内蒙古河套灌区是黄河上中游一个特大型自流灌区，地处干旱缺雨区，多年来，靠引黄灌溉形成我国西北部荒漠地区的一块15000km2人造绿洲。灌区自身水资源很少且没有储水工程设施，灌溉完全受黄河过境流量多少的制约，每年夏灌用水高峰期与上游宁夏灌区重迭，往往形成较大的供需缺口和矛盾。近几年随着上游黄河来水的减少，河套灌区很难充分灌溉，灌区引黄水量已由1999年的54亿m3减至去年底的47亿m3。今年更是面临着有灌溉史以来从未遇过的水源紧缺形势，比正常年份相比，灌区缺水55%～66%。为满足新的水资源条件下灌区发展的需要，近年来，我灌区认真学习贯彻水利部的治水方针，紧紧围绕"两改一提高"的目标，在国家的支持与重视下，大力开展节水建设，积极推进水利体制改革，节水改造有新进展，体制改革有新突破，各项工作有新成绩，被水利部列为全国20个重点示范灌区之一，为地区经济发展创造了良好的水资源支撑条件。2002年全盟农业总产值达到68.34亿元，增速4.19%，农民人均纯收入达到2762元，增速6.68%。

一、灌区节水改造取得明显实效

（一）节水改造完成情况

1998～2002年河套灌区的节水改造投资达到24910.1万元，其中争取国家投资16100万元，灌区水费和地方匹配8810.1万元。

几年来主要完成的工程项目有：①衬砌杨家河、义和、永济干渠，永刚分干渠和机缘、西济、东济等骨干渠道89.62km，节水工程控制面积达到124万亩；②斗农渠衬砌133Km；③总干渠第二枢纽的除险加固和险工治理16km；④三湖河、丰济干渠裁弯整治29.76Km；⑤衬砌段渠系新建、重建、维修各类建筑物331座；⑥建成了控制面积4.3万亩的隆胜节水示范区；⑦完成了总流量达100m3/s的总排干扬水站六台机泵大修。

（二）节水改造的主要做法

1．在选项上，统筹兼顾，注重效益

在近几年的节水改造项目安排上，我们严格依据水利部批准的《黄河内蒙古河套灌区续建配套与节水改造规划报告》，按照《一期工程项目建议书》中规定的建设内容，选择杨家河干渠、义和干渠、永济干渠等输水损失严重的地上渠段或影响安全运行的病险建筑物进行节水衬砌和除险加固，同时，把经济工程指标、效益作为选项因素，把修改运行参数，提高运行各项指标作为改造目标。

2．试验新材料、新工艺、新技术

河套灌区作为历史悠久的一个灌区，曾进行过大量的科研试验工作，但在新时期，渠道防冻胀及新材料、新工艺的研究应用很少，难以满足目前渠道衬砌的需要。由于河套灌区水文地质条件很复杂，又属于季节冻土区，具有造成渠道衬砌冻胀破坏的水份、土质和温度条件。为此，我们于2001年在杨家河干渠设立了防冻胀试验场，对23种不同的衬砌结构模式进行了试验，为灌区节水改造工程全面建设提供了科学支撑。经过近两年的观测和对大量资料分析，在使用密度为20kg/m3的聚苯乙烯保温板时，每1cm的保温板可提高地温2℃左右，消减冻深8～10cm。经计算，在渠道衬砌中，阴坡上部采用6cm厚，下部10cm厚；阳坡上部采用4cm厚，下部8cm厚的上述保温板，可将边坡冻胀变形控制在3cm的允许范围之内。据此，我们找出了6种防冻效果好的衬砌模式。

3．节水衬砌与工程建筑物除险加固相结合

我们在选择地上渠段进行节水改造的同时，对骨干渠道上的险工段落和病险建筑物进行了除险加固，以保证骨干输水渠道的安全和畅通。总干二闸是总干渠重要分水枢纽，于1961年建成投入运行。随着灌区灌溉面积的扩大和用水量的增加，下游渠道下切，节制闸现状水头是原设计的2倍左右，而且闸室两侧及底部存在渗流通道，建筑物险情特别严重。我们于1998、1999年两年，投资670多万元对其进行了较为彻底的除险加固，并投资200万元对上游500m长段落做了防渗衬砌。经过除险加固后，上下游允许控制水位差由原来的5.3米加大到了6.1m。在今年引黄水量严重不足，需要小流量轮灌情况下，增大了枢纽的安全系数。总干渠李玉险工段全长4.6km，整治前，河床摆动，吞没了大量耕地，并冲淘至最近距包兰铁路仅50米处，危及到了铁路的安全运行。去年，我们投资800多万元对其进行除险整治，消除了隐患，确保了包兰铁路的安全运行。

4．严格执行"三项制度"

在节水改造工程项目实施过程中，项目法人组认真执行建设管理程序，建立资金专户封闭运行，严把项目的资金管理关，严格按招投标的有关法律、法规组织招标，保证上级主管部门和地方纪检、监察、审计、公证等单位的监督能落实到位，在公开、公正和公平原则上，让具备资质的企业参与平等竞争；业主、建设单位、监理三方共把工程质量关，认真落实建设工程质量责任制。

5．注重项目实施中的技术创新、制度创新和管理创新，以提高工程建设和管理的科技进步含量

每年7、8月份，全灌区都要召开一次技术、制度和管理创新大会，围绕灌区建设、管理和改革等方面，在全灌区4000多技术人员和职工干部中开展研讨，定方向、选项目，形成百花齐放，百家争鸣的学术氛围。灌区还与武汉大学组成结对子单位，并两次邀请国内知名学者和专家来灌区咨询。在专家和科研院校的指导下，针对灌区管理和建设中出现的新情况、新问题，不断调整充实完善灌区建设与发展目标，以适应地区经济社会发展要求。

（三）节水改造工程取得的效益

一是实现了工程节水。杨家河干渠衬砌段渠道水利用系数由0.74提高到0.94，每年可减少引黄水量3150万m3；隆胜节水示范区内四级渠系水利用系数由原来的0.5提高到0.9，亩均灌溉用水减少104m3。

二是改善了周边生态环境。渠道衬砌后，减少了灌区进盐进沙量，避免了对渠道两侧土地的阴渗，改善了周边生态环境。衬砌后，杨家河干渠年可减少进盐量1.64万吨，减少进沙9.1万吨；义和干渠年可减少进盐220吨，减少进沙1.3万吨。干渠两侧的耕地不再受阴渗的危害，盐碱化得到了褐制，原来一部分重盐碱不毛之地的植被得到了恢复，并为植树造林和发展林草业创造了条件。

三是改善了灌溉条件，保证了渠道的安全运行。如杨家河干渠，在对地上渠部分全部衬砌，建筑物全部进行改造和合理调整水力要素后，减少了行水时间，既能适应大流量时的续灌，也能适应小流量时的轮灌。杨家河干渠和义和干渠都是地上险渠，分别穿五原县城和三道桥镇而过，一旦决口会造成城镇的淹没，行水期需长年防汛，改造后，其安全性能有了很大提高。

四是基本解决了高含沙河流在运行中的冲淤问题。积累每条干渠不同渠段冲淤变化的资料和经验，在改造过程中，重新调整纵坡、流速、过水断面、设计运行水位及各分水枢纽、节制闸底坎等水力要素，基本实现了改造后高含沙河水运行中的不冲淤，减少了以往每年的工程岁修清淤量和维修量。杨家河干渠的尾梢团结渠，由于纵坡太小，年年淤积，年年清淤。在这次改造中，通过提高该渠渠首杨家河干渠四闸闸底高程，较好地解决了淤澄问题，大大减轻了地方每年进行清淤的负担。

五是积累了设计等方面的经验。1998年，首次进行永刚分干渠衬砌时，采用外地经验以宽浅式渠道进行衬砌，出现了较严重的淤积和冻胀破坏。从1999年节水改造开始，设计时就由管理部门逐级提出不同段落和不同灌溉条件的运行指标调整方案，由设计单位配合业主和管理部门共同确定断面、流速、纵坡、糙率等主要水力要素指标，探寻不冲不淤的运行方案；冻胀方面，根据阴阳面温差，采取不同厚度的保温板保温；对部分区段地下渠、半地下渠产生的扬压力，则采取了相应的排水措施，均取得了较好效果。

二、提前实施打井规划，应对缺水局面

去年汛期以来，黄河流域遭遇严重干旱，整个流域的水资源供求矛盾异常尖锐，我灌区出现了有灌溉史以来从未有过的缺水局面。根据黄委编制的《2003年旱情紧急情况下黄河水量调度预案》中的水量分配方案，夏灌期间分配我灌区的引黄水量，第一方案安排10.39亿m3，与正常年份22亿m3相比缺水11.61亿m3，缺口为55%。只考虑800万亩农田的灌溉，夏灌也仅能灌溉340万亩，有460万亩无引黄河水灌溉。第二方案安排7.78亿m3，与正常年份实引22亿m3相比缺水14.22亿m3，缺口为66%。夏灌只能灌溉199万亩，将有601万亩农田无法向往年一样引黄灌溉。

面对今年引黄水量严重不足这一局面，我灌区提前实施打井规划，开源节流，增水增效，并抓住机遇，确立节水型社会发展目标，以供定需，为养而种，大力调整产业结构和种植结构。

（一）开源增水，合理开发利用地下水资源

在水利部批准的《黄河内蒙古河套灌区续建配套与节水改造规划报告》中，拟定在2015年前完成110万亩井灌区建设任务。针对今年突发性严重缺水,我灌区决定采取远近结合的方针,合理开发利用地下水,以改变灌区现有的水源结构--由原来的单纯引黄灌溉,转变为引黄河水、地下水联合运用，走井渠结合的路子。在水利部批准的规划范围内,今年新发展井灌面积100万亩,作为长期灌溉水源,既可开发利用地下水,补充引黄水量的不足，也可通过合理调控使用地下水，降低地下水位，防止土壤次生盐碱化。考虑到地下水的补给条件与合理调控，安排机电井22.5万亩，开发深层地下水，安排组合井、轻型井77.5万亩，开发利用浅层地下水（井深20m左右），作为当前应急抗旱手段。

河套灌区地下水的补给88%来源于引黄灌溉入渗，且水文地质条件特别复杂，地下水咸淡水在水平和垂直方向交错分布，是典型的滨湖相沉积。针对这一特点，我们按照先布局后建设，边勘探边建设的原则指导井灌区建设，以确保成井质量和正常运行，防止地下水无序过度开采，维持当地生态平衡。一是水文局对灌区地下水水质、水量分布提前做了调查，绘制了分区域布局图，并根据其分布及补给特征，规定纯井灌区在阴山、干南、乌兰布和沙区等地下水补给条件好的地区布局，井渠双灌在灌区内部422万亩的规划井灌区，按1:3比例布局。二是提前出台了《河套灌区2003年应急抗旱打井工程建设管理办法》，统一对打井工程的建设管理、工程技术标准与要求、监理与验收办法、地下水监测运行及项目区农田建设标准等进行规范。三是根据资金来源情况，以灌户投资为主，政府补贴为辅，本着谁投资谁受益，按投资股份和资金多少，明确井的股权、使用权，参股者用水优先，且同股同量同价，向参股外供水受益部分按股分成。四是利用资金补助办法，规范打井。我们规定凡是不按灌区统一规划打井或在规划区以外打井的，一律不予补助。

（二）节水增效，确立建设节水型社会的发展目标

1．实行总量控制、定额管理两项制度

河灌总局于去年12月份提前召开了夏灌引黄水量分配会议，把黄委分配我灌区的引黄水量分配到各旗县市和灌域，并层层分解落实到村、社和灌户，同时公布了各灌域各种作物的灌溉定额。要求各地按照两图两表（井区布局图，作物种植结构调整图和春播前农民种植意向调查表，春播后实播面积表）要求，落实各项工作任务。

2．调整经济结构

河套灌区所在地区巴彦淖尔盟是一个以农牧业为主的地区，长期以来，经济社会发展严重依赖于引黄灌溉，灌区的农业人口、经济总量和加工工业原料均占当地的70%以上。因此，我们以这次水资源危机为契机，把节水当作一项革命性措施来抓，大力调整产业结构和农业经济内部结构，加快节水型社会的建设步伐。一是依托地区资源优势，大力发展农畜产品加工工业，调整一、二、三产比例；二是大力发展养羊业和奶牛业等农区畜牧业，调整农业内部经济结构；三是为养而种。按照"三压三扩"的原则调整种植结构，压缩小麦等低产出、高耗水粮食作物种植面积，扩大饲草料等高产出、低耗水作物种植面积，调整种植业结构。近年来，我们一直根据经济发展要求，调整种植结构，去年已基本调整至规划年水平，今年更是实现了粮经饲比例倒置（见下表）；四是减少市场竞争力弱的普通农产品，大力发展特色农产品。

作物种植结构对比表

3．以水定播

从去冬开始，我们就提前层层下达水量，公布分区域十几种种植模式的充分、非充分灌溉定额，宣传组织动员各地算好水帐，按照分配的水量合理安排种植面积，能浇多少，则种多少。在今春的种植安排上，发动村社连片种植，尤其是小麦，要求集中在灌水效益好的渠段，渠道输水损失小的渠域，以提高整个水的利用效率，扩大保灌面积。目前，夏灌已开始，小麦往年种植350万亩，去年是310万亩，今年根据水量调整为150万亩。

三、不断深化灌区管理体制改革

（一）逐步推进国管工程改革

1．稳步推进人事分配制度改革

按照水利部、水利厅关于水管单位体制改革的统一部署和要求，灌区管理总局成立了相应的领导机构，目前已完成了对各单位基本情况调查和费用初步测算工作。在人事管理方面，逐步建立了干部选拔、培养、管理、考核制度和新型用工制度，全面推行全员聘用制度。在分配制度方面，各基层管理所段对现行工资结构进行改革和调整，全面推行效益工资和基本工资。义和管理所根据灌溉管理特点，优化人力资源配置，实行全员聘任制，按岗定资，每年双向选择、公开选聘。同时，考虑灌区工作特点，把干部职工分为基本管理人员和季节性管理人员，季节性管理人员只在灌溉行水期上7个月班，领取基本工资和岗位工资，其余的5个月可在社会自由择业。

2．工程管理体制改革不断深入

一是将工程管理量化。基层管理所段推行定渠段、定人员、定任务、定标准、定经费、定收入的承包责任制，将工资福利等待遇与效益挂钩；二是实行建管结合，管养分离。按照国务院《水利工程管理体制改革实施意见》精神，总局出台了《河套灌区国管水利工程试点单位管养分离试行办法》，在已进行节水改造的永济干渠、杨家河干渠、义和干渠以及非衬砌渠道三湖河干渠上开始试行建管结合、管养分离，各管理单位从节水改造工程的可研开始介入，提出改造后的运行指标，以保证建设适应运行管理。同时，从原来所、段的管理人员中分离出部分人员，成立专业养护队，按照工程专养试行办法，分段落实到人，实行定额管理，进行常年性的养护，扭转了过去重建轻管的局面。永济灌域管理局以永济干渠节水改造为契机，按照"四化三专"（即，专门组织、专业队伍、专业措施、专项经费；渠堤绿色化、管理专业化、经营效益化）的要求，于2001年成立了国管工程建筑维修养护公司。永济灌域管理局对公司实行内部合同管理，公司内部实行经理领导下的个人承包制，维修养护人员实行固定工资＋效益工资＋奖励工资的三元工资结构分配办法，固定工资占工资总额的55%，其余为绩效工资，根据考核情况兑现。

永济灌域开展管养分离试点后，对提高工程的管理水平起到了很大的作用：一是解决了过去职能不清、责任不明的问题；二是理顺了管理与养护的运行机制；三是解决了过去长期存在的"小不修，到大补"的做法；四是探索研究了工程养护的市场化、社会化之路。试行一年来，养护公司充分发挥其专业职能作用。加强了对衬砌工程的检查观测；建设了高标准渠堤路示范段2.6km，铺筑粘土3500m3，铺筑砂砾料924m3，铺筑灰渣路4.2km；实施生物护坡工程，种植护坡草16km，约合320余亩，植树2000余株。

3．改进水费计收管用办法

一是将过去主要以粮库代征水费粮为主的水费计收方式，改为由群管组织以灌溉亩次计费，轮次收费，缩小了收费单元，减少了收费环节，杜绝了"搭车收费"和挪用截留现象；二是由前一年水量计算当年水费，改为由当年水量计算当年水费，并实行按灌溉轮次收费，以灌溉亩次计费；三是重新改进了水费计收办法，激励水费计收人员提前、足额征收水费。水管单位从水费总额中拿出4.5%返还给缴费责任人，作为其误工补贴和计收业务费；四是增加了水费计收管用的公开度和透明度，实行"水量指标，实用水量，水价标准，应收水费"四公开；五是增加了广大灌户的参与程度。每年通过召开"听证会"，把灌区水费计收管用情况向灌户公开。

4．探索新的灌溉制度

针对新的水资源情况，研究新的灌溉管理制度。一是由原来的大流量续灌改为小流量轮灌；二是细化测流量水，逐步延伸到群管渠道，现灌区支渠上的直口已全部实现了封闭式的测流量水；三是控制非生育期用水，秋浇按照"限量供水，水量包干，计划干地，供够关口"的原则，控制秋浇用水量和灌溉面积；四是两次进行渠系水有效利用系数的测定，加强运行管理，不断提高渠道输水效率。

（二）群管组织改革改革成效显著

1．将过去由乡镇水管站统一管理的组织形式，改制为用水户广泛参与的"农民用水者协会"（兼有渠长负责制、专群结合、供水服务站和联水承包四种形式）。从1999年开始，全面推行这项改革，现在全灌区共有改制单元1142个，辖直口渠1738条，占灌区直口渠总数的72%，辖灌溉面积641万亩，占总灌溉面积的75%。

2．促进种植结构调整。各地群管组织根据所分配的水量，按照"两图两表"要求，制定出了详细的种植结构调整与落实计划。如义长灌域人民渠用水者协会，在年前已按渠域新制定了详细的以水定播、落实到户的种植结构调整计划，即，人均1亩优质小麦，每户2亩优质豆科牧草、3亩覆膜甜菜、4亩小麦套玉米、5亩籽瓜套油葵、6亩覆膜优质食葵。

3．加强了群管工程的维护工作。在农民义务工逐年减少的情况下，由协会按"一事一议"办法来解决。跨乡的渠道工程维修，由县一级水行政部门来统筹，跨村的由乡人代会按专题提案来议定。有的用水者协会还部分解决了运行经费和群管工程维修费用。如付恒兴协会所管辖的付恒兴支渠全长8.3km，灌溉面积3.75万亩，受益人口1420户4208人。1999年4月成立用水者协会以来，积极探索群管组织运行管理办法，采取"口部交费，直口收费，分级计价"措施，利用差价产生的差额，两年了共解决了协会运行经费5.83万元，筹集了口闸清淤和渡槽维修费4.1万元。

4．用水户参与灌溉管理，制定了"三不放口"等切实可行的管水、节水措施。各用水者协会都提出了夏田平地缩块达不到标准的不放口，农毛渠不洗挖的不放口，不按区域成片种植的不放口，有效地强化了田间用水管理。

5．节水效果明显。改制的渠域，节水幅度较未改制的渠域普遍高8个百分点。与2000年相比，付恒兴协会两年来共节水996万m3，亩均节水265m3，减少水费32.66万元，亩均节费8.7元，人均节费77.6元。

6．协会对今年新打的机电井实行股份制等多种形式管理运行，体现了谁受益、谁投资、谁建设、谁管理的原则。

7．用水户参与灌溉管理，建立了用水管理监督机制，实现了水务公开，理顺了政府、水管单位、灌户三者之间的关系，灌水秩序和收费秩序好转，水事纠纷明显减少，减轻了地方政府管水收费的压力，缓解了干群矛盾。

四、水资源利用效率明显提高

几年来，灌区"两改一提高"工作取得了明显的成效。1999年灌区引黄水量54.45亿m3，2000年灌区引水51.78亿m3，2001年灌区引水48.95亿m3，2002年灌区引水47.06亿m3，与实行改造、改革前的1999年相比，三年来灌区累计节水15.56亿m3，全面实现了灌户和农业生产节水节费，农民总计少交水费6000多万元，全灌区平均每年每亩少交水费2.3元。

近五年来，在满足每年生态用水增加1亿多m3的情况下，灌区引水量比上世纪八十年代末期平均节水5.7亿m3，亩均毛用水量由750m3左右，减少到590m3左右，降低了160m3左右。比上世纪九十年代前期的54.1亿m3，节水3.1亿m3，亩均毛用水量降低了100m3左右。

由此产生了巨大的经济效益和社会效益：一是近三年来农民节水节费已经形成共识，节水已成为降低农业生产成本的主要措施；二是通过节水，降低了地下水位，有效地控制了土壤盐碱化；三是有效缓解黄河水资源紧缺矛盾，在满足下游地区生产、生活和生态用水等方面产生了显著的社会效益。

五、存在问题及下一步工作的主要思路

（一）存在的问题

在水利部的精心指导下，近几年来，灌区"两改一提高"收到了明显的工程、社会、生态效益和全流域的整体效益，管理节水成绩显著。但也存在不少问题，制约着灌区的可持续发展。

一是节水节费使本来就没有成本到位的水费收入进一步锐减，灌区管理部门的运行遇到了较大的经济困难；二是引黄水量的减少，使灌区的地下水位持续下降，咸水带侵蚀在扩大，地下水矿化度在逐渐增高，地下水水质不断恶化，湿地也在不断减少。在强烈的蒸发与补给持续减少双重作用下，灌区内有一些小海子已干涸，乌梁素海也在不断萎缩，原有水面60多万亩，现在不到40万亩，水质的恶化导致水生生物大量减少。湿地的减少和水环境的恶化，对维系周边地区的生态平衡产生了非常不利的影响；三是已建节水改造工程部分效益明显，但整体效益仍偏低。近几年的节水改造工程虽然取得了较好的节水效益、生态效益与社会效益，但是，由于资金有限，工程只能选择一些节水效益较好的地上渠段施做，很难发挥整体效益。

（二）下一步工作的主要思路

一是在国家水利部、自治区的支持下，争取尽快立项，以加快灌区的节水改造步伐。河套灌区是黄河流域最大的灌区，现在的渠道衬砌率不到1%，渠道输水损失仍很大，而且，病险建筑物老化失修率达38%。在今年严重紧缺的水资源形势下，特别是黄河流水资源供求矛盾日益尖锐的情况下，实施灌区节水改造工程建设显得更为紧迫和重要。如能实现规划，工程节水可达9亿多m3，节水效益十分显著。因此，我们要抓住国家实施西部大开发的机遇，积极争取国家立项建设，以缓解黄河流域水资源紧张状况。

二是加快国管工程改革步伐。在巩固群管组织改革成果的同时，按照水利部、水利厅统一部署，积极推进国管理体制改革。我们要积极在试点的基础上，逐步推开管养分离的改革，在条件具备的情况下，使灌区现有国管工程的管护向物业化、社会化管理迈进。人事、工资分配制度等其它方面的改革，要按照自治区水利厅日程表稳步推进。

三是完善和全面推行总量控制和定额管理两项制度。经过两年的工作，我们已基本完成各级国管渠道渠系水利用系数的测定工作。下一步要根据各灌域渠系水利用系数、作物种植面积及灌溉定额，制定详细的水量分配办法，同时，细化测流量水，实行定额管理、超用水累进加价制度，进一步挖掘管理节水潜力。

四是加快水利信息化进程，逐步提高灌区现代化管理水平。在上级的支持下，我们正在研讨采用"3S技术"和"现代物流管理技术"，建立现代化的灌区信息化管理网络，提高整个灌区的现代化管理水平，为整个地区水资源的科学配置创造条件。

五是继续探索节水衬砌的新工艺、新技术、新材料。我们在地上渠的防渗、防冻胀，衬砌渠道的冲淤平衡，半地下渠的地下水扬压力和衬砌面板结构、材料等方面取得了突破。下一步要在渠道防渗措施以及渠道衬砌新材料、防冻胀技术、田间节水模式等方面，吸纳国内外的先进经验，进行新的探讨，寻找性能价格比最优的设计方案。