我省是一个农业大省、水利大省，也是一个旱灾和洪灾频繁发生的地区，旱灾和洪灾严重地制约着我省农业、农村经济发展。建国以来，我省已建成设计灌溉面积30万亩以上的大型灌区17处，合计灌溉我省787.42万亩农田，这些大型灌区在战胜旱灾、稳定农村社会、促进农村经济结构调整、改善生态环境、提高农民收入等方面发挥了重要作用。然而，由于这些大型灌区大多修建于五、六十年代，当时工程设计和施工标准低，加之长年失修，老化损坏现象十分严重，已经不能正常发挥工程效益；当年在计划经济环境下建立起来的灌区管理体制，已经不能适应现代农业的发展；水价长期一贯制，已经不能满足扩大再生产的需要。因此对大型灌区工程进行续建配套节水改造，对大型灌区管理进行体制改革，对大型灌区灌溉水费收缴标准提高，是我省大型灌区可持续发展别无其它的选择。一、灌区改造、改革进展情况
近5年来，我省按照水利部的要求，狠抓了以节水为中心的大型灌区续建配套工程改造，狠抓了以管理体制为重点的大型灌区改革，并且逐步完善水费计收管理。
（一）灌区续建配套节水改造
至2003年3月，近5年来我省17处大型灌区续建配套节水改造累计投入资金54918万元，其中中央资金27700万元，地方配套27218万元；完成土石方326.57万m3，混凝土和钢筋混凝土40.888万m3。累计防渗衬砌干支渠道608.77km，处理阻水卡水险工险段处和加固处理渠系建筑物1716处，建立节水示范区52个，成立支渠用水户协会118个，建立信息化试点灌区13个。
（二）灌区管理体制改革
近5年来，我省大型灌区管理体制改革不断进行着多种尝试，如精简机构、分流管理人员，成立用水户协会等。去年9月，国务院办公厅转发国务院体改办关于《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发［2002］45号）。这是继新《水法》颁布以后，我国水利工作中的又一件大事，是水利工程管理上的一个重要里程碑。这对我省大型灌区管理体制改革具有十分重要的现实意义。2002年9月25日，我省及时召开了全省大型灌区管理局局长会议，认真学习、迅速贯彻国务院45号文件精神，抓住机遇，加快大型灌区管理体制改革步伐。2003年3月4日~10日，我省组织全省大型灌区管理局局长17人参加了水利部委托部建管总站举办的《水利工程管理体制改革实施意见》培训班。紧接着，于2003年3月13日在常德市召开了全省水利工程管理体制改革工作会议。我省大型灌区管理体制改革进入了一个崭新的里程。
（三）灌区水费计收
近5年来，我省大型灌区在水费计收方面积极探索、勇于实践。一是改变水费收缴方式，水费收缴由原来的统筹提留代征或乡镇代收改为自收，职工上户收缴，减少中间环节，确保水费到位，减轻农民负担，增强职工的服务意识。二是规范水费标准，按照"动态渐进、相对稳定"的方式、采取两部制水费标准、本着"合理负担、促进生产、以水养渠"的原则收缴水费。
二、取得的成效
通过5年来的"两改一提高",我省大型灌区旧貌换新颜,取得明显成效,具体表现在：
（一）灌区面貌不断改变
1．提高了灌溉水的利用率和灌溉保证率
灌区续建配套节水改造前，我省大型灌区灌溉水利用系数约为0.40，干支两级渠系水利用系数为0.44，大量的灌溉用水因渠道渗漏而白白浪费。1998年开始大型灌区续建配套节水改造以来，累计高标准防渗衬砌渠道134.3km，平均单位公里防渗节水量90万m3，加上管理节水和田间灌溉方式改变的节水，年节水量达3.97亿m3，恢复和新增灌溉面积139.3万亩，灌溉保证率提高2~5%。双牌灌区1995年渠首引水流量仅达18m3/秒，通过近5年来续建配套节水改造，目前，渠首引水流量提高到了22.8m3/秒，灌溉水的利用系数由改造前的0.39提高到0.51，灌区下游冷水滩区岚角山镇原有1.5万亩农田长期未受益，干支渠改造后，去年全部得到灌溉。黄材灌区总干渠防渗衬砌20km，单位公里防渗节水量达85万m3，抗旱高峰期7、8、9三个月节水1700万m3。
2．增强了工程安全运行的能力
我省大型灌区大多修建于五、六十年代，施工质量差，加之工程年久失修，许多高填、深切方渠段及渠系建筑物带病运行，垮堤滑坡现象时有发生。据统计，全省大型灌区自投入运行以来，垮堤300余次，大面积滑坡100多处。经过5年的灌区续建配套节水改造后，共加固危险渠堤30余km，处理危及渠堤安全的滑坡25处，减少损失500万元/年。双牌灌区续建配套节水改造前，每年抗旱高峰期因渠道出险，需停水3~4次，近两年来，干渠持续150余天大流量安全运行，再没有发生因事故引发的停水、断水现象。据记载，酒埠江灌区从1994年~1996年间因渠堤滑坡、渠下涵漏水垮堤，停水达15次多，直接损失费用达150万元，通过近5年续建配套节水改造后，抗旱高峰期未发生一起垮堤、停水、断水事件。
3．促进了项目区农业产业结构的调整
通过近5年来的大型灌区续建配套节水改造，极大地促进了项目区农业种植结构和产业布局的调整，农民的收入有明显的提高，项目区内工矿企业的生产量也因水源充足而增加，为当地社会经济的发展起到了推动作用。据韶山灌区调查，项目区内农民人均以超过50元/人年的速度递增，人民生活水平大大提高。双牌、韶山、澧阳平原、官庄、酒埠江等灌区项目区内大搞田间灌排标准化示范工程建设，使项目区内的灌排系统不断适应当前农业产业结构的调整，灌区内优质稻、经济作物的交替种植面积大大增加，种植结构更加趋于高效合理。另外，当前我省农村体制改革的一个重点是农村城镇化，农村城镇化的一个最大的问题是要实现水利现代化，而水利的现代化首先必须实现灌区田间灌排体系的现代化，因此灌区续建配套节水改造不仅促进了农业产业结构的调整，也加快了农村城镇化的进程。
4．促进了农村社会稳定
我省大型灌区渠线长，涉及面广，灌区自建成受益以来，从未达到过设计灌溉效益，首灌区与尾灌区的用水矛盾多，抗旱高峰期发生水事纠纷的现象较为严重。有的灌区发生因用水户引不到渠道水，农民静坐在闸门上，不让管水人员开启闸门的事件；有的灌区因下游无水灌溉，出现下游的群众聚集到政府闹事；有的灌区因农民用水得不到保证，拒交水费、拒交农业税，引起政府与农民之间的矛盾；更有甚者，因下游灌不到水，聚众堵塞公路，打骂干部，冲击管理部门和政府机关等。经过近5年的灌区续建配套节水改造，上述现象已明显减少，基本上保证了供水秩序稳定，促进了当地社会稳定。双牌灌区项目区内的十三支渠在未改造、改革之前，一到灌溉季节，扒口抢水、筑坝拦水的现象十分突出，水事纠纷不断，自1998年灌区进行续建配套节水改造以来，未发生一起抢水争水事件，支渠全线用水秩序井然。韶山灌区在未进行灌区改造、改革之前，乡镇代收水费，水费标准因乡镇（村）搭车收费高达30元/亩，而水管单位收不到20%，灌区改造、改革后，核实水费标准为17元/亩，灌区农民拍手称好，当地农民说灌区改造、改革后,用水及时了,水费降低了,减轻了我们的负担,还是共产党好，改革的政策好。
5．改善了项目区的生态环境
灌区经过续建配套节水改造后，一定程度上改善了渠内水流条件，从而减少了渠道冲刷所带来的水土流失。渠道经防渗衬砌后，其渗漏量大大减少，在提高地表水利用率的同时，也减少了地下水的过量补给，从而降低了地下水埋深，彻底改善沿渠两旁的"冷浸田"，有利于农作物的生长，为灌区实现"两高一优"农业生产提供了良好条件。据不完全统计，项目区因灌排系统的不断完善，改良的冷浸田面积达6万余亩。另外，灌区的续建配套坚持山、水、田、林、路等综合治理，通过田园化建设、渠道混凝土衬砌及渠系建筑物的维修加固，美化了自然景观。比如韶山、铁山等灌区，相继成了人们的旅游、度假的风景区。当地农民称韶山灌区为百里渠道百里林，树绿渠固水长青。
6．提高了灌区科学管理水平
在灌区续建配套节水改造过程中，一些新材料、新技术的应用与推广，极大地提高我省灌区的科学管理水平。黄材、韶山等灌区采用粘钢补强新技术，很好地解决了渡槽等主要渠系建筑物的裂缝修补难题；韶山灌区洙津渡浮筒闸门自动泄洪闸，泄洪自动、快速、可靠；铃子桥虹吸式自动泄洪设施安全、可靠，国内领先。同时，我省双牌、韶山、黄材、酒埠江、青山、澧阳平原、黄材、官庄、欧阳海等灌区先后通过建立以灌区水位量测为主要内容的计算机水管理系统，提高了灌区管理的自动化程度和灌区灌溉管理信息采集发送处理的速度，改善了灌区输、配水调度环境，使灌区的管理水平上了一个新台阶。
7．促进了水资源的合理配置
灌区通过续建配套节水改造所节约水量，不仅可增加灌溉面积，还可用于工业及城镇生活供水，以适应灌区社会经济发展的需要，实现水资源的合理配置与可持续利用。铁山、韶山、官庄、酒埠江等灌区通过农业节水，增加对工业及城镇的供水，效益十分明显。其他灌区也在寻求续建配套节水改造后的发展方向，使灌区续建配套节水改造效益由数量型的扩张向质量型的效益转移。
（二）灌区管理体制改革继续深化
改造促改革，改革促发展，在灌区续建配套节水改造的同时，积极稳妥地进行灌区管理体制改革。通过近几年在管理体制方面的改革探索，收到了一定的成效，减轻了农民的负担，减少了水费收入的流失，保证了灌区工程的正常运行，使灌区逐步趋于自我维持、自我发展的良性循环。韶山灌区管理局在灌区改造的同时，大胆进行了灌区管理体制的改革，首先是改革用人制度，把支渠管理站人员由原来的任命制改为聘任制，其报酬与工程维护、计划用水、水费收缴挂钩。官庄灌区浏阳管理处实行"分块管理"、"分灶吃饭"，分解为以机关作主体的协调机构、以灌溉为主的供水公司、以加工和服务业为实体的综合经营公司，独立核算、各负其责；改行政区划分片管理为按渠系分线管理，分线竟争责任承包。铁山灌区建立农民用水协会，强化灌区支渠及以下工程管理，用水户自愿申请入会，投票选举代表，民主产生协会执行委员会，协会在国家政策允许的范围内，通过会员代表大会确定水费标准和收取办法，实行自我管理、自主经营，目前，整个灌区已建立农民用水户协会24个，入会农户达60400户，管理灌溉面积39.7万亩，占实际灌溉面积的46.5%。
（三）灌区水费计收逐步完善
一是改变水费收缴方式。水费收缴由原来的统筹提留代征或乡镇代收改为渠系管理站（农民用水户协会）直接收取；
二是规范水费标准。按照"动态渐进、相对稳定"的方式、采取两部制水费标准、本着"合理负担、促进生产、以水养渠"的原则收缴水费，灌区水费收入明显增加。官庄灌区浏阳管理所去年应收水费110万元，实收水费达105万元，并收回前年陈欠水费达20余万元，收到了很好的效果；
三是改革水费的分配使用、管理办法。根据各级水管单位承担的工程维修养护任务大小，确定水费的分配比例；四是改革渠系管理办法。干渠由供水公司（管理局）管理，支渠以下成立管理站（用水户协会）交农民自管。铁山、六都寨灌区建立支渠农民用水户协会，实行干支分管，取得了工程和灌溉管理好、水费实收率高的可喜成效。官庄灌区、桃花江灌区改变水费计收方式，水费收缴采取乡镇协调，分片包干，部门配合，职工到户的办法，取得了明显效果。
三、基本经验
在大型灌区续建配套节水改造和改革工作中，我们的主要做法与经验是：
（一）深入调查，研究改造、改革方案
为了认真研究和科学提出大型灌区改造、改革方案，首先对灌区现状进行了全面的调查，从调查中发现，两大难题制约着我省灌区的发展，一是工程老化损坏，渠道渗漏严重，建设标准普遍偏低，遗留问题多，灌区工程老损率达到51%，干渠防渗衬砌率仅达25%；二是灌区管理体制不顺，有的灌区一竿子插到底，管理到支渠、斗渠，而有的连分干也没有管，该管的没有管好，不该管的却管起来了。水费由乡镇代收，乡镇将之作为一项收入，截留、挪用，上交灌区管理部门所剩无几。灌区管水放水不收费，给多给少靠乞讨，灌区管理单位抱着金饭碗讨饭吃。通过调查研究，这两个问题是灌区续建配套节水改造和改革中应该解决的主要问题。其次是通过办试点，研究解决上述两个问题的办法，选择了双牌、韶山、酒埠江、铁山灌区作为试点，针对每个灌区存在的问题，提出了不同的改造和改革方案。如双牌灌区，主要是灌区工程标准低、渠道渗漏严重，提出了干渠高标准防渗衬砌的示范工程，田间高标准灌排示范工程；对支渠管理体制不顺的问题，提出了改革支渠管理体制，试行支渠农民用水户协会的试点；对管理局内部人浮于事、管理混乱的现象，提出了人员分流、培训提高、竞争上岗的试点。如韶山灌区，对水费长期由乡镇代收，水费收不上的问题，提出在湘潭县结合支渠改造，进行水费计收的试点。与此同时，对灌区管理部门普遍存在的管理手段薄弱，管理信息不通的问题，进行了灌区干渠抗旱调度自动化量测系统的试点工作。上述试点项目实施后，极大地促动了灌区的管理工作，当年就收到了良好的效果。
（二）因地制宜，提出改造、改革模式
在对灌区试点项目的总结中，发现试点较好地解决了管理单位内部管理混乱，渠道管理差，用水浪费多，农民意见大的问题；出现了内部管理规范，人们的精神面貌大大改观现象，护渠管理工作质量大大提高，下游灌区放水不到的现象大大减少，老百姓对灌区的看法也在大大改变。实践证明，灌区改造、改革要两手抓、硬件软件要一齐上，通过认真总结试点经验，提出灌区续建配套节水改造和改革的模式是：灌区工程改造+管理体制改革+科学技术措施。
（三）客观求实，明确改造、改革原则和方法
通过试点，初步确定了灌区改造、改革的模式，根据这一模式要全面推进我省大型灌区改造、改革工作，必须明确改造、改革原则和方法。
严格把关，做好项目改造规划根据试点经验，明确了灌区项目改造规划的指导思想，即进一步完善灌区工程设施，改革灌溉工程管理方式，改善农业生产条件，提高灌区抗灾减灾能力，实现灌区节水、经济独立、农民增收、环境改善、灌区可持续发展。灌区项目改造规划的原则是：全面规划，分期实施，突出重点，抓住关键，软硬结合注重科技，形成规模，讲究实效。通过试点和学习外省的经验，确定了项目改造实现的目标是：通过灌区续建配套节水改造，提高灌溉保证率、水的有效利用率和抗旱能力，扩大有效灌溉面积，使灌区工程达到安全运行、管理科学、良性运行，正常发挥效益，把灌区建设成为设施齐全、安全和经济独立的现代化灌区。具体措施是在项目改造规划中，严格把好"三关"，一是把好项目改造技术关。如根据灌区水资源的现状和当地农业产业结构调整，合理确定灌区的改造规模；根据灌区工程老化损坏的程度，科学确定治理方案等。二是把好科技推广关。如充分运用比较成熟的先进节水技术、先进管水手段，从而保证灌区在管理过程中不断适应现代科技与社会发展的需要。三是把好改造与改革同步进行关。必须做到改革与改造同步，使改造后的工程按照一个良好的管理体制进行经营管理。同时，狠抓年度实施方案的审定工作，根据整体规划，由灌区管理单位和设计单位提出的年度实施方案，经专家评审认可后，再由省水利厅与省计委、省财政厅批复下达计划，方可实施。
坚持"三制"，确保项目改造质量在大型灌区续建配套节水改造过程中，坚持建设项目的三项制度。一是坚持项目法人制，规定灌区管理局长为灌区续建配节水改造的法人，要求灌区管理局对项目的策划、资金筹措、建设实施、经营管理全过程负责，做到建管一体化。如双牌灌区、黄材灌区管理局都建立了行之有效的施工技术、后勤服务、质量监督等项目管理职能部门，做到了每个子项目都有技术员、安全员、质量监督员、监理员到位，保证项目严格按设计的质量标准进行。二是坚持项目招投标制，规定凡单项工程超过100万元的都必须实行招投标制，引入竞争机制，按照"公开、公正、公平"的原则选择项目施工单位。官庄水库灌区管理局在项目招投标过程中，成立了由业主单位组织有财政、法院、监察、司法、公证、水利和当地政府领导参加的改造项目招投标领导小组，所有项目都实行公开招投标。招投标评委都是在招标办评委库内抽签确定，按照评标规定，由评委评定后，确定中标单位，在开标过程中，自始至终接受社会各方面的监督。三是坚持项目监理制。我省大型灌区续建配套节水改造项目都由具有相关资质的监理公司负责进行监理，黄材水库灌区管理局在项目建设中，建设单位、施工单位、监理单位严格施工质量标准，所有的原材料都送到质检部门进行检验，对检验不合格的材料坚决予以更换，确保所有施工材料都达到规定的质量标准。
落实责任，筹措项目改造资金灌区续建配套节水改造着重在投入，难点也在投入。按照水利部、国家计委《大型灌区续建配套节水改造项目管理办法》要求，中央与地方投资比例为1:1。如何按照规定的要求筹措好配套资金，我省的具体做法是：建立配套资金筹措的行政首长负责制，规定主管灌区的行政首长负责组织资金的筹措，负责组织资金筹措的行政首长应与各级筹资部门签订资金的筹措责任制，通过行政措施强化资金筹措手段；明确筹资的组织单位，按照分级负责的原则，谁负责该灌区的管理，就由谁负责筹措配套资金的管理工作；明确配套资金的筹措比例，这个比例的制定，是依据国家支持程度和省级财政支持程度、市县地域贫困程度、当地农民群众的经济承受能力、灌溉受益情况等，具体比例由各受益市县确定。
及时验收，总结项目改造经验为了提高续建配套节水改造的质量和效益，我省自始至终狠抓了验收总结工作。在验收总结中，严格了二道程序。第一道程序是项目实施过程中都要进行工序、子项目验收，验收时要填写验收单，验收单要求监理员、建设单位和施工单位的技术员签名，技术负责人和监理负责人签署险收意见，方可进行下一道工序。每个项目完工后，都要进行单项小结并提出单项质量鉴定意见。第二道程序是竣工验收总结。竣工验收总结分两个阶段，第一阶段由灌区管理单位进行自检自验，提出竣工验收总结材料上报省厅，申请验收；第二阶段由省厅组织有关专家成立项目验收专家组，对项目完成、配套资金的筹措、工程质量、工程技术资料建档、项目的运行管理、资金管理使用、灌区管理体制改革和水费改革、项目效益实现等进行全面的评定打分，评定出项目的优、良、合格、不合格工程。验收专家组根据验收情况写出验收报告。
（四）大力宣传，扩大改造、改革影响
大型灌区续建配套节水改造和管理体制改革与"三农"工作密切相关，关系到千家万户农民的切身利益。我省在大型灌区改造、改革的同时，下大力气加强宣传工作。每个大型灌区都有工程基本概况和改造、改革的简介；每个续建配套节水改造项目区都立了宣传牌；有的灌区的续建配套节水改造项目完成后，还专门制作了画册。总之，通过采取多种形式的宣传方式，充分利用报刊、杂志、电视、广播、互联网等多种舆论宣传工具，向社会大力宣传，扩大改造、改革的影响，使社会各界人士了解、熟悉、支持大型灌区的续建配套节水改造和管理体制改革工作。
四、存在的困难和问题
我省大型灌区"两改一提高"的进展过程中,也遇到不少困难,存在不少问题,这些困难和问题，迫切需要我们采取积极措施,从根本上寻求克服困难和解决问题的有效途径。
（一）管理机构臃肿
管理机构臃肿在全省各大型灌区管理单位普遍存在，内部机构设置不科学，因人设岗，因人设事，人浮于事，队伍不断膨胀，全省大型灌区职工达8115人。如黄材灌区目前实际灌溉面积28.30万亩，职工人数813人；青山泵灌区尤为惊人，职工人数竞达1101人。在人员总量过剩的同时，真正急需的工程技术人才和经营开发人才却又大量短缺，造成技术力量薄弱，影响了灌区管理水平的提高。
（二）水费计收困难
水费收入是各大型灌区的主要经济来源，由于水价政策滞后，本来已经举步艰难的各大型灌区更是雪上加霜。水价长期一贯制，我省现行水利工程供水价是根据1985年国务院颁布的《水利工程水费核订、计收和管理办法》和1986年《湖南省水利工程水费收交和使用管理办法》确定的，虽然在1990年进行了一些调整、改进，但供水水价不到供水成本的1/3，即使这样低的水价，实收也只有50%左右，根本无法满足简单再生产的需要，更谈不上满足扩大再生产。
计量设施落后也是水费计收困难的原因之一。目前，虽然有的大型灌区的干渠已有计量设施，但不完善，因此，水费基本上是按亩计收。而且，据不完全统计，由于种种原因，全省水费计收面积仅占实灌面积的85%左右。按亩计收，造成渠道上游漫灌，水资源严重浪费；渠道下游常常缺水，影响农作物收成。另外，经济作物与水稻用水量大不一样，按亩收费一刀切，不利于农业产业结构调整。
（三）资金投入不足
水利部已批复我省15处大型灌区续建配套节水改造需资金53.3亿元，从1998年至目前，全省大型灌区续建配套节水改造项目仅投入资金54618万元，其中中央资金27400万元，地方配套27218万元，资金投入严重不足，同时，由于我省是一个农业省，整体财力薄弱，大多数市、县财政处于勉强维持状态，筹措配套资金能力不强，地方配套资金难以足额到位。
（四）经济基础薄弱
我省大型灌区大多无电站、无任何可发展利用的再生资源，也无任何产业优势，主要经济来源就是向用水户收取水费，自身造血功能不足，一方面造成职工生活困难，另一方面精简机构分流人员无去向，这也是正在进行的管理体制改革中的一大难题。
近5年来，我省大型灌区续建配套节水改造和改革工作取得了明显的成效，同时，也存在一些困难和问题。我们一定总结经验，树立信心，把我省大型灌区续建配套节水改造和管理体制改革坚定不移地推向前进。
