一、四川省大型灌区综合情况

四川省目前正在实施节水改造的大型灌区共七个，分别是：都江堰灌区、升钟水库灌区、玉溪河灌区、长沙坝与葫芦口水库灌区、石盘滩灌区、九龙滩灌区、通济堰灌区。现有灌区已建成干、支、斗、农、毛渠77307条，总长92933km，各类建筑物490万处，有效灌面1282.75万亩，占全省有效灌面的35.8%。七大灌区工程位于四川省成都平原及盆地中部地区，总幅员面积37744km2，占全省总面积7.8%，总人口数占全省人口的33.8%，粮食总产量约占全省总产量的40%。灌区内国民生产总值和工农业生产总值均占全省的1/2，长期以来为四川省的国民经济发展做出了巨大贡献。对七大灌区进行系统的续建配套与节水改造，不仅可合理配置水资源，解决灌区干旱缺水的矛盾，同时还可以促进农业产业结构调整，由传统农业逐步向现代农业转变。

二、工程项目及完成情况

1．都江堰灌区：1998~2002年共计完成投资3.85亿元，其中中央投资1.89亿元，地方投资1.96亿元，整治渠道336km，建筑物2759处，完成土石方312万m3，砌体44万m3，混凝土23万m3，投劳486万工日；

2．升钟灌区：截止今年3月底，首段9.6km内的隧洞、渡槽等控制性工程已全部开工建设。开工的八个标段中有两个标段的工程已基本完工，有四个标段的工程已完成50%的工作量。以上工程共完成投资5050万元，占计划6100万元的82%；

3．玉溪河灌区：玉溪河灌区1998年~2002年共进行了9条干渠、分干渠的续建配套与节水改造工程，共完成渠道整治85km，建筑物674处，完成总投资6573万元；

4．通济堰灌区：灌区续建配套与节水改造工程实施四年来，国家共投入资金3400万元，实施了总干渠、东西干渠输水干道的整治；

5．九龙滩灌区：改造白庙子、观音堂两座提灌站及新建自动化测控系统；

6．石盘滩灌区：完成总投资2250万元,整治提灌站一座,渠道30.2km,建筑物37处；

7．长葫灌区：整治干渠24.55km，完成投资1639万元。

三、实施节水灌溉工程的主要成效

通过节灌工程，灌区在工程建设、人才培养、法制建设、体制改革、水价改革等方面都取得了较为显著的成效。

（一）工程效益

1．提高了渠道的整体防洪能力。在未实施续建配套与节水改造之前，由于缺乏资金，灌区许多病险渠段得不到治理，丘陵灌区的渠道溃渠现象频繁，既损毁农田、淹没民房，又影响输水。近年来，由于重点病险工程得到了有效治理，溃渠现象大大减少。

2．提高了灌溉保证率、干渠输水损失明显减少，节约了水资源，干、支渠道及建筑物工程外观形象明显改观，特别是干渠上的卡脖子工程得到彻底整治，确保了农业灌溉输水工作的顺利进行，减轻了农民负担。如都江堰灌区中江县的联合分干渠通过2001、2002年2个年度投资1000万元共实施前25km渠段的改造，通水后测定：年节约水量285万m3，为农民节约水费43万元，同时还可将节约来的水用于扩大灌面。各灌区渠系水利用率较改造前有了较大提高，灌区新增节水总量达780万m3。长葫灌区农业生产能力增产粮食1.1万吨。通济堰灌区新增节水总量2000万方，新增0.75万吨的粮食生产能力；灌区的19座电站年增发电量112万千瓦，增收20万元，同时水产养殖的用水保障率进一步提高，每年可增产成鱼5万公斤。

3．通过节水改造工程二年的实施，都江堰灌区新增灌面9.81万亩，改善灌面35.07万亩，年节约水量约1亿m3；长葫灌区新增灌溉面积1.9万亩，恢复和改善灌面7.2万亩；通济堰灌区恢复、改善灌溉面积7.25万亩；玉溪河灌区通过节水改造，引水主干渠输水能力提高了20m3/s，减少了渠道输水损失6300万m3，输水时间缩短了6~12小时，灌溉周期由改造前的15天缩短到10天。新增灌面4.59万亩，改善灌面34万亩。

4．水利工程管理进一步得到加强，促进了农村社会稳定。工程整治后，供水有了保障，用水秩序好了，水事纠纷减少了，地方对加大水利投入的积极性明显增强。

5．促进了农业结构调整。灌区节改前群众生产主要依靠传统的种、养殖业。节水改造促进了灌区农民的观念改变，种植经济作物的比例进一步提高。玉溪河灌区经济作物的比例由改造前的15%提高到改造后的37%。农民增收120元~130元。

6．灌区及城市生态环境得到改善。重点病险工程整治后，滑坡、垮塌、溃渠现象减少，使生态环境免遭破坏。都江堰灌区向成都年提供环保用水3000万m3，大大改善了成都的生态环境。玉溪河灌区工程改造后，水土流失已得到控制，渗漏造成的下湿田得到改良，土壤保水保肥能力提高。四年来向灌区及其周边工业、生活排污河道提供4000万m3水量，使其水质得到改善。

7．信息化建设初见成效。我省大型灌区覆盖地域广阔，建筑设施布点多，闸群、分水口、水文站众多，渠道纵横，服务功能多样，管理业务甚为复杂，构成了一个庞大的系统。对于这样一个巨大的系统工程，要实现整个系统的有效运转，提高管理效益和节水效益，必须利用先进的信息化智能化管理手段、模式，使整个灌区的管理处于正常运转状态。目前各灌区都陆续开展了此项工作，都江堰灌区已通过了《四川省都江堰灌区水利自动化与现代化管理系统工程》设计报告审查，正在实施中；其他灌区前期工作已经完成，正逐步进入实施阶段。

（二）人才培养

人才是事业发展的关键，为贯彻"科教兴川"战略，各灌区的管理单位十分重视职工队伍建设，通过各种措施不断提高职工的思想、文化和业务素质。一是通过走出去、请进来的方式举办各种形式的培训班；二是按照上级的要求，认真开展渠道维护工初级、中级、高级工的培训考核，凡属具备考核、定级条件的职工都参加职业道德和业务技术考核，分别取得不同级别的资格证书；三是要求新招进的职工必须通过专业学校培养具备必需的条件；四是现有专业技术人员，积极参加各类成人学校学习，不断提高业务理论水平。

（三）法制建设

依法治水，是社会主义市场经济发展的需要，也是水利事业自身发展的需要。灌区在学习、宣传、贯彻四川省《水法》实施办法、《水土保持》实施办法、《防洪法》及全国各类行政法规的同时，结合灌区实际情况，制定了一系列规范文件，下达到各乡镇，形成了一个关心爱护水利工程、依法管护水利工程的局面。具体作了以下几个方面工作：

1．加强水利法律法规的宣传力度。各水管单位每年在征收的农业水费中，投入一定的比例采取电视、广播等媒体宣传水利法律法规，提高灌区干部群众依法治水观念，使其水事活动能在法律法规范围内实施；

2．严格执行《四川省水利工程管理条例》。水利工程是水利事业存在和发展的物质基础，水管单位依法履行职责，严格执行水利工程管理条例，负责搞好水利工程的日常管理、保护和开发利用工作；

3．抓好水资源的统一管理，建立水资源有偿使用制度和许可证制度，限制水资源的粗放利用，保护水资源，防止水污染；

4．建立一支高素质的水利执法队伍。灌区内一级水行政主管部门设立了水行政执法大队，建立了一支政治上强、政策上强、作风上严的水利执法队伍。

四、工程建设管理的几点体会

（一）统一思想，提高认识

续建配套与节水改造工程是党中央、国务院为加强农业基础设施建设，实施"西部大开发"重大举措的一项重要内容之一。同时，也是落实和实践"三个代表"重要思想，确保农民增产增收的一项德政工程、民心工程。为提高广大干部、群众对续建配套与节水改造工程重大意义的认识，我省利用广播、电视、报刊等形式进行广泛宣传，为工程建设创造良好的条件。

（二）各级领导高度重视

作为公益性水利事业灌区的工程建设离不开各级政府的高度重视。水利部、省计委、省财政厅、水利厅的领导经常到各大灌区检查指导工作，促进了工程建设的顺利进行。特别是水利部汪部长、张部长等部领导近年多次到我省特大型灌区都江堰视察指导工作，就都江堰灌区续建配套与节水改造工程建设规划和都江堰的发展新思路作出了非常重要的指示，要求灌区要认真理解和落实中央、水利部党组提出的新的治水思路，抓住西部大开发的历史机遇，抓好灌区"两改一提高"工作，实施可持续发展战略，全面打造21世纪四川水利新形象。

（三）抓紧、抓好前期准备工作

根据国家计委、水利部发布的《大型灌区续建项目管理办法》，我省制定了相应的管理实施细则，各大灌区十分重视按基本建设程序抓好前期工作，选择有资质的设计单位做好应急可研、初步设计和实施方案的设计，优先安排影响工程安全或效益发挥的控制性工程、地方积极性高、自筹资金到位好的项目。

（四）抓好"三制"落实及工程建设过程的管理

1．落实项目法人制。按照建管一体的原则，明确职责，确保工程的建设及管理工作按期完成；

2．认真执行招投标制。各灌区项目法人认真贯彻执行《中华人民共和国招标投标法》和相关的法律、法规，委托有资质的招标代理机构进行招标，基本做到招标过程的公开、公正、公平，为工程建设打下良好基础；

3．严格执行监理制。工程监理制的实行是整个工程质量、投资、进度控制的关键，各项目法人都十分重视此项工作，要求在监理过程中，监理人员持证上岗，对续建配套与节水工程建设进行动态跟踪监理，工程的关键部位，关键程序进行旁站监理，并作好各种信息的收集整理和归档，保证资料的完整性和准确性，杜绝了施工中的虚假现象发生，有效地对项目实行"三控制"、"两管理"、"一协调"，控制工程投资，保证工程质量；

4．贯彻执行"六包"责任制。在项目实施过程中，各灌区结合自己的实际情况总结了一些行之有效的管理办法，主要有"六包"责任制：即包工期、包规模、包质量、包投资、包安全和包竣工资料整理。"六包"责任制的实行，明确了责、权、利的关系，各单位按合同条款，各司其职，各负其责，采用评优罚劣的强有力手段，促进工程建设走向规范化、制度化，为工程价款结算提供了可靠的依据；

5．搞好竣工验收。竣工资料的整理工作是工程建设的重要环节，从工程一开始，要求建设单位必须指定专人负责工程建设资料的收集整理工作，按照《水利水电建设工程验收规程》（SL223－1999）、《水利基本建设项目竣工决算编制规程》（SL19-2001）规定及时做好工程竣工报告、竣工图纸、竣工决算、质量检测报告、监理报告、审计报告等。自续建配套与节水改造工工作开展以来，我厅每年均会同四川省计委、省财政厅等部门对各完工项目进行竣工验收；

6．加强建后管护。项目竣工验收后必须及时办理交接手续，明确管理主体，制定管理措施，建立健全各项规章制度，包括逐步按成本收费、建立良性循环的管理体制和经营机制等，保证工程充分发挥效益。项目完工后新增加的灌溉面积，要列入基本农田保护区，依法进行保护。

五、灌区改革进展情况

各灌区的体制改革，水利部、省委、省政府非常关心。近年来，通过积极探索，在灌区改革方面取得了一定的进展。

（一）体制改革

1．进一步完善了管理体制，明确管理权责。依照《水法》的有关规定，大多数灌区制定了《灌区管理办法》，进一步规范了灌区水事活动，探索水利管理模式，加强水资源的统一管理，以提高水资源的综合利用。长葫灌区于2001年将原自来水公司、水电局合并新成立了威远县水务局；灌区内的自贡市理清水利部门的多头管水，首先在水利局内部实现统一管理；

2．参与式管理探索。都江堰灌区按照《四川省都江堰水利工程管理条例》的规定，都江堰水利工程实行统一管理和分级管理、专业管理和群众管理相结合的管理体制。都江堰的水资源和干渠工程由管理局、处管理。实行分级管理，分级负责。支渠及其以下工程由受益市、县水行政部门和农民用水协会（支渠管理委员会）管理。长葫灌区推行的是"水权集中，统一管理与分级管理相结合的三级管理格局；第一级四川省长葫灌区管理局，负责管理两库枢纽及干渠工程，对水权高度集中，负责长葫水库水资源的调配，指导和协调灌区计划用水、节约用水。第二级灌区市县水管单位分别负责所辖区域内需水计划编制，实施当年用水计划，进行节约用水管理，实践水资源保护，在各自的管辖范围内积极开展水利工程的经营管理活动和加强对工程的保护。第三级灌区内各乡镇和城市供水管理单位在市县政府和水行政主管部门的统一领导、协调下，负责斗农毛渠和城市供水设施的建设管理，配水到田间及城市用水户向受水户收取水费。通过三级管理，基本满足了用户的需要，使水资源发挥了较好的效益；

3．明确产权。灌区枢纽及灌溉渠道主要是国家投资，农民部分投劳兴建，是灌区内重要的基础设施，其产权归国家所有，大多数灌区内所有水利工程已完成确权划界，并已按《四川省水利工程管理条例》规定了管理范围和保护范围；

4．改革用人机制。本着"精简、统一、效能"的原则，建立"公开、平等、竟争、择优"的用人机制，做到干部能上能下，职工能进能出，充分发挥职工的主观能动性。长葫管理局还探索了使用季节用工的办法，解决本灌区供水时管水人员的不足。

（二）经营机制改革

都江堰水利产业集团的建立，为灌区按照现代企业制度的要求运作进行了以下一些探索：首先实现事企分开，三分之二的人员从事水资源和水利工程的管理，属事业管理，三分之一的人员从事综合经营，实行企业管理，自负盈亏，自我发展。二是改革投入机制，以灌溉为主、灌排兼用的引水枢纽、总干渠、干渠的扩建改造由中央、地方和受益的县（市、区）共同投资，万亩以下支配套工程的建设和维修，由受益地方政府和群众负责，鼓励公益性支出补偿机制。

九龙滩灌区在经营机制改革中积极推行由用水户直接参与的灌区管理的新模式。管理处与用水者协会的经济关系属市场性供水关系，管理处按供水量及政府法定水价向农民用水者协会收费。从运行情况来看，收到了良好效果：一是用水户节水意识明显提高；二是避免了搭车收费，减少了费用开支，减轻了农民负担，从成立了农民用水者协会后用水户的实际反映和统计数据表明，所支水费较未成立协会之前降低了10%~30%左右。三是加强了灌区工程管理，延长了工程使用寿命，协会成立后，农民们逐步认识到自己是用水主人，从而大大增强了工程管理的责任感和自觉性；四是增强了用水户的民主管理和民主决策意识，提高了灌区用水管理的透明度，在灌溉季节杜绝了配水不公，受益不均等现象，减少了各种水事纠纷，维护了灌区的用水秩序。

六、灌区改革存在的主要问题

1．管理体制不顺。灌区管理体制通过近年的改革试点多头管理在逐步理顺，但由于历史原因，实行水资源的统一管理需作较艰苦的工作；

2．水价调整难度大。水价太低，尚未达到成本价40~66%，水费征收难，到位率不到70%。截留、拖欠水费的现象非常严重。导致管理部门举步维艰。主要原因是认识不到位，地方经济落后，没有建立科学合理的水价调整机制和水费征收约束机制；

3．地方配套资金难以落实。虽然各灌区采取了一些办法，如：采取申请减免地方建安税、农村特产税等税收作为对项目的地方配套资金,灌区受益农户集资解决资金缺口,工业用水单位提前预支水费等措施,但自筹能力不足仍是工程实施中较为突出的矛盾；

4．年度资金投入太小，无法从根本上解决病害多、工程严重老化、输水损失大的问题，使用水矛盾较为突出，特别是春灌期间，上下游用水的相互冲突；

5．灌区管理部门劳动用工及分配制度改革难度大；

6．对建后渠道水利用系数的测定不够科学、准确。

七、灌区改革的几点体会

（一）明确管理单位的性质

水管单位按水利工程的功能分类：纯公益性水管单位，准公益性水管单位，经营性水管单位。对承担公益性的应该进行必要的经济补偿。

（二）明确投入及收费机制

1．纯公益性水管单位投入应由国家预算解决。准公益性水管单位应合理划分经营性和非经营性部分，非经营性部分，应纳入国家预算，由财政支付；经营性部分，按供水用途分别核定水价，向用户收取。经营性水管单位按企业进行管理；

2．水价的合理形成机制核定原则是首先考虑工程水价，在工程水价能完全实现的情况下，再考虑资源水费和水污染处理费。否则，水管单位长期处于亏损状态，不利于工程的良性循环，更不利于充分发挥水资源的综合效益。水价应考虑公平和效益两方面。工业及生活用水水价收足成本并有合理利润，利润水平至少应达到社会各行业的平均赢利水平。农业水价不能到位部分，应由国家财政补助解决，现行水价严重偏低，还未达到供水成本，不利于节约用水和充分利用水资源；

3．推行按方计价，超计划部分实行阶梯式水价，探索各级供水的合理计量，建立量水设施；

4．理顺管理体制，减少中间环节，灌区水资源实行统一管理，核定各环节的供水成本，直至核定终端水价，减少用户的不合理负担。逐步实现向用户直接供水，在有条件时可以采取先交钱后供水。灌区探索水利供水集团和在乡村建立农民供水协会；

（三）确保水费的足额收取

搞好水的商品性宣传，水价形成后，应有强有力的措施确保水价的顺利执行。在收费困难时，水管单位应能切实而且可以做到依法供水，如不交费，有权限制供水直至停止供水。对于水费能按时足额交纳的单位和个人给予适当奖励。建议国家有关部门制定一个操作性强的法规性水费征缴程序文件，以确保水费的足额收取。

（四）建立高效的内部运行机制

水管单位由于历史原因，人员臃肿，机制不活，要解决这个问题，就要对现有人员进行分离，科学设岗，公开竟岗，订立合同，严格考核。分流人员，要解决实际问题，如养老保险的问题，过去水管单位一直未交养老保险，现在无力补上过去该交的部分，国家应出台补救政策，应由财政补交过去的部分，解决分流人员的后顾之忧，以确保单位改革的顺利进行。

八、希望国家给予的配套政策

（一）深化水价改革，建立公益性支出补偿机制

按照《水利产业政策》的要求，工业和城市自来水厂用水三年内按成本加微利计收水费。在公益性支出得到国家或地方财政补偿的同时，争取农业水费在五年内按成本收。逐步实施基本水费加计量水费制度。新扩建灌区则要按照《水利产业政策》的要求，实行新水新价，按方收费，按成本计收，使新灌区一开始就步入良性运行，彻底改变"修一个工程，背一个包袱"的不合理现象。

（二）建立一套完整科学的水价调整机制和水费征收约束机制

一是灌区水价远低于供水成本，水价调整难度大、阻力大，目前，灌区的农业水价仅占成本价的40%，工业及生活用水水价也仅占成本价的66%；二是水费收取难，年水费到位率不到70%，其中农业到位率在30~50%左右，工业也只有70%左右。挪用、截留、拖欠水费十分严重，严重制约着水管单位的自身发展。作为水管部门，既没有强有力的约束机制，更不敢停止供水，导致管理部门维持正常的维修管养、工程病害整治、人员工资都难以进行；因此，建立一套完整科学的水价调整和水费征收机制势在必行。

（三）希望国家继续加大对西部地区水利设施的投入力度

四川省由于历史欠账多，工程病害、老化现象严重、配套设施不健全，管理手段落后，直接影响工程效益的发挥，加之管理部门无任何资金积累,地方经济还相当滞后,每年对水利工程的维修改造及病害整治的资金投入明显不足。因此,希望国家继续加大对西部地区水利基础设施建设的投入力度,特别是在节水改造、病害整治方面给予大力扶持。

（四）进一步强化水资源的统一管理

现有管理体制不适应对水资源进行统一管理的要求，难以实现水权合理分配及水资源的有效配置。以长葫灌区为例，由于历史原因，作为长葫灌区的主管部门--四川省长葫灌区管理局，仅仅管理了长沙坝、葫芦口两座中型水库枢纽工程及团结干渠，其它如发电、城市供水、库内水产养殖均由地方管理。这种管理模式存在多头管理、体制不顺、效率低下的弊端。