一、新疆大型灌区基本情况

新疆地处欧亚大陆腹地，远离海洋，气候干旱，全疆多年平均降水为150毫米，蒸发量为1600～2200毫米，属典型的"荒漠绿洲、灌溉农业"。在全疆165万km2行政区域内，山地和荒漠面积占了绝大部分，绿洲面积仅为7万km2。截止2001年，全疆地方系统灌溉面积4600万亩，万亩以上灌区447处，其中大型灌区40处。

高山环绕、沙漠盆地、干旱少雨、河流众多及水量时空分布不均等独特的地理环境决定了新疆灌区的特点：一是水源距耕地远，引水工程线路长。新疆的灌区主要分布在准噶尔盆地、塔里木盆地边缘及伊犁河谷；二是春季缺水一直制约着新疆灌区的发展，而肆虐的夏洪又往往给灌区带来危害；三是新疆灌区多为河、库、井等综合型供水灌区；四是多数灌区是通过对旧灌区改建、扩建，逐年完善起来，至今还在改建和完善，有些灌区工程布局不尽合理。

新疆灌区大多始建于二十世纪50～60年代，由于受当时技术、经济等条件的制约，灌溉工程设计标准低，施工质量差，工程不配套，加之灌区管理体制不顺，灌区运行存在诸多问题，主要表现在：一是由于水价长期不到位，水利工程老化失修严重，根据对大型灌区的调查，灌区水利工程综合老损率达到55.1%，水利工程效益衰减，严重制约了新疆灌区的经济发展。二是管理体制不顺，仍以块块管理形式为主。各级水管单位之间相互脱节，资产不清，机构臃肿，管理粗放。三是灌区运行机制僵化，冗员过多。四是用户缺乏节水意识，喝"大锅水"现象严重存在。长期以来，国家管理的水利工程供水水价计算到支渠出口，是按方收费；乡或村以下的用水一直是按亩进行平摊收费，是喝"大锅水"。所以，使得水费搭车、人情水、浪费水的现象很突出，导致农民用水水费居高不下，加重了农民的负担。

二、新疆大型灌区节水改造投资建设情况

在水利部的大力支持下，2000年新疆地方系统列入全国大型灌区节水续建配套改造规划的灌区有34处，规划面积3538万亩，占全疆地方系统灌溉面积的76%，其中100万亩以上的大型灌区有11处，超过400万亩的大型灌区2处。

1998年至2001年，新疆地方系统先后有27处大型灌区45个项目列入国家续建配套节水改造项目计划，总投资达4.545亿元，其中国债资金2.82亿元，地方配套1.725亿元，截止目前，已累计完成总投资4.02亿元，占计划投资的88%，其中完成国债投资2.79亿元，占计划的99%，自筹配套资金1.23亿元，到位率71%（因2002年21处大型灌区改造计划项目均在今年开工，故上述数据不包括2002年的投资情况）。共完成干、支渠防渗衬砌469.7km，配套渠系建筑物360余座，治理险工险段98处；累计完成土石方849万m3，混凝土及钢筋混凝土55万m3。

三、大型灌区续建配套与节水改造效益

一是1998～2001年大型灌区节水改造工程完工后，使灌区渠系有效利用系数提高了3～5个百分点，灌区平均渠系利用系数达到了0.48，灌区毛灌溉定额由1998年的819方降至为2001年的729方。根据对典型灌区调查测算，灌区工程老损率平均降低了15%，年节水4.87亿m3。新增灌溉面积26.5万亩，改善灌溉面积502万亩。年新增粮食产量5.9亿公斤，盘活固定资产2.88亿元，据估算可增加农民人均收入63元。同时以大型灌区节水改造为契机，不失时机地改革农村用水体制，有效地减轻了农民负担，农民人均减少用水不合理支出14元。

二是通过对大型灌区的续建配套与节水改造，提高了灌区的供水保证率，改善了灌区的灌溉质量，促进了灌区农业产业结构的调整，使农业种植结构向优质高效作物转移，增强了农业发展后劲。同时，灌区供水条件的改善，减轻了土壤次生盐渍化，增加了生态用水的比重。如煤窑沟灌区工程改建后，大幅度减少了地下水的开采量，增加了艾丁湖的生态补给量。

三是在灌区改造工程中，新技术、新材料、新工艺的广泛应用，不仅有效解决了工程施工及运行中的疑难问题，而且增强了水利工程的功能，并可以延长其寿命。如获专利的排沙漏斗技术，已在多处灌区改造中应用。使用效果表明，排砂效果十分明显，不仅有效地减轻了泥砂对渠道的磨损，而且也改良了农田。

四、以推行"供水到户"为切入点，积极推进灌区管理体制的改革

根据水利部对大型灌区改造的要求，我区提出了在大型灌区实施"两改一加强"，即：大型灌区不仅是对现有水利工程设施进行改造、配套，还要对灌区不合适宜的管理体制进行改革，同时要加强对灌区的管理，提高灌区的综合效益。近年来，新疆利用大型灌区节水改造的机遇，就灌区供水管理体制存在的弊端，进行了卓有成效的改革。

（一）推行"供水到户"的具体做法

为解决灌区乡村供水管理混乱的问题，自治区人民政府专门发文从2001年开始在全疆灌区推行"供水到户"，即配水到户、量水到户、收费开票到户、建帐到户，理顺供水管理体制，减少中间环节，减轻农牧民在用水方面的不合理负担，并要求三年完成。我区在推行过程中具体作法为：

一是加强领导，健全组织机构。各地、县、乡三级政府成立推行"供水到户"领导小组，组长由各级党政主要领导担任。领导小组下设办公室（办公室设在当地水行政主管部门），水行政主管部门的主要领导担任办公室的领导工作。并把推行"供水到户"工作作为考核各级党政干部政绩的一项主要指标来抓，强化责任制，实行目标管理。

二是加大宣传力度。推行"供水到户"是对灌区供水体制的一项重大改革，广大人民群众和干部职工对改革还存在一个认识和理解的过程。因此，我们利用各种媒体在全社会进行广泛、全面的宣传报道。通过宣传，使灌区广大群众充分了解"供水到户"的内容和措施，认识到"供水到户"的重要意义和目的，从而增强参与改革的意识。

三是理顺供水管理体制。实行"供水到户"，对支渠以下的工程管理问题，各地在没有成立农民用水协会之前将管理费用直接纳入水管单位的供水成本核算。村级配水员由县、乡水管部门直接从在岗职工中选用，人员不足，可向社会择优聘用季节工；成立农民用水协会的地方，由农民用水组织按照"供水到户"的要求自管自营，由水利部门监督。

四是全面实行供水证、供水卡制度。供水证和供水卡由各地或县统一印制、发放。供水证每户一本，由农户保存，供水卡由配水员保存（每户建立一卡，与供水证对应）。村（队）配水员按次或月定期张榜公布水帐，切实做到水量、水价和收费金额公布到户，全面接受监督。

五是建立、健全量水设施。修建、完善量水设施是实现"供水到户"的关键，量水设施在每户或几户地头设置。

六是加大定额供水力度。核定作物用水定额，实行定额供水，最终实现对农作物的适时、适量灌溉。

七是加强对水费的征收、使用及管理工作。严格执行《水利工程管理单位财务会计制度》，水费按经营性收费进行管理、使用，提高水费使用的透明度，征收水费开具统一印制的水费专用发票，严禁打白条。

（二）推行"供水到户"的效果

一是节水明显。截止2002年底，全疆灌区已累计推行"供水到户"面积2168万亩，占农田灌溉面积的63%。推行"供水到户"的灌区平均每亩节水31方以上，年节水6.7亿m3以上。博尔塔拉蒙古自治州，90%以上的灌区实现了"供水到户"，平均每亩节水率在14%以上；塔城地区乌苏市推行"供水到户"面积31万亩，平均每亩节水120方。"供水到户"打破了长期以来喝大锅水的陋习，农民用水多少不再是按乡或村平摊，而是按农户的实际用水量进行核算水费，多浇水意味着多交钱，农民节水意识显著增强。

二是推行"供水到户"的灌区，农民的水费支出都有不同程度的减少。全疆平均每亩减少不合理水费支出4.5元，受益人口已达677.69万人，年减少不合理支付费用总计9800多万元，人均减轻不合理负担为14元。博州农民人均减少水费不合理支出33元；吐鲁番地区农民人均减少水费不合理支出25元。

三是推行"供水到户"，促进了水价改革。实行"供水到户"可以从根本上杜绝水费搭车的问题；杜绝乡（村）两级用水中出现的人情水、大锅水、浪费水等现象；大大提高水管单位水费征收率，使水价有了调整的空间，许多地州以推行"供水到户"为契机，加快了水价的调整力度，去年就有4个地州出台了新的水价标准。

实行"供水到户"，农民清楚了自己的用水量及应交水费，许多地方的农民交水费变被动为主动，深得广大农牧民的欢迎。博州农民把"供水到户"誉为"得民心工程"；喀什地区的农民在感受到"供水到户"所带来的实惠后，齐夸还是"共产党好"；哈密地区农民认为"供水到户"就是实践"三个代表"重要思想的最好体现。

（三）供水到户，调动了农牧民参与灌溉管理的积极性，促进了用水体制的改革

"供水到户"涉及村属工程的管理问题，而村属工程的管理及维修费用未纳入水管单位的供水成本，水管单位服务延伸后，负担加重。为此，水利厅和自治区计委在头屯河灌区开展了农业用水价格延伸至末级渠系核算的试点工作，有效地解决了村属渠道运行及维修费用的问题。各地结合实际，采取了形式多样的农民用水合作组织，以解决村属工程的管理问题。

1．喀什、阿克苏等地区的部分县（市），为解决村属工程的管理及农村配水员短缺的问题，通过征求农民意见，在每个村由农民推选一名农民配水员，按照"供水到户"的要求负责浇水，同时组织农民对渠道及建筑物进行维修、清淤等。农民配水员由乡镇水管所统一管理，劳动报酬按全村实际用水量平摊，平均每亩地0.3～0.5元，每人每年800～1000元。

2．哈密、喀什等地为发展农村经济、增加农民收入，采取"条田长制"来管理田间灌溉及农业生产，即：建立标准的条田，并对条田进行编号，由每块条田的农民公开投票选举他们值得信赖的人作为条田长，负责该条田的灌溉及农业生产管理工作，同时落实农民应尽的责任和应履行的义务。

3．博州、哈密等地在村一级开展了农民用水者协会的试点工作。在公证人员的监督下，村民自己选举、监票、唱票，选出自己信赖的协会会长及成员，协会下设各用水小组。协会制定了《用水者协会章程》、《用水者灌溉管理制度》等一系列规章制度，并在民政部门登记注册。并采取了供水公司＋用水者协会的管理模式，供水公司按照协会的章程，按一定的比例在水费中支付协会人员的补助费和工程维护费用。

（四）推行"供水到户"工作中存在的主要问题

1．推行"供水到户"，需增设、完善大量的量水设施，同时要对现有的一些工程设施进行整修，所以，需要一定数额的资金给予支持。由于自治区及各地财力十分有限，加之水管单位水价不到位，所筹集的资金杯水车薪，资金短缺问题已成为推行"供水到户"工作的主要制约因素。恳请国家能给予资金上的支持，使"供水到户"推行工作能够顺利进行。

2．由于一些灌区缺少上游控制性工程，加之量水设施不完善，使配水控制比较粗放，配水量时大时小，做不到适时、适量灌溉，配水及量水精度有待逐步提高。

3．目前"供水到户"工作主要是水管单位承担，水管单位服务范围延伸造成负担加重。各地虽正在尝试由农民配水员或"条田长"或成立农民用水者协会等形式的农民用水组织来解决支渠以下的末级水利工程管理问题，但都不是很规范。所以，末级水利工程的水价核算显得尤为重要，需尽快出台水价末级核算管理办法，规范其核算。

目前，我们正在结合《水利工程管理体制改革实施意见》的精神，完善、改进"供水到户"工作中出现的各类问题，使"供水到户"工作更加趋于规范、科学，切实为农牧民办好事、实事。

五、存在的问题及建议

（一）新疆超100万亩的大型灌区有11处，工程老化严重，所需投资较大，但近几年投资额度偏少，建议水利部对此类灌区能加大投资力度。

（二）由于新疆是边远贫困的少数民族地区，经济落后，财力不足，工程建设配套资金到位难度较大，建议就配套比例能放宽政策。