湖南省岳阳市铁山供水灌区工程由水库、枢纽、灌区和城市供水四大部分组成，具有农业灌溉、城镇供水、防洪、拦砂、发电、养殖等综合功能。水库集雨面积493km2，总库容6.9亿m3。灌区以新墙河为界分南、北两个灌区，设计灌溉4个县（市）区耕地95.37万亩，实际灌溉85.41万亩，是湖南省第二大灌区。其中南灌区有总干渠一条长32千米，分干渠4条，支渠43条，设计灌溉56.7万亩；北灌区有总干渠一条长55千米，分干渠3条，支渠30条，设计灌溉38.67万亩。

过去，铁山灌区总干和分干渠以上工程由灌区管理单位专业管理，支渠及以下渠系工程由乡（镇）水行政部门管理。灌区管理单位同用水乡（镇）签订供用水协议，从乡（镇）收取水费。农民很少直接参与灌溉管理，对水费收缴使用情况、工程运行状况和维护计划缺乏了解。由于国家投入有限，水费标准低，水管单位自身经济困难，无力对工程进行正常维修，导致水利工程日益老化损坏。加之作为用水主体的农民被排斥在管理之外，乡（镇）截留挪用水费严重，灌溉用水无序，水资源浪费大，建筑物破坏严重。在国家和地方政府财力有限，水管单位鞭长莫及的情况下，寻求灌区管理新模式，落实各级渠系工程的管理责任，调动一切积极因素参与灌溉管理是确保工程高效运行的关键课题。

自1995年铁山灌区被列入世界银行贷款水利项目和全国大型灌区续建配套与节水改造项目以来，我们按照水利部"两改一提高"要求，坚持以改造促改革，在灌区内进行"公司＋协会＋用水户"灌溉管理模式改革试点研究，取得了明显成效。

一、推行用水户参与灌溉管理的作法与步骤

（一）统一认识，确定模式

我们在灌区各级政府的支持和组织下，分期分批举办了各个层次的培训班，认真学习了相关法规和水利政策，调查总结了灌区当地历史上农民参与灌溉管理的实践活动，消除了推行用水户参与灌溉管理农民管不好的思想顾虑，统一了县乡政府、村组干部和农民骨干的思想认识。我们在南、北灌区分别成立农业供水公司，并明确了各自的工程管理和经营范围、职能和目标，分级分段负责总干与分干及其以上工程的维修、管理与运行。打破行政建制界限，在支渠灌溉区按水文边界和灌溉情况，以支渠为单位，逐步建立具有法人地位的农民用水者协会，通过政府授权将支渠及以下工程和乡村管辖的蓄水设施移交给协会管理经营。协会下面以斗渠灌溉区建立用水小组。总干渠直灌分水管以下零星灌溉区，建立类似协会的用水联组。用水户自愿申请入会，投票选举代表，民主产生协会执行委员会。协会严格按照章程，建立独立的财务管理、灌溉用水管理、工程管理、执委会职责等各项运行管理制度，实行水务公开、财务收支公开，接受广大用水户监督。农业供水公司直接与协会建立供用水买卖关系，按政府确定的水价和供水量向协会收取水费。协会在国家政策允许的范围内，通过会员代表大会确定水费标准和收取办法，实行自我管理、自主经营、自负盈亏。

（二）宣传发动，培训骨干

我们先后派出5人赴美国、墨西哥、法国、尼泊尔等地学习灌溉管理先进经验，组织8批72人（次）到国内其它灌区考察参观，并同武汉水利电力大学签订了灌溉管理技术咨询合同。武汉水利电力大学教授多次来灌区研讨用水户参与灌溉管理情况。我们投资18万元，选派管理人员和农民骨干2批32人赴武汉水利电力大学学习灌区管理、工程维护、协会建设与财务管理等知识。

（三）认真试点，树立样板

我们选择北灌区内的临湘市长塘镇作为试点，并派专人指导协会机构组建和工程建设全过程，指导制订了协会章程和工程、财务、用水制度等。长塘支灌区内的农户全部申请入会，投票选举了用水者代表，民主产生了协会主席和执委会成员，在民政部门办理了登记手续，取得了法人资格。1995年12月19日，铁山灌区第一个农民用水者协会--长塘农民用水者协会正式成立。新型灌溉管理组织的诞生，使农民参与灌溉管理的热情高涨，主动参与工程规划、设计、预算和建设施工。在乡（镇）政府优惠政策的激励与我们的技术援助下，用水户积极筹资投劳，新建斗渠8.7千米，改造维修原有支渠8.7千米，兴建田间灌排渠16.5千米，扩大灌溉面积2000亩，改善灌溉面积4000亩。

（四）总结推广，稳步实施

我们及时总结长塘用水户参与灌溉管理的作法和经验，向全灌区推介，积极组织灌区内其他乡村和农民代表实地参观，听介绍，看现场，以现场作课堂，请协会主席当老师，先后有灌区7个乡的55个村自发组织前往参观，国内外100多个考察团相继赴长塘访谈，在整个灌区产生了积极影响。为了提高协会的运行质量，扩大用水户参与灌溉管理范围，1999年我们又投资15万余元，对已建协会的管理骨干人员和拟建协会的乡（镇）官员和农民代表进行了培训。目前，整个灌区已建农民用水者协会24个（另有4个正在发展中），用水联组36个，涉及3个县（市）的17个乡（镇）的156个行政建制村，入会农户达6.04万户，管理灌溉面积39.7万亩，占实际灌溉面积的46.5%。

二、推行用水户参与灌溉管理取得的效果

（一）有利于建立灌区良性运行机制

一是理顺了管理体制，确保了工程管理到位。推行用水户参与灌溉管理后，灌区总干和分干渠以上工程由供水公司管理，支渠及以下渠系工程由协会和用水户管理。使专管部门和协会两个管理主体，职责分明，任务明确。我们在南、北两个灌区分别成立农业供水公司，明确各自的工程管理范围、职能和目标，分级分段负责总干与分干渠以上的供水和工程管理维护，全面推行目标管理责任制，严格定编、定岗、定员、定责、定费用。协会与用水户负责支渠及以下渠系的供水和工程管理维护，协会管辖范围内工程的运行维护费用由用水户自己承担，用水户水费标准由协会工程维护费、运行管理费和向农业供水公司购水费三部分组成，实行"按支定价"，上下浮动。供水公司对协会按用水量计征水费，同时给予管理、技术、设备维护等方面的指导和帮助。二是完善了投入机制，确保了工程建设所需资金。实行用水户参与灌溉管理后，供水公司只负责总干与分干渠以上工程的管理与维护，而协会筹集的资金和用水户的投劳，则用于支渠及以下渠系工程的维护与建设。这样，使国家、协会、用水户三个投资主体的积极性得到了有效发挥。由于用水户广泛、主动参与，并通过他们的代表对协会工作的监督，使工程建设在资金投入、工程质量等方面都有了保证，提高了建设、管理效率和工程效益。井塘用水者协会1998年下半年，用水户自筹资金8万多元，投劳1.5万个，新建了3条支渠，改善和扩大灌溉面积30多公顷；协会在搞好农业灌溉的同时，利用自有资源大力开展多种经营，发展养鸡、养猪、养鱼等项目，以弥补工程投入的不足。2000年，井塘用水者协会多种经营创收1.1万元，每亩减少农民负担2元。三是规范了收费机制，确保了灌区经济良性运行。实行用水户参与灌溉管理模式后，简化了收费环节，使原有的县、乡、村、组四级收费变为二级收费。农业供水公司按政府确定的水价和供水量直接向协会收取水费。协会在国家政策允许的范围内，通过用水户代表大会确定水费标准和收取办法，实行自我管理、自主经营。从而使收费原则得以科学确立，使收费渠道得以有效理顺。由于用水户对协会资金的投向、管理、使用等运作环节具有民主决策权，确保了协会资金的合理使用，用水户交纳水费的自觉性明显提高。

（二）有利于提高灌溉用水的利用率

首先是提高了用水户的节水意识。过去，由于灌区大部分渠系工程管理不善，用水混乱，水资源浪费严重。用水户参与灌溉管理后，实行"灌水到田、收费到户、水价公开、灌溉面积和实际用水量公开、协会帐目公开"的"二到户、三公开"制度，用水户知道用多少水，交多少钱，节水意识明显提高。其次是加强了水资源的合理调度。用水户民主选举产生的协会执行机构，一方面代表了农民的意愿，另一方面对本协会管理范围内的水文和水资源状况了如指掌，对用水调度具有更实际的权威性，使水资源得到合理调度、科学分配、有效使用。协会对灌区范围内原有山塘、堰坝等蓄水设施实行协调管理，提高复蓄能力，以兼顾蓄水设施条件差的区间，保证灌溉需要，减少或消除卡水、偷水，灌水过多、过少或弃水等现象，提高了水的利用率，缩短了灌水时间，节省了灌溉用工，降低了生产成本。第三是促进了节水技术的推广与实施。近几年来，铁山灌区结合续建配套与节水改造、农业综合开发等项目，大力推行用水户参与灌溉管理模式，促进了节水技术的推广与实施，提高了水的利用率。我们把西塘、长塘、朱仑、井塘四个协会作为田间节水灌溉示范区，实行格田化改造，灌排渠分家，规范化衬砌，实行自流灌溉。在乡（镇）政府优惠政策的激励与供水公司的技术援助下，用水户积极筹资投劳，对渠道进行改造衬砌。经测试，已衬砌的骨干渠系水利用系数由改造前的不到0.4提高到0.72，灌溉节水示范小区的田间水利用系数由治理前的0.85提高到0.95，节水灌溉示范区每亩平均节约用水70m3。

（三）有利于增强用水户民主参与意识

一是落实了用水户的自主权。在选举上，充分发挥民主，选举那些有能力、能为用水者办实事的人进入协会领导层，对于工作不负责任或无所作为者，用水户代表可以行使自己的罢免权。在决策上，可以充分参与，保证决策的科学性。井塘用水者协会第十一用水组有一条渠道绕过村部礼堂，灌溉时有8户农户家中浸水，该用水组组长余根玉了解情况后，主动深入农户家中做工作，用水户自筹资金4200元，改修渠道，缩短灌溉流程30多米。二是加强了工程的建设，确保了工程安全运行。用水户参与灌溉管理后，灌溉工程变成了农民自己的工程，农民的责任心增强了，把搞好灌溉管理当成自己的事。井塘用水者协会第十一用水组共有水田120亩，过去由于灌溉设施条件差，有近60亩农田灌溉困难，2000年，该用水组组长黄元香发动用水户自力更生修水利，各用水户主动找在外工作和经商的亲朋戚友筹资11800元，投劳400多个，对3条共长560米的渠道进行了衬砌，改善了灌溉条件。三是减轻了农民水费负担，减少了水事纠纷。用水户参与灌溉管理后，水费计收通过协会直接收费到户，推行水务公开，财务公开，用多少水，灌多少田，交多少钱，都向农民张榜公布，接受检查，财务收支由协会代表大会审查，财务管理透明度提高，消除了水费收缴的中间环节，杜绝了搭车收费和水费截留挪用现象。为了增加水费管理、工程管理、协会其他工作的透明度，协会每年年初和年终分别召开一次用水户代表大会，年初代表大会讨论全年财务预算报告、工程维修计划报告、水费收取标准等，年终的代表大会审议全年财务决算报告，审查年度工程维修计划执行情况，并根据财务决算报告，重新调整水价标准。用水户参与灌溉管理后，协会依章办事，受到用水户的信任，协调农户之间的用水矛盾及时有效，减少了水事纠纷。

三、推行用水户参与灌溉管理存在的困难和面临的机遇

（一）存在的困难

一是认识水平有待进一步提高。各地对用水户参与灌溉管理的认识水平与认同程度不一，急需提高。表现在：①有偏见，认为推行用水户参与灌溉管理是国有资产私有化；②有畏难情绪，认为推行用水户参与灌溉管理是很难的事，难以做到；③对群众自我管理能力信心不够；④没有看到目前管理体制方面存在的弊端，对用水户参与灌溉管理的重要性认识不足；二是田间工程配套程度差。灌区大多数是20世纪五六十年代建设起来的，经过多年运行，老化失修严重，特别是田间工程配套率不到20%，缺少控制性建筑物，渠沟相串，如全部转移给用水户管理，则他们无力承担，且资产难以准确界定。三是管理体制不顺。在分级管理的灌区，由于一些办法的执行和水费的收缴等通过地（市）、县（市区）、乡（镇）、村的渠道去实施，而且各级特别是乡（镇）以下有一定的经济利益，在这样的灌区开展用水户参与灌溉管理就比垂直管理的灌区难度要大得多。目前，垂直管理的灌区在用水户参与灌溉管理方面远远走在前面，就是有力的佐证。

（二）面临的机遇

当前，农村税费制度改革正在进行中，小型水利工程的建设将变为一事一议，这也是开展用水户参与灌溉管理工作的一个机遇。另外，一部分灌区已在开展用水户参与灌溉管理方面积累了丰富的经验，闯出了路子，并取得明显成效，这样其他灌区可以少走弯路，更好更快地开展工作。