一、项目概述新疆灌区分布于准噶尔盆地和塔里木盆地周边，伊犁谷地及东疆盆地中，现有灌溉面积6500多万亩，2000年地方系统列入全国大型灌区改造规划的有34个灌区，灌溉面积达3538万亩，占全疆总灌溉面积的54%。我区大型灌区水土资源条件好，设施相对完好，是我区粮食生产的重要基地，粮食产量占全区总产量的95%以上，对满足我区1775万人口粮食需求，具有举足轻重的作用。然而，我区灌区都是在老灌区的基础上经过50年的不断扩建、改造而发展起来的，灌区内的骨干水利工程也大多修建于五、六十年代，经过几十年的运行，老化、损坏、淤积、失修现象十分严重，造成工程功能衰减，水资源利用率低，现状灌溉水利用系数仅为0.45。并且在特殊的地域环境中，也使新疆的灌区存在严重的生态环境脆弱、恶化问题，据统计，1985年新疆水土流失面积为95万km2，1995年为103万km2，到了1998年新疆水土流失面积达到115万km2，占全国水土流失面积的1/3。这些问题的存在，直接制约了新疆大型灌区的经济建设和经济发展。
在西部大开发中，水利担负着十分重要的使命，水利建设既是生态环境建设又是基础设施建设，是西部大开发特别是生态环境建设的重要组成部分。因此，结合中央西部大开发战略实施中加大基础设施建设投资力度的机遇，在新疆大型灌区内实施续建配套与节水改造，把灌区建设成为适应新疆自然特点的节水型灌区，实现水资源的可持续利用和水利工程的良性运行，对新疆的社会经济和农业发展具有十分重要的意义。近年来国家计委及水利部对新疆大型灌区续建配套与节水改造工程给予了大力支持，自1998～2002年，共有27个大型灌区66个项目列入全国大型灌区续建配套与节水改造计划，国债资金累计投资3.84亿元。在国家的大力支持下，各项目灌区管理单位在充分考虑本灌区地理位置、气候条件、水土资源、工程状况及灌区管理现状的基础上，大搞以节水增效为中心，保护生态环境为前提的灌区续建配套与节水改造工程。目前，2000年之前安排投资的14个大型灌区的24个项目已基本完成。2001年度下达投资计划的21个灌区项目，目前已全部开工建设，2002年度安排投资的21个灌区项目，目前正按照投资计划，进行项目实施方案设计的前期准备工作。项目的实施，初步解决了灌区的部分病险工程，使得灌区活力有所增加，经济实力有所壮大，工程设施状况大有改善，为灌区农业经济的发展提供了强有力的支撑保障。
二、前期准备工作
水利厅主管部门在项目的审查过程中，严格按照水利部批准的灌溉面积进行审查，通过灌区节水改造节约的水量除伊犁河、额尔齐斯河流域的4个灌区外，其它30个灌区通过节水改造节约的水量只能用于生态，严禁扩大灌溉面积。
（一）总体规划
1999年，自治区根据水利部要求开展以节水为中心，与灌区其它规划相协调，有利于保护和改善灌区的生态环境等的原则的大型灌区续建配套与节水改造规划工作。为了做好这项工作，我区各地政府和水利主管部门非常重视节水规划工作，水利厅以新水管字［1999］34号文下发，要求各地立即开展大型灌区续建配套节水改造规划编制工作，各地州水利局按照《关于开展大型灌区续建配套与节水改造规划编制工作的通知》（水农［1999］459号）要求，选择具有相应资质的规划设计部门承担该项任务，并制定了《大型灌区续建配套与节水改造规划编制工作大纲》。按照水利部的要求，1999年全疆地方地方系统共完成53个大型灌区新疆大型灌区续建配套与节水改造规划，并于2000年5月通过水利部的审查列入全国大型灌区改造规划的有34个大型灌区，灌溉面积为3835万亩，其中灌溉面积100万亩以上的大型灌区有11处，超过400万亩的大型灌区有2处（叶河灌区、喀什噶尔灌区）。根据规划，新疆大型灌区续建配套与节水改造项目总投资270亿元，其中骨干工程投资176亿元，田间工程94亿元。
（二）项目的可行性研究报告
为了使列入全国大型灌区改造规划的34个大型灌区尽快列入国债投资计划，自治区水利厅及计划委员会按照水利部《大型灌区节水改造项目建设管理办法》、《大型灌区节水改造项目可研报告编制提纲》的要求，对于一期可研批准项目及投资已完成的灌区，水利厅多次下文要求在水利部批准的灌区总体规划的基础上，严格按照编制提纲和编制说明编写二期可行性研究报告。2002年8月接到水利部农水司《关于加强大型灌区续建配套节水改造项目管理工作的通知》（农水灌［2002］07号），对已按照老的可研编制提纲编制完成的5个灌区的可研报告，予以退回要求按照农水灌［2002］07号文的要求重新编制，并组织评审专家对新的编制提纲进行了学习讨论，提高了认识。对于不符合编制要求，未达到有关技术、财务、规定的报告一律不予审查批准。
（三）项目的实施方案
水利厅在接到国家计委及水利部下达的年度投资计划后，及时地通知各项目灌区，在已批复的项目年度可行性研究报告的基础上，委托具有相应资质的规划设计单位编制实施方案，单项工程设计要求达到施工图的深度，实施方案经自治区水利厅审批后方可施工。2002年度下达项目投资计划的灌区管理单位，目前正在着手进行实施方案编制的前期准备工作。
二、项目的建设管理
（一）投资安排及完成情况
1．投资安排情况
随着西部大开发战略的实施，国家加大了对新疆大型灌区续建配套与节水改造工程项目的资金投入。1998至2002年我区地方系统先后有27个大型灌区66个项目列入国家续建配套与节水改造项目投资计划，总投资为6.075亿元，其中国债资金为3.84亿元，地方配套资金为2.235亿元，国债投资占总投资的63%。
2．投资完成情况及形象进度
新疆灌区改造工程的实施本着以发展为主题，以深化改革为动力，以节水增效为目标，逐步调整与完善自身服务功能。2001年度下达投资计划的21个灌区项目除个别灌区未开工外，大部分灌区都按照实施方案批准的建设内容正在实施，但由于大部分灌区存在施工与灌溉矛盾，主体工程只能安排在2003年完成。1998～2002年安排的27个大型灌区66个项目目前完成总投资4.013亿元，占计划总投资的66%，其中完成国债投资27885.3万元，地方配套资金12246.57万元。
完成干渠501km，干、支渠防渗衬砌435.081km，配套渠系建筑物360余座，治理险工险段86处。累计完成工程量：土石方849.27万m3，混凝土及钢筋混凝土55万m3。
1998～2002年度工程项目完成后，年节水量可达到4.87亿m3，增引水7.52亿m3，新增灌溉面积26.5万亩，改善灌溉面积502.35万亩，年新增粮食生产能力5.9亿公斤，盘活固定资产2.88亿元。
（二）建设、管理与质量
1．管理法规体系
为确保大型灌区续建配套与节水改造项目建设的顺利实施，切实加强对项目的建设管理，严格按照国家发展委员会和水利部《大型灌区节水续建配套项目建设管理办法》和《新疆大型灌区续建配套节水续建配套项目建设管理细则》进行实施。资金管理严格执行《水利基本建设资金管理办法》（新财基字［1999］75号文）规定和国家有关水利水电建设资金管理制度。工程招标严格执行《中华人民共和国招投标法》、水利部14号令《水利工程建设项目招标投标管理规定》等法令、法规。监理工作依据《水利工程建设监理单位管理办法》和《水利工程建设监理人员管理办法》进行。工程质量严格按照《水利工程质量管理规定》、《水利工程质量检测管理规定》、《水利工程质量事故处理暂行规定》和《新疆水利工程质量监督实施细则》进行管理。在项目的实施过程中严格实行项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，健全质量保证体系，完善质量管理制度。施工监理及质量监督单位均能按照《水利水电工程质量等级评定要求》，对已完成的工程项目进行相应的工程验收和质量等级评定。在质量保证体系方面实行质量岗位责任制和质量终身制，同时要求在加快工作进度的同时要保工程质量。
2．管理机构能力建设
自治区水利厅成立了新疆大型灌区节水改造项目建设管理领导小组，厅长担任组长，有关处室的领导担任领导小组成员，在水利厅水管总站设立了办公室，负责项目前期、建设、和管理工作，并要求各项目灌区要成立专项组织机构来保证项目的顺利实施。各灌区分别成立了项目建设管理执行办公室，项目法人担任办公室主任，办公室下设三个部：技术部、监理部、财务部，各部都相应制定了工作职责和任务，每项责任落实到人头。随着项目工程的开工实施，各灌区根据《大型灌区节水续建配套项目建设管理办法》的要求，按照基本建设程序，根据灌区改造工程建设内容和性质，通过招投标，确定了具有相应资质、信誉可靠的施工队伍。且委托具有监理资质的单位，负责工程监理，各项目办公室监理部配合进行工程现场监理工作。国债资金设有专户专人负责，切实做到了专款专用。在项目建设过程中，按照"三制"标准进行，严格把好工程质量关、投资关、工期关。
自治区水利厅为了加强项目的检查监督，多次组织由区计委、财政、纪检监察等部门的领导和专家组成的检查组，进行实地检查实施项目的进度、工程质量、资金管理使用、合同执行等情况，对违反规定和存在的问题要求限期改正，情节严重的则进行全疆通报批评。如在检查过程中，发现墨玉灌区工程进度十分缓慢，策勒灌区施工组织设计不合理，三屯河灌区设计不规范等问题，水利厅以红头文件的形式或在全疆灌区管理工作会议上进行了通报批评，并督促改正。
3．具体管理的实施情况
（1）做好前期工作，确保工程质量
为了保证灌区工程的质量，根据促进当地农业种植结构调整，保持农村稳定，合理配置水资源，实现当地经济可持续发展的原则，各单位在项目立项后，都委托具有相应资质的设计单位精心搞好工程的实施方案及初步设计，上报水利厅进行严格审查之后方可施工。工程设计严格按照《灌溉与排水工程设计规范》、《渠道防渗技术规范》等有关规范，以及国家计委、水利部制定的《重点大型灌区续建配套项目建设管理办法》执行。在设计和施工中，积极采用省工、省料、先进适用的新技术、新材料提高灌区项目的科技含量。新疆河流多为山溪性河流，推移质泥砂极易进入灌溉渠道，对渠道磨损，破坏非常严重，在灌区改造项目设计和施工中，头屯河灌区、金沟河灌区、三屯河灌区在进行渠首、渠道的排砂处理上，采用了适合新疆实际情况的漏斗排砂新技术，它可将进入渠道内90%以上的推移质排出，并保证了灌区供水，取得了很好的效果。
（2）在工程项目管理上把好立项、审批、实施、质量控制和竣工验收"五个环节"
项目建设完成后，项目法人根据有关规定要求及时进行自验，并向自治区计委、水利厅提出验收申请。自治区水利厅会同自治区计委等有关部门对项目进行全面验收。项目验收严格按照水利部颁发的《水利水电建设工程验收规程》（SL223-1999）及《重点大型灌区续建配套改造项目验收办法》进行，根据工程项目划分，分别进行分部工程、单位工程、阶段、竣工验收。
（3）在资金管理方面要求实行集中管理，专户存储，专款专用
各级管理部门加强对资金的监督和检查，严防各个层次水利建设资金的挪用、滞留和克扣，自治区及各地州有关部门对资金使用采用不定期监督抽查，各地区审计单位对资金的使用情况进行审计，发现违纪违规现象，及时要求改正，并通报批评。保证国家投入的每一分钱都用到项目的建设当中，杜绝了挪用国债资金的情况。在施工过程中要求每道工序完成后，施工单位提出申请，经监理验收签字后，才予拨款。
三、项目效益情况
随着国家对新疆灌区续建配套与节水改造项目投资力度的加大，从部分完成节水改造项目的灌区工程初步运行情况来看，已实现了农业灌溉增产、农民增收和水资源的合理配置效益，初步调整了农业生产结构，奠定了农业可持续发展的基础。各灌区均收到了良好的社会效益、经济效益和生态效益。
（一）社会效益
大型灌区续建配套与节水改造项目是以节水增效，可持续发展为主题，重点放在对灌区骨干水利工程的续建配套和先进节水灌溉技术的实施上。保证了灌溉用水，改善了灌区的灌溉质量，提高了灌区农业综合生产能力，促进了农业进行合理的结构调整，保证了灌区群众投工投劳的合理性，使灌区走向了良性循环和可持续发展。如开都河灌区，通过灌区节水改造项目的实施，改变了原来"水大时受洪水灾害，水小时灌溉引不上水"的无坝引水方式，使灌区农民和水利管理部门免除了年年堵坝、清淤、防洪维修的工作量，减轻了农民的负担，仅此一项，每年就可减少几百万的支出。三屯河多年平均输砂量为25千克/秒，每年进入灌区的泥砂约为76万吨，大量泥砂进入输水工程，使输水工程磨损非常严重，而且泥砂主要集中在5月和9月缺水期，泥砂的严重淤积不能保证输水渠道的正常运行，全灌区每年平均停水7～11天，清淤3～4次，每年清淤14万m3。排砂漏斗建成后，可处理99%的推移质，不仅延长了骨干工程的使用寿命，而且大大减轻了农民的清淤负担，同时也缩减了泥砂对农田的侵蚀。这充分说明，大型灌区续建配套与节水改造项目给新疆带来了较大的社会效益，并对新疆的民族团结、社会稳定起了较大的作用。
（二）节水、增水效益
灌区续建配套与节水改造项目的实施，灌区渠系水有效利用系数可提高3～5个百分点，减少了水资源的损失，给当地的经济发展来了极大的促进作用。如四棵树河灌区经过三期节水改造工程后，2002年度本灌区引水量达到历史最高记录39m3/s，年引水能力由1.62×108m3/年增加到1.89×108m3/年，每年可实现增引水2700万方，扩大有效保证灌溉面积5万亩，增大了引水能力，使灌区综合防洪抗旱能力和灌溉保证率大为提高，增节水效益明显，为四棵树河灌区国民经济发展奠定了坚实的基础。金沟河灌区经通过续建配套与节水改造，年节约水量4400万m3，因节水增加的工农业产值11350万元。团结跃进灌区通过对引水渠首进行改造，年增引水17000万m3，既提高了国际河流的引水比例，维护了我国水资源的权益，又带来良好的经济效益和社会效益。
（三）生态效益
新疆灌区周边环境十分恶劣，由于水资源缺乏，灌区外围天然荒漠植被得不到灌溉，绿洲面积逐渐减少，再由于灌溉技术的粗放及水资源的浪费，灌区内土壤盐渍化现象普通，撂荒地多。除伊犁河、额尔齐斯河外的多数河流下游河段断流、湖泊干涸、河谷林草死亡，实施大型灌区续建配套与节水改造项目，通过对渠道的防渗以及高新节水灌溉方式，改善灌溉面积502.35万亩，减轻土壤盐渍化，通过灌区改造节约的4.87亿m3水量大部分用于生态林或草场灌溉，促进了新疆生态环境的改善。如开都河灌区通过项目实施，将多个无坝引水渠首合并成有坝引水渠首，合理的调度水资源，减少了水量损失，使节约的水量流向下游，补充塔河生态用水。煤窑沟灌区工程建成后将大幅度减少地下水开采量，增加艾丁湖的补给水量，并能有效增加灌区植被、改良土地，对改善灌区的小气候具有积极的作用。
四、灌区改革成效
新疆灌区由于受经济情况、基础设施以及对灌区改革工作的重视程度等因素的影响，工作开展的较为缓慢。但从石城子灌区、博河等灌区灌区改革典型事例来看，成效十分显著。
（一）在以大型灌区节水改造为契机，结合我区推行供水"四到户"即供水到户、配水到户、量水到户、收费到户，积极开展灌区水管体制改革，加强末级渠道水价核算。在三屯河灌区、博河灌区试行末级渠道水价核算，博河灌区在3个村试行农户用水者协会，石城子灌区实行了"供水公司+用水者协会+用水户"的管理模式，用水者协会作为一级法人，在民政部门注册登记，并建章立制来规范协会的行为，其它灌区也积极推行灌区水管体制改革试点工作。
（二）灌区节水改造改善了灌区工程条件，提高了水的利用率，并从加强水费征收入手，减掉了水费搭车挪用现象，减少了中间环节，减轻了农民不合理负担，如精河灌区阿合其农场原亩均水费29元，灌区改造后，亩均水费下降到14.1元，减少了14.9元/亩；乌苏市四棵树灌区2001年减少了水费中间环节费117万元；石城子灌区回城乡沙枣村协会张德昌农户2002年亩均水费不合理的中间费用减少了30.9元。
（三）哈密石城子灌区以人事制度改革作为水管单位改革的突破口，全处员工竞聘上岗，冗员充实到多种经营，从事管理与从事多种经营的人员正好对半，即各为50人，管理人员与企业职工都定有岗位指标和生产任务，并以此为依据实行年薪制。这些举措极大地调动了职工的积极性，具体体现在以彩印业为主的10余家公司，2000年创产值313万元；工程管理、供水管理等水管指标全面完成。
（四）通过灌区改革，推行供水到户促进了灌区的节约用水。供水到户使农民用水有了量的概念，灌水不再像以前那样无节制的浇灌，而开始向适宜灌溉、浇水量化方面转变。打破了长期以来乡村用水一直是喝大锅水的陈规陋习，有效地调动了广大农民的节水积极性，节水效果十分明显。墨玉县奎牙乡喀尔库勒克村，推行供水到户前年用水量是106.2万方，2001年用水量仅为68.2万方，节水38万方。乌苏市四棵树灌区的西大沟镇塔克里根村，有耕地2200亩，以前浇一次水需25天时间，现在只需11天就可以浇完，浇水周期大大缩短，整个灌区2001年较去年少引水1947万方。
五、信息化建设开始试点
输水线路长是新疆灌区最显著的特点，渠首大多建在出山口附近，而灌区位于冲洪积平原上，渠首与灌区相距数十公里甚至上百公里，灌区信息传输自动化系统的建立是提高新疆灌区管理水平的关键。但是新疆灌区基础设施落后，经济实力薄弱，技术力量落后，在信息化建设方面除少数灌区外，大部分灌区还未开展此项工作。过去已进行灌区信息化建设的主要有头屯河灌区、三屯河灌区、玛河灌区等。鉴于新疆灌区管理水平的差异，我们在2001年大型灌区续建配套项目选择条件好的人员素质高的几个灌区进行灌区信息化建设试点工作，总结经验后再进一步推广。
六、存在的问题
（一）灌区改造工程整体投入不足，自筹资金落实困难。随着国家对灌区改造项目投资力度的加大，一批工程得到了初步改造和完善，但就灌区工程设施总体状况而言，仍是杯水车薪。再则由于地方财政困难，以及农牧民经济条件较差，致使配套资金落实较困难。灌区工程设施老化、失修现象依然严峻，管理基础设施落后亟待改善。
（二）灌区改革工作在新疆起步较晚，试点工作正在进行，在推行灌区改革的过程中，也遇到了许多困难，如灌区供水实行"四到户"，有的灌区开展的较好，有的灌区则推行艰难。因此在推行灌区改革，要有各级人民政府的大力支持，单凭水利部门的力量是搞不好灌区改革的。
（三）新疆灌区数量多，面积大，目前列入灌区改造规划的大型灌区除塔河4个源流灌区外还有8个灌区（柳条河灌区、额敏河北部灌区、额河一总干渠灌区、乌鲁木齐河灌区、台兰河灌区、渭干河灌区、车尔臣河灌区、克里雅河昆仑灌区）未列入投资计划。灌溉面积超过200万亩的特大型灌区，如玛河灌区范围内包括兵团农八师、沙湾县、玛纳斯县等灌区，国家在此类项目上的投资额度与其他灌区基本相同，灌区的整体改造在资金不足的情况下难以全面开展。希望国家尽快对未列入投资计划的灌区和特大型灌区在资金投入上给予重点考虑，促进新疆灌区的整体发展。
