆门市市政府出台了《荆门市农民用水者协会管理暂行办法》，这是全国第一个以政府名义针对农民用水者协会出台的管理办法，同时组织召开了荆门市、县、区各级领导关于组建农民用水者协会专题会议，对推动荆门市及漳河灌区农民用水者协会的发展有很积极的作用。

2．认真总结经验，用于指导农民用水者协会工作。1995年6月漳河率先在全国组建第一个农民用者协会，时间已过去7年，我们对协会在组建及运行过程中存在的问题和取得的经验进行了认真的总结，与省水利厅一同编制了《灌区用水者自主管理探索与实践》一书,用于指导各级组织组建农民用水者协会，指导农民用水者协会各项实际工作。

3．大范围推广协会管理模式。全灌区目前已组建个农民用水者协会，涉及灌溉面积约61万亩。各协会实行自负盈亏，自主经营，分灶吃饭，自收自支。通过近几年的运用实践，各协会运行良好，该组织由以前的农民身分的被动管理变为现在的主动管理，运行体制及机制发生重大转变，灌溉效益明显加强。

4．通过协会动作，改善灌区工程维护条件。农民用水者协会为保证灌区灌溉用水的正常运行，按协会章程加大了对灌区工程的维护力度，改善了灌区用水条件，确保了灌区良性运行。

5．改变收费方式，减少收费中间环节。漳河灌区在组建协会以前水费主要以乡镇代收为主，这种收费方式易于搭车收费，中间环节多。组建农民用用水者协会后，由于合理划分了用水单元，灌区用水直接对农户，水费收取也直接针对农户，减少了水费征收环节，杜绝了搭车收费现象，也更适应目前农村税费改革形势。

6．在灌区进行了管养分离试点。我们选择漳河四干渠为管养分离试点单位，将四干渠龙泉管理段管辖的城区渠段纳入管养分离试点，2002年城区渠段原有养护职工9人，通过设定养护岗位，职工进行公开竞争上岗，养护人员由原来9人减至6人。竞争上岗后，管理处及段按照制定的《四干渠工程管理考核实施细则》按月进行考核，以考核结果进行奖惩，通过前后比较，该段养护工作较以前有较多大的改善，渠道断面完整，建筑物完好，水上漂浮物明显减少。同时经过一年的试点，段年内减少支出近3万元，我们内部在水管单位体制改革中作了有益的探索。

四、存在的问题及建议

1．进一步加大灌区节水续建配套投入力度。漳河灌区节水续建配套规划总投资18亿多，目前的每年的投资强度为1000万元左右，以这种投资强度完成规划工作内容需180年，难以确保灌区灌溉工程的总体效益，同时灌区还存在滑坡、淤积、垮方等诸多险情隐患，加之去年农村实行税费改革后，水费乡镇不参与收取，直接由水管单位收取，这种收费方式需要较为完善的计量设施配置等因素，如不尽快加以投入解决，不能保证各项工作的顺利进行。

2．建立合理的水价核定办法，确保工程正常运行。漳河灌区水价目前仍按省政府13号令执行，水费由基本水费和计量水费组成，基本水费被地方水行政主管部门征收，计量水费由于水价未到位，征收困难，灌区骨干及骨干以下工程运行管理维护资金无法落实，不能保证灌区工程良性运行。在全盘考虑整个供水环节的前提下,漳河灌区应建立一套科学合理的水价核定办法,争取政府及物价部门支持,制定水价逐步到位实施计划。

3．尽快完善水管单位内部体制改革及产权制度改革。根据国务院办公厅《国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办法［2002］45号）精神，水管单位内部要严格定编、定员、定岗，实行管养分离，精简机构，分流人员，通过完善水管单位内部改革，建成一支精干、高效的水管职工队伍。针对农村的税费改革，建立科学的灌溉管理体制与运行机制，采取协会、租赁、承包、拍卖等多种管理形式，推进供水产权制度改革，促进灌区工程可持续发展。

4．进一步健全水费征收和管理制度。严格按照上级文件精神，将水费纳入商品价格管理，由水管单位直接收取，加强监督检查；按方收费，实行统一票据，明码标价，开票到户，收费到户的政策，逐步实现水量、水价、水费公开，实行"阳光工程"；约束供水成本，完善水费使用办法。