青岛市现有大型灌区两个，其中尹府灌区位于青岛市西北100km处，由尹府水库灌区、小沽河引河灌区、大沽河引河灌区、落药河引河灌区四大灌区组成，总灌溉面积30.36万亩。产芝水库灌区按照渠系划分为东干渠、西干渠、辇止头、江家庄四处灌区，共有干渠13条、长152km，支渠83条、长264km，灌区设计灌溉面积36万亩。

根据建设与配套并重的原则，从最大限度发挥灌区灌溉效益的目的出发，我们规划了产芝水库灌区和尹府水库灌区续建配套与节水改造工程。到目前为止，产芝水库灌区已分别完成了一、二、三、四期工程建设。尹府水库灌区已分别完成一、二、三期工程建设。1999年，经国家计委、水利部立项，平度市开始实施尹府灌区续建配套与节水改造工程，工程规划总投资17129万元，改建总干渠一条长15.9km，干渠6条长70km，支渠46条，长163.6km，干支渠建筑物818座，工程分6年实施。到目前为止，已完成一、二、三期工程建设任务，四期工程正在建设中，总投资已达3375万元。从二期工程开始，我们将该工程与世行贷款节水项目结合实施。世行节水项目主要是建设1m3/秒流量以下的斗农渠工程、农业措施和管理措施。在灌区建设的同时，我们大胆改革，锐意创新，积极探索符合本灌区实际的科学管理模式。产芝水库灌区续建配套与节水改造工程目前已完成了四期工程，五期工程已于2003年3月1日开工。工程总投资已达5525万元。

一、续建配套节水改造和改革工作成效

（一）提高了灌溉水的利用率和水费征收率，减少了水事纠纷

通过工程建设和改革工作同步推进，从根本上改变了以前"重建轻管"的做法。在续建配套工程建设中，应用了土工膜防渗、混凝土"工字块"护砌技术，并配套渠系建筑物和量水设施；在工程运行管理中，我们在对内蒙古自治区河套灌区考察学习的基础上，根据自身实际，大胆改革，推行了"供水所+用水者协会+农户"的管理模式，实现了节水增效。渠道节水改造和改制以后，农民用水由用水者协会与供水所签订供水合同，供水所按合同供水，供水价格的制定充分征求协会的意见。在水费收取方面，用水者协会根据斗渠或泵站出水口计量设施显示的水量向用水小组收取水费，用水组组长负责本组各用水户之间的水量分配，并按方收取水费上缴协会，协会留下田间工程运行维护费后，将其它水费上缴供水所。从这几年的供水统计来看，水的利用系数从30%提高到58%，亩次灌水量由400方减为60方，水费征收率从10%提高到65%，水事纠纷从以前的每年10多起降为0起。实施灌区续建配套前，灌区渠系水利用系数只有0.4左右，实施灌区续建配套与节水改造工程后，渠系水利用系数达到0.85，比工程建设前提高了0.4.5。同时，缩短了灌水周期，工有一个月左右，恢复为设计的15天。

（二）促进了工程管理规范化，提高了工程完好率

项目实施以前，所有渠道和渠系建筑物都由水库管理局管理，供水主要依靠行政命令，尚未建立起符合市场经济要求的现代化灌区模式，灌区水费一直维持在供水成本以下的低水平，工程的管理没有步入法制化和规范化的轨道，致使工程"有人用，无钱修"。项目实施后，我们积极探索新的运行管理机制，进行了大胆改革。一是明晰产权。国家投资为主兴建的流量在1m3/秒以上的干支渠由供水所管理，农民投资投劳为主兴建的田间工程由农民用水者协会管理。二是对供水所实行定渠段、定人员、定标准、定任务、定收入、定维修经费的改革措施，使骨干工程的工程管理水平得到了进一步加强。三是保护协会的自主管理权，使协会能够按照章程的规定，享有充分的用水的权利，同时履行维护好田间工程，交纳合理水费的义务。四是定期对协会成员进行田间工程运行管理方面的义务培训，帮助他们制定科学灌溉制度，提高节约用水和自主管理的意识。通过以上措施，大大促进了工程管理的规范化，近几年，新建工程的完好率达到了100%。

（三）促进了种植结构调整，增加了农民收入

而水利条件是影响农业种植结构调整的重要因素之一。随着我国加入WTO，农产品市场竞争日趋激烈，粮食产品价格下降，影响了农民的收入的提高。灌区所在当地政府和农民千方百计地对农业产业结构和农业种植结构进行调整，发挥本地优势，根据市场需求，发展"两高一优"农业，以增加收入。节水改造项目的实施，缓解了灌区用水矛盾，提高水的利用率，使农民减少粮食作物的种植面积，增加高产高价值作物的种植面积，推动了灌区内种植结构的调整，实现了农业增效，农民增收。尹府灌区内生产的大蒜、生姜、芋头等蔬菜的种植面积增加2000公顷。古岘镇已发展成为大蒜生产专业镇，正向"科工农一体化，产供销一条龙"方向发展，产品已打入国际市场。据不完全统计，由于实施节水改造项目，灌区内农民年人均种植业收入增加200余元。

（四）促进了水资源的合理开发利用，改善了生态环境

我们对水源综合开发利用的原则是：首先利用河道径流水，不足月份采用地下水，如仍不满足灌溉要求，则由水库供水。水库应先保证城市供水，后考虑农田灌溉用水。通过水资源的联合调度，在保证城市供水的前提下，农田灌溉在50%保证率。同时，还保证了灌区内地表水的高效利用，稳定了灌区和周边地区的地下水位，防止了水环境的恶化，促进了灌区及周围地区社会经济的发展。在灌区节水改造中，将灌区节水改造与生态环境改善统一考虑，统一规划，统一实施，使灌区内山、水、田、林、路形成一个有机整体，大大提高了水利的环境效益。工程实施前，由于水库输水困难而过量抽取地下水，形成较大面积的漏斗区，有些地方由于多年补给不足，导致地下水位降幅逐年增大，生态环境遭到了严重破坏。工程实施后，特别是田间配套拦蓄工程，增强了灌溉、补源双重功能。水资源部门的观测井测量显示，项目区地下水位正逐渐抬高，项目区水环境正逐步得到改善。由于大面积实施喷灌、管灌、微灌，有效地改善了土壤结构，培肥了地力，为项目区农业的可持续发展创造了条件。

二、灌区续建配套与节水改造的主要做法

（一）加强领导，创造良好的施工环境

在组织领导上，市水利局及有关市（区）领导高度重视项目的前期工作，亲自参与项目的前期工作，多次到现场检查指导；各有关项目市成立了由财政、计委、水利、灌区管理单位主要领导任成员的领导小组，协调有关关系，千方百计筹措匹配资金，统一组织领导工程实施，并抽调多名工程技术人员进行技术管理和质量监督。为加强宣传力度，我们定期刊发《工程简报》，市报社、电台、电视台定期播发工程建设新闻，为工程顺利实施创造了良好的舆论氛围和环境条件。

在技术指导上，按照《大型灌区续建配套项目建设管理办法》的要求，编制了《灌区续建配套与节水改造工程规划》以及分期实施的可研报告和项目实施方案，搜集了灌区30年以来的降雨资料、灌区内农作物种植结构、不同农作物不同生育期的蒸腾蒸发量等资料，依此来进行灌区水量平衡。经过分析研究，最终确定调度方式，合理开发利用灌区内的水资源。比较工程建设的技术方案。进行了详细的经济财务分析。深入实地调查了农民对实施节水改造工程的看法，向农民宣传工程建设的内容和意义。

在资金管理上，设立工程专用资金帐户，对上级补助资金，做到专户储存，专款专用。对地方配套资金，由财政部门负责筹集，保证足额及时到位，确保工程顺利进行。在资金管理上，充分发挥财政、审计部门的监督职能，确保资金发挥最大效益。

（二）加强建设管理，为建设优良工程提供保障

落实以"三制"为主的工程建设制度，确保工程建设质量。根据工程设计要求和水利水电有关施工规范、规程，制定了"灌区开发工程施工技术规程"、"砌石渠道施工技术要求"、"质量管理规定"、"安全施工管理规定"和有关奖惩制度，分发到各施工队和技术人员手中，做到人人明确，身体力行。

1．切实落实项目法人责任制

为保证工程项目实施的规范化、法制化、科学化，在项目实施前，明确了项目法人和法人代表。确保了先有法人后有项目，项目法人对建设项目的立项、筹资、建设、生产经营的全过程负责，项目法人对该项目进行管理，是项目建设的直接组织者和实施者，负责按批复项目建设规模、投资总额、建设工期、工程质量实行项目的全过程管理。

2．严格实行招标投标制

我市对每个灌区的每一期工程都根据招标投标法和有关法规的规定采取公开招标方式，择优录用施工单位。在招标资格审查时，对投标单位的资质、信誉和项目经理、技术负责人资格进行严格审查，对不符合本工程资质要求的或信誉不好的投标单位、项目经理及技术负责人坚决给予剔除。实行开标和评标分开制度，评标委员会组成人员从专家库中抽取，在评标结果公布以前保密。开标和评标时专门邀请公正处、监察局等单位进行公正、监督。实现了招投标的"公开、公平、公正、择优"原则。

3．全面实行建设监理制

监理单位的选择没有实行社会公开招标，我们直接选择了以往合作较成功的青岛市水利工程建设监理公司作为工程建设的监理单位。工程开工，进驻工地的三名监理人员均持证上岗。由于我们合理地授权，监理单位按照"公正、独立、自主"的原则，切实履行"三控制、二管理、一协调"的职责。

4．积极采用先进技术，提高工程效益

在渠道浆砌防渗工程中，对地质条件较差、渗漏较重的渠段，采用了PVC土工膜做防渗材料，经通水试验，与现浇混凝土相比，既节省了投资，又收到了较好的防渗效果。另外，在渠道闸门的选择运用上，全部采用了铸铁和钢板闸，启闭机使用外壳为钢板焊接防盗式，为今后的管理工作打下了良好的基础。

5．进一步完善各项管理制度

为使工程建设管理工作逐步走向制度化、标准化和规范化轨道，我们制定了一系列规章制度，在工作中严格遵守。主要有施工管理办法、招标投标管理办法、质量管理办法、安全生产管理办法、资料档案管理办法、资金财务管理办法及验收细则等，编制了各种岗位目标责任制、奖惩等多项制度。在建设资金管理方面，严格执行项目计划，对建设资金实行专款专用，单独设账，严格按计划和进度拨款，自觉接受审计监督，在资金使用过程中，没有出现违章违纪使用资金情况，为项目顺利实施和按期完工提供了有利保障。

（三）积极推进灌区管理体制改革，为灌区可持续发展提供必要条件

为改革现有管理体制和经营体制，充分调动水管单位职工及用水户的积极性和主观能动性，积极开拓灌区灌溉、供水服务市场，逐步建立适应市场经济要求的经营灵活、责权明确、事企分开、管理科学、充满生机和活力的灌区管理新体制，更好地服务于灌区小康社会建设和区域经济发展，保障灌区效益的充分发挥和灌区自身的可持续发展，我们积极推进灌区体制改革，为灌区可持续发展提供必要条件。一是积极推行用水户参与式管理，成立了云山镇、麻兰镇等多家用水者协会，规范了《用水者协会章程》，明确了农民用水者协会的权利和义务。制定了《用水管理制度》、《财务管理制度》、《田间工程管理制度》、《奖惩制度》。组建了供水所，实行了"六定"管理责任，进一步完善工程管理养护各项规章制度，严格目标考核，建立有效约束、激励机制，确保骨干工程安全运行。积极推行水价改革，在充分考虑用水户的承受能力和物价部门的监督下，以公开、公平、诚实信用为原则确定合理供水价格，按方计收水费。下一步我们将在制定供水价格和提价（或降价）时，举行由政府物价部门和水利部门主持，由供水组织和用水者协会代表参加的听证会，由供水组织代表陈述水价中所包含的各种费用，用水者协会代表提出意见，主持者现场评判，最后，由物价部门将双方达成一致的水价以文件的形式下发执行。

三、存在的主要问题

（一）灌区管理仍有一定难度

长期以来农民习惯了依赖，缺乏自主管理的意识。农民处于一家一户的分散状态，他们的要求和对关键问题的态度很难达成一致，在联合起来共同维护团体的用水权利并承担相应的义务方面很难达成共识。由农民组织的协会尤其是领导人缺乏强大的影响力，其约束力、号召力、权威性有限。同时，水费征收率仍然较低。

（二）供水价格的调整有一定的难度

加入WTO后，我国农业获得了前所未有的发展机遇，同时也面临着更为严峻的挑战，为了遵循谈判承诺，我国农业市场将发生新的变化，进而影响农业供水价格的调整，可难会造成国内农产品价格下降；而目前农民增收困难，使构成农产品成本重要部分的灌溉水的价格很难提高。

解决以上问题，一是对协会会员进行灌溉管理、科学灌溉、配方施肥、推广良种、节约用水方面的培训，全面提高农民素质，为灌区改革的成功实施奠定坚实的基础。二是要把握WTO条件下农业供水价格的调整方向，需要充分利用WTO原则，了解并运用"绿箱政策"和"黄箱政策"。

四、下一步措施

根据灌区管理及运行现状，总结近几年来的经验教训，按照先急先易原则，莱西市以产芝水库灌区为试点，实行灌区管理体制和运行机制的改革。主要采取了如下措施。

（一）继续改革工程管理体制

继续实行"抓大放小"，管好骨干，放开田间，抓好尹府灌区的改革深化工作；按照"库灌分离"原则，对改革进度较慢的产芝灌区，组建灌区供水公司，具有一级独立法人资格，为产芝水库管理局下属的副科级国有事业单位，实行经济独立核算。公司下设东干渠、西干渠、辇止头、江家庄四个分公司，分公司实行承包经营。灌区干渠以上骨干工程全面推行"六定"责任承包管理，即定渠段、定人员、定任务、定标准、定收入、定经费，面向灌区供水公司全体职工招标承包，建立起跨乡镇的管理形式。田间工程按照明晰所有权、拍卖使用权、放开建设权、搞活经营权的方针，结合灌区实际情况，重点推行灌区管理单位相配合的农民用水组织、承包与租赁、拍卖、股份合作制等四种管理模式。

（二）继续改革供水体制

变被动供水为主动供水、经验供水为精确供水、间断供水为持续供水、单纯向农业供水为多方向供水。取消用水户通过乡镇政府报水、由乡镇政府向水库管理局要水的传统作法，推行合同供水，供用双方直接见面，从根本上革除单纯行政指令性供水，供、用脱节、供不应时的弊端。供水合同由灌区供水公司同经营者或农民用水者协会直接签订，规定双方的权利和义务。配合合同供水，干渠实行流量包段，建立灌溉预报系统及精确灌溉示范区，并灵活调度、科学利用汛期弃水及灌溉尾水。

（三）继续改革水价和收费体制

按照物价部门核准的水价，水费按基本水费加水量水费计收。建立基本计价点，按渠道级别分级定价。对原有工程，可实行小步快走，逐步由现行水价过渡到成本水价；国家投资和社会筹资兴建的新供水工程，采取新水新价，实行成本水费。水费改乡镇代收为灌区供水公司（分公司）自收，支斗渠以下要过渡到由灌区供水公司（分公司）向田间工程经营者直接收取。

（四）继续改革投入体制

积极走社会化办水利所路子，发展民营水利，实行国家、地方、集体、个人一齐上，多渠道、多层次、多元化筹集建设资金，明确工程分级管理、分级建设的责、权、利。干渠、支渠等骨干输水工程，积极争取国家投资，地方财政配套相应资金；其它各类工程由集体和群众自筹资金建设配套，大力发展民营工程和股份合作制工程。

由于灌区改革是一项庞大和复杂的工程，必须分步实施。目前，我们在完成方案制定和宣传发动工作的基础上，进行灌区改革试点工作，取得了一些成绩，但离可持续发展水利的要求还有很大的距离，下一步，我们将在取得现有经验的基础上，全面推开，确保灌区改革目标的全部实现。