陕西十年九旱，解决干旱缺水是水利建设的首要问题。新中国成立以来，我们坚持以兴水治旱为目标，兴建各类农灌工程20余万处，关中平原和汉中盆地基本形成了大、中、小结合，蓄、引、提并举能灌有排的农田灌排网络体系，使农田灌溉事业有了较大发展。截止2002年底，全省共发展设施灌溉面积2264万亩，有效灌溉面积1966万亩。其中30万亩以上大型灌区11处，万亩至30万亩的中型灌区145处。多年来，灌区在促进全省经济发展、提高人民生活水平、稳定社会秩序方面发挥了十分重要的作用。据统计，正常年份，占全省总耕地面积三分之一的水地和水田拿回了全省粮食总产的三分之二，在干旱年份所占的比例更大，同时大、中型灌区也是我省最重要的农副产品基地，同时，许多灌溉工程在向农业供水状况下，还向西安、咸阳、宝鸡、渭南、延安等大中城市供水，取得了显著的生态效益和社会效益。

一、加快节水改造步伐，确保灌区可持续发展

我省灌区多为上世纪60、70年代以前兴建，大多数灌区已经运行30年以上。由于多年来水费偏低，没有稳定的维护资金来源，灌区基本上没有进行过大的维修改造，设施老化失修十分严重，灌溉效益逐年下滑。"九五"以来，我们紧紧抓住国家加大大型灌区投资力度的有利时机，全面开展了灌区更新改造工作，在抓好农业综合开发、商品粮基地、优质粮基地项目及以工贷赈项目等用于灌区田间工程配套的项目外，重点实施了大型灌区续建配套节水改造项目和关中灌区利用世行贷款项目。大型灌区续建配套节水改造项目从1996年开始，到目前已经安排项目资金6.69亿元，实际完成投资5.10亿元，完成干支渠衬砌428km，改造建筑物1300座，处理险工段210处，改造大型泵站10处。通过项目实施增加支渠输水能力60.3m3/s，新增灌溉面积13.7万亩，恢复、改善灌溉面积530万亩。关中灌区利用世行贷款项目于1999年12月实施，项目总投资16.6亿元，其中利用世行贷款1亿美元，计划用5年时间对关中地区9个大型灌区进行更新改造，改善灌溉面积280万亩，恢复灌溉面积74万亩，目前已累计完成投资7.2亿元。

为了用好来之不易的灌区续建配套节水改造资金，确保按期完成建设任务，充分发挥投资效益，我们主要采取了以下措施：

（一）加强领导，落实责任

按照水利部的要求，省、市、灌区均成立了相应的灌区节水改造项目领导小组和办公室，各司其职，各负其责，层层落实责任，扎扎实实开展工作。首先是厅领导高度重视灌区建设，多次深入项目建设工地，检查指导工作。其次是各灌区管理局真正把节水改造项目作为一件大事，摆在重要议事日程，真抓实干。一把手局长亲自挂帅，负责和组织项目实施。主管副局长常住施工一线，现场督战。项目办公室，不断抽调精兵强将，加强技术力量，参与具体管理工作。桃曲坡水库灌区针对沿途村庄密集，施工干扰大的实际，积极主动与地方政府联系，利用政府职能，充分发动当地群众投身工程建设，成立了以富平县县长为组长，灌区管理局局长为常务副组长，各管理站站长和各乡（镇）长为成员的灌区改造领导小组，召开工作联席会议，落实乡镇长和管理站站长分片负责区工作职责，千方百计为施工创造良好的外部环境。宝鸡峡灌区针对韦水倒虹除险改建工程复杂，施工难度大的特点，专门成立了韦水倒虹除险改建工程指挥部，指挥部成员长期驻扎工地，现场研究解决存在的问题和困难。

（二）加强项目管理，积极推行"四项制度"

一是建立和落实了项目法人制；二是对施工、监理、成套设备供应全部实行招投标制，并实行施工监理制和合同管理制，严格以合同为依据进行工程进度拨款、工程管理、工程结算。关中世行贷款项目为了与国际接轨，项目办从费用、工期、质量、进度、合同等方面入手，大力推行规范化、制度化、科学化管理，用制度管人、管资金、管项目。三是进一步完善各项管理制度。我省根据国家计委、水利部下发的大型灌区续建配套节水改造项目管理办法，编制了《陕西省大型灌区续建配套节水改造项目建设管理细则》、《陕西省大型灌区续建配套节水改造项目可行性研究及实施方案编制大纲》、《陕西省大型灌区续建配套节水改造项目招标投标管理办法》等八个配套性政策文件，下发执行。灌区结合工作实际，制定了具体的建设奖惩等多项制度，使工程建设管理工作逐步走向制度化、标准化和规范化的轨道。

（三）加强质量管理，争创优质工程

首先是健全质量管理体系，严格实行"法人负责、监理控制、企业保证、政府监督"的质量管理体系，全面落实"三检制"、"三不放过"，主要施工程序旁站制，"按单元工程进行检查验收"等制度，层层落实建设各方的质量责任，对各项目责任人在施工现场招牌公示，接受群众和社会监督。宝鸡峡管理局专门设立了质量举报电话，重奖如实举报人员。其次是加强质量教育。结合水利系统"质量管理年"及"三讲"、"三学"活动，教育职工牢固树立质量是工程的生命、责任重于泰山的意识，严格按照规范程序办事。自1998年以来，我们和灌区先后举办各类培训班6次，培训人员达2000余人次，提高了广大工程技术人员的职业道德和业务素质，促进了灌区管理水平的整体提高。宝鸡峡、泾惠渠、桃曲坡等灌区还在工地间开展质量竞赛、技术比武活动，形成了争创文明工地，争当文明标兵的良好风尚。三是认真抓好技术交底，加大质量检查力度。工程开工前，由灌区项目办组织设计、施工、监理、制造等单位认真进行技术交底，明确设计要求与质量标准。在施工过程中，经常巡回检查工程质量，每月开展质量大检查，对工程质量进行全面细致地检查评比。对好的典型组织召开现场会，予以总结推广。对出现质量问题，坚持"三不放过"的原则，责令限期整改和补救处理。由于采取了强有力的措施，从而有效地保证了工程建设质量，涌现出了交口抽渭北冯抽水站改造、泾惠渠九支渠衬砌等一批优质样板工程。据统计，在已经建成的单元工程中，大型灌区续建配套节水改造项目优良率达到87%，关中灌区世行贷款项目优良率达到83%。

（四）加强资金管理，确保专款专用

为了真正发挥专项资金使用效益，我省严格执行项目计划，狠抓项目资金管理工作。厅里专门编制了《大型灌区续建配套与节水改造项目财务管理办法》，多次抽调财务人员对项目建设资金进行阶段检查和审计，坚决杜绝了挪用、挤占专项资金现象。各灌区严格执行管理办法的规定，按照完成工程量和质量检验结果下拨80%的预付款，待工程竣工验收合格后付清，确保了资金正确投放和合理使用。关中灌区世行贷款项目办严格按照世行报帐制的要求，对项目财务机构配置、提款报帐流程、报帐资金流程、配套资金拨付流程等作出了明确规定，规范了资金拨付程序，把有限的资金花在了刀刃上，受到了世行官员的一致好评。通过检查看，在资金使用中，全省未出现一例违章违纪使用专项资金情况，为项目顺利实施和按期完工提供了有力保障。

（五）加大技改力度，突出工艺创新

结合灌区工程实际，我省先后编制了《渠道防渗工程初步设计大纲》和《泵站改造初步设计大纲》等地方性技术规程，规范工程建设，积极推广新技术、新材料和新工艺。在渠道设计方案上，为达到最佳水力流态，根据流量大小，变原梯形断面为弧角梯形、弧底梯形和"U"型，既节约了工程量和投资，又增大了过流能力，减少了渠道淤积。在渠道衬砌中，大力推广板膜复合结构，积极采用土工织物新材料，提高了渠道防渗和抗冻胀能力。在施工工艺上，普遍采用滑模推移办法，从而保证了施工工期和质量。

二、加大灌区综合改革，增强灌区发展活力

由于灌区管理单位长期沿用计划经济条件下的经营管理模式，造成体制不顺，机制不活，人浮于事，费用增加，农民负担加重，灌区效益衰减。对此，我们始终坚持以深化改革为主线，以搞活机制为目标，不断加大灌区改革力度，使灌区管理走上了科学化和规范化的发展轨道。

（一）积极开展灌区综合改革

从1998年开始，我们在各灌区开展综合改革试点。一是推行目标责任管理和承包管理，落实了岗位责任。二是在人事制度上推行招聘制和聘任制，实行竞争上岗。三是在劳动分配制度上推行岗位工资和工效挂钩制。四是在财务管理上推行财务人员委派制和经费包干等。通过这些改革措施，全面提高了灌区管理单位的工作效率，增强了运作活力。泾惠渠管理局针对机关和基层机构重复设置、臃肿庞大、效率低下等问题，全面开展了以机构人事、企业管理等为主的配套改革，将14个科室精简为7个处室，实现了精简效能的目标。按照"公开、公正、公平"原则，通过考试、考核相结合的办法，公开招聘了局政治处、工程处等中层领导，建立了激励、竞争的运作机制。在新庄电站推行了末位淘汰竞争上岗机制试点，在供水系统实行"风险抵押、水量含工资经费、工资工效挂钩"办法，拉开职工收入差距。在企业内实施了以劳计酬和按股分红的劳动分配办法，将资本与劳动要素引入分配体系，按照基本工资与计件工资相结合，产品及工程项目盈利和个人目标任务完成情况兑现个人工资，彻底打破平均主义的分配办法，真正体现了多劳多得，按劳分配的原则，调动了全局干部职工的积极性。按照"因企制宜、形式多样、注重实效"的原则，大力推行以股份制改造为主、承包租赁经营为辅的企业产权制度改革，先后对新庄电站、水利机械厂、机械施工队三家企业实行了股份制改造，建立起了比较完善的现代企业制度。企业改制后，明晰了产权，调整了各方参与企业管理的积极性，促使企业真正走向市场，实现了政企分开。同时也促使了管理局在企业管理上职能的转变，由原来的直接、微观管理转向间接、宏观管理，也促使企业加强内部管理和改革，进行机制和制度创新。由于改革措施得力，全局企业资产已达8000万元，安置职工360多人，年产值4000多万元，利税300多万元。羊毛湾灌区对全局实行"一局三制"的工资分配制度，对局机关职工发70%标准工资，30%以年度考核百分比兑现；对管理站和承包支斗渠的职工在保底条件下，实行效益工资，即用水量越大，报酬越高，且不封顶；对待岗职工，经培训仍不合格者仅发市上规定的生活费，促进了职工下到灌区管理第一线的决心和力度。

（二）全面开展灌区基层管理体制改革

为适应市场经济和灌区发展的新形势，我们针对灌区斗渠产权不明、责任不实、效益衰减的实际，从1997年开始，大胆进行支、斗渠管理体制改革，通过采取拍卖、承包、租赁斗渠管理权、经营权、使用权"三权"形式，转换经营机制，有效地促进了灌区灌溉管理工作的发展。为了灌区改革，我们专门委托西北农林科技大学对灌区和灌区村组、农户进行调查，形成了斗渠管理体制改革的《调查报告》，两次召开灌区管理改革研讨会，对改制中的疑难问题提出了解决办法，在此基础上制定出台了《陕西省灌区斗渠体制改革发展规划》和具体实施意见。基本思路是以"三个有利于"为标准，以实现公有制形式的多样化为依据，以搞活斗渠管理机制为重点，按照"明晰所有权，拍卖使用权，放开建设权，搞活经营权"的原则，以建立"管理多样化，投资多元化，效益综合化，水价市场化"为目标，坚持"公开、竞争"的原则。在大中型灌区试行斗以下渠道改制，明确改制后的斗渠视作民办水利工程，与灌区管理局（站）是一种买卖平等关系，签订供用水经营合同，限定最高水价，合法自主经营。同时举办了两期"关中灌区支斗渠改制培训班"，对600多名灌溉管理人员、经营承包人和部分农户进行培训，培训内容包括《支斗渠改制运作模式》、《民营水价的核定办法》、《支斗渠改制中的农民参与与监督》和《支斗渠改制的监测评价》等10门课程，建立了一支改革意识强、理论水平高、又懂业务的专业队伍。泾惠渠管理局早在1997年初就成立了灌区改制领导小组，各管理站也成立了相应的机构，层层宣传发动，公开拍卖程序和有关责权利等基本情况，提出不论谁管，只要能管好就行；不论谁经营，只要能扩大灌溉面积，提高管理水平，增强发展后劲就行；不论谁建设，只要能建设好就行。在拍卖中，注意把握三条原则：谁经营，谁投资，谁受益的原则；单位职工优先优惠，面向社会，公开竞价的原则；实行最高限价的原则。按照这个原则，有计划、有步骤、分阶段对斗渠"三权"进行拍卖、承包，以用水协会、股份合作制等形式进行改制，由于宣传到位，政策明确，极大地调动了农民群众包括管理站职工的积极性，纷纷参与到灌区改制的潮流中，截止到2002年底，灌区完成改制的斗渠达到511条，占总斗数538条的95%，成为陕西大中型灌区中改制比例最高的灌区。灌区斗渠改制工作深入开展，解决了群众浇地难、负担重的问题，增加了工程投入，促进了灌区用水市场的不断扩大。根据我们对关中10个大型灌区调查，目前参加或参与改制支、斗渠的有1900人，承包管理了850个用水单元和3207条支斗渠，改制后的支、斗渠共吸纳社会资金千万余元，恢复改善、扩大灌溉面积43万亩。其中有492名国家职工直接承包或参与承包管理172个用水单元和856条支斗渠，共控制有效灌溉面积153万亩，改制后的渠道引用水量普遍比改制前增加20～30%，承包者个人年收入也相应增加2000～5000元。因管理层次减少等，有效杜绝了水费流失，水费回收率达到了95%以上，原来水费征收中的乱搭车、乱摊派、乱定价"三乱"现象被有效遏制，农户亩浇地费平均减少了4～10元，职工和群众都高兴地说，改制真是一件"政府放心、灌区省心、群众称心"的大好事。世行专家考察后指出，"陕西的改制工作将对世界各国的农村水利改革提供新鲜实用的经验，世行将始终关注这项改革，努力为其寻求外部资金援助，并把此作为项目实施中的闪光点积极向世界各国介绍和推广"。

（三）加快水费改革步伐，狠抓水费廉政建设

"九五"以来，根据国家有关政策和水利工程成本变化，兼顾农民收入水平，我省先后进行了多次农业供水价格调整。省属五大灌区农业供水水价平均斗口由"八五"末的0.071元/m3调整到0.12元/m3，已达成本的30%左右，其中渭南市属灌区水价已达到成本价的70～80%。去年，省水利厅和物价局联合发文，决定对省属五大灌区和市属的六个大中型灌区农业供水价格实行等级管理。即按照供水设施的完好程度、管理人员的素质、价格政策执行落实情况和用水户对水费征收的满意程度评定划分灌区价格管理等级，根据等级不同授予相应价格管理权限和优惠政策，进行分类管理，有效调动灌区在价格管理中的积极性，促进灌区自觉执行国家价格政策，减轻农民不合理水费负担。同时狠抓水费征管制度建设，全面加强用水户参与民主管理，健全监督机制。我省针对灌区农户多、相对集中、经营规模小的特点，扩大斗渠管理委员会，充实增加农户代表，斗管会负责灌溉用水、田间工程维修用劳，协助收费及相应的监督工作。东雷二期抽黄管理局报请渭南市政府颁发了"东雷二期抽黄灌区斗渠管理委员会组织通则"，从制度上对斗管会及其委员的组建、任命、职能、职责等作了规定，使基层水管组织工作在法制化方向前进了一大步。同时，坚持实行供水、收费"直通车"，执行"三公开"（水价、水量、水费）、"一禁止"（禁止浇人情水、权力水和关系水）和建立"五个一"即一卡（水价明白卡）、一员（段设水廉义务监督员）、一话（局设举报电话）、一箱（站设举报箱）、一栏（斗设水费公布栏）的水费计征监督制度，基本使群众浇上"明白水"、"放心水"，减轻了农户的浇地负担。从去年开始，我们联合省物价局，公开招聘了40名水价农民义务监督员，对关中十个大中型灌区的水价执行情况进行监督。为确保监督员发挥作用，省物价局、水利厅规定，对义务监督员反映的问题，灌区管理单位必须在5日以内作出明确答复，经调查属于违纪的必须立即纠正，并负责向农民清退多收价款。对省上批转的义务监督员水价情况反映，各地价格主管部门和灌区管理单位必须立案调查处理，并在15日之内结案，并将调查处理结果报告省物价局、水利厅，同时反馈给反映问题的义务监督员。通过监督员的监督，保证了灌区水价政策执行到位，规范了水费收缴秩序，有效地遏制了水费收取中乱加价和搭车收费现象。我省农业用水的廉政和价格管理工作得到国家计委和水利部的肯定。其中"统一票据、明码标价、开票到户"的办法，写进了《国家计委关于印发改革农业用水价格有关问题的意见的通知》，国家计委《价格情况》专门刊发了《陕西省农业用水价格管理情况》，在全国推广我省的农业灌溉水价管理经验。

三、对今后灌区改革与发展的初步设想

我省农田灌溉事业虽然取得了显著成绩，但在新形势下依然存在着许多具体问题。一是效益衰减，实灌面积减少。长期以来，由于灌区工程运行维修养护没有稳定的经费来源，灌溉设施老化破坏严重，加上粮价偏低，水费在粮食生产成本中的比例已占到19%，最高的达23%，大多数农民"不灌增产水，只浇救命水"。又因近十年来我省气候异常，河源来水明显不足，灌区老化失修，各灌区引水量急剧减少，实灌面积逐年下降。据去年调查统计：宝鸡峡、泾惠渠、交口、桃曲坡、石头河和洛惠渠6个灌区1980年实灌面积为565万亩，1996年为502万亩，2000年只达到422万亩，减少了143万亩。"九五"期间，全省万亩以上灌区年均引水量为23亿m3，只是"八五"期间的85%。这直接影响到农业生产，也影响着灌区管理单位自身的收入。二是入不敷出，难以为继。由于职工工资标准不断增加和生活、生产资料不断涨价，加之人员不断增加，灌区经费支出急剧膨胀，年均亏欠约30%，最高的达40%以上。三是灌区管理机构和基层管理体制改革急待深入。灌区改革近年来虽然取得了显著成绩，但总体上来说，这些改革只是在水管单位内部进行的。灌区单位管理体制不顺，运行机制带有浓厚的计划经济色彩，很难维持简单再生产，更谈不上发展。一方面是灌区的定性、定位不准。我省灌区大多数都是综合利用工程，主要承担农业供水和水库防洪度汛安全，有的灌区还承担排水等公益性事业，但灌区管理单位原来定性为"事业单位、企业管理"，要求经费自收自支。实际情况是管理单位水费不能按成本征收，公益事业补贴不足，内部事企不分，高扬程抽水电价补贴政策不能兑现等等，这些都是影响灌区改革深化的关键。再就是灌区管理运行机制不活，科学的人事、劳动和分配制度还没有真正建立起来，从业人员只增不减，劳动收入只升不降，干好干坏待遇一样等"大锅饭"现象依然存在，严重制约着职工积极性的发挥。所有这些问题，我们都要在今后的工作中重点进行解决。

（一）进一步加快灌区改革步伐

面对下一步灌区体制改革，我们确定总的指导思想是：坚持以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，以贯彻落实国家体改办《关于水利工程管理体制改革实施意见》为重点，按照"两改一提高"的要求，进一步理顺体制，搞活机制；积极推行职工承包支斗渠，稳步推进灌区综合改革；以水为主，调整结构，大力发展供水、水电、水产、绿色企业等产业，增强灌区发展后劲，大力推进灌区现代化建设，走可持续发展的路子。按照这样一个指导思想。我们将继续抓好三个方面的改革。

1．灌区专管机构综合改革

具体拟分三步走：第一步，按照已批转的《关于水利工程管理体制改革实施意见》和《水利工程管理单位岗位设置标准》，做好各灌区的定编、定员，积极推进机关削头减重，充实用水第一线；加大干部制度、劳动制度、分配制度三项改革，推行职工工资与岗位、技能、效益挂钩办法，实行重奖重罚政策。第二步在拟定灌区工程维修养护标准定额、定岗定员和合理核定水价基础上，科学地做好各灌区管理单位的公益性、准公益性或经营的定性工作。第三步是在条件成熟后，做好"管养分离"工作，把灌区现在的维修养护职能及人员从管理机构中分离出来，组成维修养护经济实体，实行合同管理，进而实行招标管理。

2．基层水管单位体制改革

大型灌区进一步完善支斗渠承包、租赁、拍卖、股份合作等改制形式，重点推进国家职工承包管理支斗渠，逐步精简农民段斗干部，由国家职工直接对农户供水收费。力争用两年时间，在大、中型灌区由国家职工替代大部分段级行水干部，五年时间取消大部分斗级行水干部，实现灌区管理自上而下的一条龙专业化服务体系。同时全面建立健全斗管会，进一步增强用水户的参与和民主管理。

3．稳妥推进水价改革

目前，我省大型灌区水价虽未达到成本，但已是全国最高的，由于受粮价影响和用水户承受能力的限制，调整的余地不大，下一步重点是管理工作。一是整顿水价秩序，规范水费征收管理。坚决取消供水收费过程中乱加价乱收费，切实减轻农民负担。二是要通过支斗渠改制，减少用水中间环节，降低供水成本，创造增收空间。三是逐步实行超定额用水累进加价、季节变幅水价和水价分级分类管理政策。四是实行新水新价。新修工程建设时期就要把管理体制和运营机制定好，从运行起就尽可能按成本计价。

（二）建立稳定的投入机制，加快灌区节水改造和现代化建设步伐

1．做好规划，加强项目前期工作。据初步统计，我省大型灌区大约还有三分之二的老化失修问题没有解决，中、小型灌区更新改造任务更大。为实现灌区永续利用，应把关中大、中型灌区作为一个整体，统一规划，做好前期工作，按照项目的轻重缓急和效益情况，积极争取投资，逐步开展更新改造。同时力争带动解决陕南、陕北重点灌区老化失修问题。

2．建立多元化投入机制。要在稳定投入基础上，统筹各部门、各渠道的投入资金，依据灌区改造规划，抓住骨干工程和田间工程两个重点，集中连片，有计划、有步骤地分期、分批实施。争取出台大型灌区更改基金筹措办法，尽快解决大型灌区亏损问题；大、中型灌区尽快形成以中央投入为主，地方财政、管理单位和受益区域共同投资改造的新机制。

3．有关行业要落实中央关于农民减负政策。坚决执行高扬程抽水灌区电价补贴政策，电力部门不可擅自提高农灌电价。

4．灌区更新改造和现代化建设相结合。建设现代化灌区是一项涉及面广、技术性较强的长远目标。大型灌区应结合更改项目，实施先抓好一个管理站或一个灌区的现代化建设试点，逐步推进。