从建国初期到20世纪70年代，北京市先后建成万亩以上灌区四十余处，目前有效灌溉面积为300多万亩，成为北京市粮、果、蔬菜等作物的重要生产基地，是北京市农民致富的根基，同时也是北京市传统农业向现代农业转变的过渡基地。几十年来，这些灌区在抵御自然灾害，保证我市农业稳产高产方面发挥了巨大的作用，为北京市农业经济的发展，促进首都的国民经济建设提供了重要保证，取得巨大的经济效益、社会效益和环境效益。

一、北京市大型灌区概况

自1996年以来，在北京市四十余处万亩以上灌区中，有三处灌区被列入水利部大型灌区续建配套与节水改造项目，即潮白河灌区、海子灌区和白河堡灌区。这三处灌区建于上个世纪六、七十年代，现有干渠675.81km，渠系建筑物1455座，总控制面积为198.75万亩，约占北京市灌区总控制面积的五分之一。近半个世纪的运行中，三处大型灌区在保证北京市农业经济稳定增长、增加农民收入、改善农村经济面貌等方面发挥着重要的作用。

三处大型灌区建设期间，由于受当时经济、环境等条件的限制，缺乏良好的质量体系，造成设计标准不高，施工质量低，并且长期缺乏必要的维修和维护资金，管理方式比较落后。经过三、四十年的运行，大型灌区渠系年久失修，渠道坍塌、渗漏现象非常严重，灌区渠系水利用系数不断下降；许多渠系建筑物老化，设备丢失损坏现象严重，渠道输水能力大大减弱，有效灌溉面积日益减少。同时，由于在我国进行计划经济向市场经济转变的经济体制改革中，受种种因素的制约，大型灌区一直延续着建设期计划经济条件下的管理体制和运行机制，造成大型灌区管理体制不顺，运行机制不活，管理和运行机构臃肿，吃大锅饭，水资源的商品价值无法体现，灌区的运行违背市场经济的运行规律，从而导致灌区经济难以为继，灌区发展和生存面临着严峻考验，灌区良性循环发展成为灌区当前面临和急需解决的问题。

自进入20世纪九十年代，北京市持续干旱少雨，年降雨量远小于多年平均降雨量，地表水资源量（河湖水面、水量）日趋减少，进一步加剧了北京市气候的恶化，旱情随年日益发展，灌区有效灌区面积日益减小，有的灌区有效灌溉面积不及设计灌溉面积的三分之一甚至更少；同时，在地表水日趋减少的同时，为了满足灌区内作物生长需水的要求和维持灌区经济发展，地下水成为灌区经济发展和维持作物正常生长所需水的重要保障。地表水的减少和无节制的开发地下水造成管区内超采区的出现，从而引发许多问题，如土壤质地发生变化、地下水水位持续下降，甚至出现地面沉降等等。

综上所述，灌区的骨干工程年久失修、输水损失较大、渠系水利用系数非常低，造成水资源浪费同北京市持续的干旱少雨，水资源短缺日趋突出形成尖锐的矛盾；另一方面，灌区计划经济体制下的管理体制和运行机制所导致的灌区管理体制不畅、运营机制不活和灌区面临的发展和生存危机严重影响着市场经济条件下所需的灌区持续稳定发展、同时也制约着在二十一世纪初期北京市农业现代化目标的实现。为此，北京市政府和北京市水利局积极贯彻中央关于大幅度增加中央财政预算内专项资金，加强水利基础设施建设，以扩大内需，拉动国民经济增长的指示精神，加强北京市大型灌区骨干工程基础设施的改造，进一步改善和增加大型灌区节水灌溉面积，有效利用水资源，缓解北京市大型灌区水资源短缺的矛盾，促进大型灌区粮食稳产、高产，以提高灌区内人民的生活水平，加速北京市农业现代化的步伐，特向水利部提出加快北京市潮白河灌区、海子灌区和白河堡灌区三处大型灌区续建配套节水改造项目。

二、大型灌区续建配套节水改造建设

北京市潮白河灌区、海子灌区和白河堡灌区三处大型灌区分别在1998年至2002年间得到水利部的批准，进行了灌区续建配套节水改造。目前三处大型灌区续建配套节水改造项目已全部完成，并通过了项目验收、财务审计等工作，灌区目前运行良好，并取得了预期的经济、社会和生态效益。

（一）指导思想

北京市大型灌区续建配套节水改造工程的指导思想是：以"改造灌区现有设施、改革现行管理体制"为主线，以提高"三率"（三率指灌溉水的保证率、灌溉水的利用率、灌溉水的水分生产率）为目标，结合灌区种植结构调整，统筹考虑，全面规划，逐步建立灌区良性循环机制，确保灌区经济持续、稳定增长。

（二）项目工程完成情况

五年来，经过项目区县的艰苦努力，潮白河灌区、海子灌区和白河堡灌区相继完成了大型灌区续建配套节水改造工程的全部建设任务，总共完成干渠衬砌116.1km，衬砌支渠161.9km，铺设管道136km，修建蓄水池15座（大部分为万方蓄水池），修建、改建大小渠系建筑物644座；总共完成：土石方145.5万m3、混凝土7.12万m3、浆砌石0.9万m3，混凝土板晨起13.6万m2、土工膜防渗8.98m2，聚苯板1100m3。

（三）资金完成情况

三处大型灌区经过建设，目前已圆满完成大型灌区续建配套节水改造的全部任务，已通过了有关机构的验收和财务审计工作，经过决算，三处大型灌区续建配套节水改造工程总投资为15983万元，其中中央补助5200万元，占总投资的32.5%；地方自筹资金10783万元，占总投资的67.5%。

三、效益评价

北京市在五年大型灌区续建配套节水改造工程中，相继完成了潮白河灌区、海子灌区和白河堡灌区的改造工作，三处灌区的灌溉条件有了明显的改善，灌区功能得到了很大程度上的恢复，为灌区提供了有力的供水保障，效益面积为78.2万亩；同时大大改善了灌区的生产条件和灌区的用水秩序，减少了因争水而发生的纠纷和破坏水利设施的现象，从一定程度上促进了社会的文明、进步和繁荣。

（一）经济效益

经过对潮白河灌区、海子灌区和白河堡灌区的续建配套节水改造，在当前我市水资源短缺的条件下，确保了三大灌区内78.2万亩作物的需水要求，为当地农业以及与水相关的养殖业等的发展和灌区内种植结构调整提供了一定程度上的水源保证，确保了当地经济持续稳定增长，增加了农民收入，加快了灌区内农业现代化发展的步伐。

灌区经过改造，确保了三大灌区内78.2万亩作物的需水要求，为作物增产提供了保证，基本上粮食作物增产100公斤/亩，经济作物增产200公斤/亩；同时，灌区骨干工程输水的效率得到提高，减少了输水过程中的不必要的损失，灌区的渠系水利用系数基本上由改造前的0.35提高到0.55左右，年减少地下水开采2400万m3左右，节约水量3290万m3，在一定程度上缓解了灌区对地下水开采的压力和灌区内水资源供需矛盾。另外，灌区内作物灌溉周期由改造前的20天～30天缩短到10天～15天，从而确保了作物生育期对水分的需求，为作物增产提供了必要的需水环境。

（二）社会效益

大型灌区续建配套节水改造工程的实施，使得灌区骨干工程渠系水利用系数得到很大的提高，灌区作物需水有了保证，有力地缓解了灌区内上下游需水和用水的矛盾，灌区的用水秩序有了明显的改善；另外，由于自流灌溉满足了灌区内作物需水的要求，缓解了灌区内水资源和电力紧张状况，节省了劳动力，降低了劳动强度，促进了劳动力和水、电等资源向新的生产领域转移，有力的促进其他产业的发展，对促进首都经济、社会的协调发展和京郊农业现代化的率先实现具有重要意义。

（三）生态环境效益

北京市现状条件下可利用的地表水资源越来越少，不能满足灌溉的需要，导致井灌面积的增加，随之而来的就是地下水开采量加大，补给量不足，浅层地下水长期处于超采状态，造成地下水位连年大幅度下降。通过对三处大型灌区续建配套节水改造，灌区渠系水利用系数得到很大提高，从一定程度上增加了灌区内的水资源量，这样相应减少了灌区对地下水的开采量，地下水位下降趋势得到一定程度上的控制，有利于控制灌区内地面的沉降。

四、主要经验

在五年大型灌区续建配套节水改造工程期间，北京市相继完成了对潮白河灌区、海子灌区和白河堡灌区的续建配套改造工作，取得了许多宝贵的经验，总结起来包括以下几点：

（一）领导重视，组织落实

自进入20世纪九十年代以来，持续干旱少雨进一步恶化了北京市水资源量短缺的状况，农业灌溉面积大幅度萎缩和灌区骨干工程失修严重影响着灌区经济继续稳定增长和加速农业现代化进程的步伐。为此，北京市市政府及有关单位积极贯彻水利部的有关文件精神，多次组织召开有关会议商讨大型灌区续建配套改造有关事宜；同时各有关区县单位积极落实水利部及北京市有关文件精神，组织有关专家为项目出谋划策，为项目顺利实施提供了坚实的基础。

（二）资金及时到位、项目专款专用

北京市大型灌区（潮白河灌区、海子灌区和白河堡灌区）续建配套节水改造工程投资由中央补助、北京市财政配套、区县财政配套和区县自筹资金构成，在项目建设期间，中央级和北京市有关大型灌区改造项目资金到位顺利，区县有关单位积极筹措项目资金，确保了项目所需资金按时到位，为项目顺利开展创造了条件。在项目财务管理上，一是项目区县独立设立项目专项账目，严格审批，把好验收合格兑现关，专款专用；二是按阶段工程建设进展情况，及时兑现；三是加强监督指导工作力度，执行监督一票否决制，有力地促进了工程进度和各项指标的实现。

（三）依法治水、依法管水

在北京市进行大型灌区续建配套节水改造的同时，各项目相关区县充分利用媒体的宣传作用，对农民进行节水灌溉知识、节水技术、水的商品性等进行广泛宣传，有力地提高了灌区群众水法制观念和执行水法规和节约用水的自觉性。其次，在灌区进行改造的同时，北京市水利局同有关项目区县水资源局认真分析灌区所存在的问题，结合当前改革的形势、市场经济的运作规律和北京市灌区的具体实际情况，探究灌区在新形势下各种有利于灌区良性循环发展的水法规，进一步建立健全完善灌区规章制度，使灌区管理工作有法可依。另外，北京市水利局在项目实施的同时，注重了市级水利系统和区县水利系统执法队伍的建设，同乡、村三级管理队伍建设相结合，开展有关执法培训，提高了灌区运行中的执法和管理水平。

（四）落实灌区建后管理是灌区进入良性循环的重要保证

灌区管理是灌区得以正常、顺利运行的重要保证，也是灌区实现良性循环发展的重要手段。在计划经济条件下，受种种因素影响，使灌区管理体制不顺，管理机构臃肿，效率低下，人浮于事的现象随处可见，管理工作严重脱节，出现重建设轻管理现象。在此次北京市大型灌区续建配套节水改造的同时，北京市有关领导要求将灌区建后管理放在灌区改造工作的首位，加强灌区的管理体制改革，以便为北京市其它灌区改革作好示范，加快北京市灌区管理体制改革的步伐。为此各灌区在配套改造工程建设的同时，对灌区管理体制进行了有益的探索，加强了灌区建后管理工作，将灌区工程的建设、所有、管护、使用与用水者直接挂上钩，既提高了用水者的责任心，又解决了农业灌溉中喝大锅水的问题，促使了用水者自觉节约用水，逐步实现了灌区水利建设的良性循环。

（五）用水户参与管理模式深受灌区农民欢迎

在大型灌区进行续建配套节水改造的同时，北京市大型灌区对其管理体制和运行机制进行了有益的探索，借鉴国外经验，结合灌区的实际情况，成立了灌区农民用水者协会或供水组织。这些组织的成立，一方面有利于灌区水利工程进行维护和用水户及时得到灌溉用水；另一方面，协会同各用水组、用水户签订供水合同，明确了各方的责、权、利，有利于充分调动农民的积极性，进行定额灌水、定额用水、依据定额收取水费。

经过一段时间的运行，灌区农民深深感受到用水户参与这种管理模式的益处：用水户及时能得到灌溉用水、节约用水、劳动投入少、减少了水事纠纷等等，各灌区都在积极组建用水者协会或供水组织，像北京市平谷区目前正在组建平谷区农民用水者协会，区内灌区的协会都作为分会，如海子灌区用水者分会，区协会统对各村分会进行业务指导和技术支持，协调各分会之间的用水分配，在区农民用水者协会的支持下进行水利设施的维修、维护管理，正确核算、计收水费向供水管理所买水等，确保了灌区管理顺畅，用水秩序良好。

（六）联合调度、优化水资源

灌区是一个有机的整体，作为骨干工程，为灌区内各个组成部分提供必要的、适时的、可靠的水量是灌区持续、稳定发展的前提条件。在大型灌区中，由于灌区控制面积较大，骨干工程沿线较长，这对灌区内对水比较敏感的作物有较大的影响，难以保证作物的适时、适量用水，同时对于灌区内小面积的灌溉更加困难。为此，北京市潮白河灌区、海子灌区和白河堡灌区在改造中，修建蓄水池工程，并通过明渠或管道将蓄水池相互连接起来，在灌区内形成一个网状布设的水源工程，灌区水源部分--水库为主水源，同灌区内的蓄水池形成一个有机的水源整体。在汛期或雨季，水库内多余的弃水或雨水通过渠道或管道输送到灌区内的蓄水池中储存起来，减少弃水量和雨水的无效流失，从一定程度上扩大了灌区水源的可用量；同时由于灌区内有相互连接的蓄水池，相当于一个小型水库，保证了蓄水池周围作物的临时灌溉或需要少量灌溉用水的农户要求，使有限的灌区水资源进行联合调度，为灌区内作物提供了适时、适量而且可靠的供水保证。另外，由于灌区内建有一定数量的蓄水池，而且池中经常有蓄水，具有一定的水面，在灌区内呈网状分布。这样，增加了灌区内的水面，有利于灌区内小气候的形成和生态的恢复，为改善灌区内生态环境具有重要的意义。

（七）输水管道化、优化管理机构

在水资源日益短缺的今天，如何提高有限灌溉水资源的"三率"（灌溉水的保证率、灌溉水的利用率、灌溉水的水分生产率）成为我们最为关注的问题。而在作物灌溉过程中，灌区输水工程对灌溉水的三率起着至关重要的作用，同时灌区骨干工程的管理也影响着三率的提高。为此，在北京市大型灌区续建配套节水改造过程中，潮白河灌区、海子灌区和白河堡灌区都加强了灌区骨干工程的管道化建设。管道输水较明渠具有很大的优越性，如输水过程保证率较高、输水损失较小、所需管理人员较少等，在这几年灌区运行中效果很明显，并且在北京市大、中灌区管理机构改革中为优化管理创造了良好的条件，同时管道输水也有利于同灌区现代化建设管理相结合。

五、海子灌区体制改革事例

水之兴利在于建，利多利少在于管。2001年底，海子灌区改建配套工程全面竣工后，工程以崭新的面貌展现在平谷人民面前。然而，光有好的工程是不够的，作为一项公益性的基础设施，如何建设管理好，建立科学的管理和运营机制，使其能够发挥应有的效益，这是摆在海子灌区面前的一项长期而紧迫的任务，根本出路只有一条：改革。

"变则通，通则活，活则生"。我国改革开放20多年来取得的巨大成就，已经让人们真正地感受到了变革带来的希望。与此同时，灌区改革也悄然起步，逐步深化。

1999年，海子灌区管理单位--渠道管理处为彻底改变灌区管理的落后面貌，立足实际，因地制宜，从管理体制、运营机制等方面入手，大胆实践，积极探索，初步走出了一条以改革促发展的灌区可持续发展之路。

（一）管理体制改革有所突破

海子灌区加大内部改革力度，在人事用工分配制度上调动一切积极因素，建立适应市场经济发展要求的内部管理体制。主要表现在干渠管理责任到人。将渠道管理处在职24名职工除后勤人员外，全部分配到南北干渠上，分段承包，负责干渠日常管理。职工每天上班不需到管理处报道，而是直接到各自承包段上班，对工程进行巡查、养护、清淤、除草等。制订明确的奖惩制度，将工作表现与工资挂钩。这样，调动了职工的积极性，增强了职工的责任感和紧迫感。干渠有些地段清淤量较大，职工们起早贪黑加班加点，甚至调动家人一起干，最终都能按时保质保量地完成任务。这种管理方法，收到了立竿见影的效果，南北干渠共51.5km的工程运行良好，随时可以接受放水灌溉任务。

（二）经营机制改革扎实推进

经营机制主要体现在水费征收和用水户参与管理上。坚决执行先交水费后放水的原则，推行用水卡制度。实行支渠口量水，供水到户，直接按量灌溉，按量收费的经营方式。在局部地区试行用水户协会，让用水户直接参与管理。在南独乐河镇成立支渠用水协会，支渠灌溉区内所有受益农户均为会员，由会员选举产生协会委员，由委员选举产生会长。当一条支渠有多个受益村时，按灌溉面积分配委员名额，由委员选举产生会长，会长协调各受益自然村用水时间、分配水量、征收水费和支、斗、毛、农渠的维护管理工作。这样，将激励机制、竞争机制、补偿机制等引入到经营机制中，使那些灌溉设施的拥有者或参与者取得经营管理或使用权后，不仅在经济上享有受益权，而且在用水上也享有一定的优先权，同时，他们也要遵守相应的约束机制，承担相应的管理、维修、养护义务，并保证用水和收费的公开和公平。用水卡和用水协会制度的实行，在2001年冬灌和2002年春灌几次放水灌溉工作中，收到了较好的效果，主要体现在：

1．实行先收费后放水制度，使水费可及时、足额征收，水费收缴率达到100%；

2．实行供水卡制度，按量收费，按费发卡，按卡供水，规范了用水秩序，杜绝了偷水、抢水、人情水现象；

3．用水协会的产生，使用水户直接面向灌区管理单位，用水价格透明，以量计征水费，农民用水有了量的概念，节水意识显著增强，灌水周期大大缩短，节水效益明显；

4．用水户直接面向灌区管理单位，省去中间环节，避免了搭车收费和乱加价现象，保护了农民利益；

5．农户直接到渠道管理处要水，管理人员随时调水配水，提高了管理单位的服务意识和管理水平，密切了管理单位和广大农民的关系；

6．增强了农民水商品意识、水危机意识，为水成为商品走向市场，迈出了坚实的一步。