山西地处黄土高原，十年九旱，是全国水资源十分紧缺的省份之一。全省平均年降水量518毫米，水资源总量142亿m3，人均水资源占有量528m3，为全国人均1/5，亩均水资源为全国平均水平15%。建国以来，山西省共建成大型灌区11处，设计灌溉面积620.89万亩，有效灌溉面积467.62万亩，初步形成了包括蓄水、引水、提水、排水、供水、灌溉等较为完善的工程体系。自1998年以来，在水利部和国家有关部委的大力支持下，在省委、省政府的高度重视下，按照"两改一提高"的工作方针，坚持把大型灌区续建配套节水改造和改革工作作为促进全省水资源可持续利用的的战略措施来抓，为加快农业和农村经济，以及全省经济的可持续发展作出了积极贡献。

一、五年来大型灌区工作成效

自1998年以来的五年，是山西省大型灌区工作突飞猛进的五年，也是大型灌区赢得机遇快速发展的五年。五年来，全省各级水利部门按照水利部提出"两改一提高"的工作方针，使大型灌区的综合效益明显增强，为区域经济和国民经济的发展作出了积极贡献。

（一）确保了全省的粮食安全和农产品自给

就山西而言，灌区灌溉面积占全省耕地面积的28%，但每年的粮食产量占到全省总产量的60%以上，棉花产量占到总产量的80%以上。特别是列入中央国债投资续建配套节水改造工程范围的11处大型灌区，总设计灌溉面积达620.89万亩。这些项目遍布山西省7个市地，涉及了50余个县，为山西省农业生产的主要精华地带。汾河灌区担负着11个市县488个村庄的灌溉及部分工矿企业的供水任务，灌溉面积达131.8万亩，占到全省水地面积的近1/10。尊村灌区、夹马口灌区、禹门口灌区、汾西灌区等受益区是山西省重要的粮棉生产基地，为全省农产品自给和国家粮食安全作出了积极贡献，在国民经济和区域经济发展中占据举足轻重的地位。近几年国家实施积极的财政政策，加大大型灌区续建配套和节水改造力度，切实增强了大型灌区的基础设施，为进一步确保山西省粮食安全发挥了积极的基础保障作用。

（二）有力缓解了水资源的供需矛盾

山西地处黄土高原，十年九旱，自然禀赋较差，水资源先天不足。再加上连续五年大旱，使全省大部分地区降水、蓄水、引水都居于历史最低水平。这样，一方面导致农业用水的紧张，另一方面给城市生活供水和企业生产用水也造成了严重影响。自1996年以来，中央通过加大灌区节水改造工程建设的投入，有效改善和巩固了灌区的基础设施，提高了灌溉保证率和用水效率，增强了农业的抗旱能力，为有效缓解区域水资源供水矛盾发挥了积极作用。同时，通过灌区节水改造和工程设施的改善，亩均用水量大幅度下降，节水效果十分显著。许多灌区在满足农业灌溉用水的前提下，积极开拓供水市场，逐步扩大向城市和工业供水。如尊村灌区已实施向闻喜海鑫集团供水，每年可供水1000万m3。汾西灌区也正逐步扩大向侯马、曲沃两市县的企业发展供水。

（三）促进了区域种植结构调整和农民增收

发展优质、高效农业，农作物对灌溉的依赖程度和供水要求进一步提高。由于灌区工程设施的改善和供水能力的保障，使作物能够适时适量适度的进行灌溉，有力的促进了农业种植结构的调整，增加了农民收入。汾河灌区、汾西灌区、潇河灌区、禹门口灌区依托城市这个市场需求，在灌区内大力发展大棚蔬菜、大棚水果、花卉种植与经济效益高的产业。滴灌、微灌等先进的节水灌溉技术得到了广泛的推广应用，灌溉区农业产业结构得到了调整，带动了灌区经济增长和人民生活水平的提高。大禹渡灌区近年来积极培育灌溉市场，引导农民向高效经济作物发展。2000年～2002年，小麦、棉花、林果以及其他经济作物的比例由4:1:4:1调整为现在的3:1:4.5:1.5，高效经济作物的比例明显提升。2001年夹马口灌区产业结构也由小麦、苹果为主调整为棉花52.2%，苹果34.5%，小麦7.4%，其它作物5.8%，农民人均年收入达1800元。

（四）有效改善了生态环境，为黄河不断流做出了贡献

灌区通过加强管理体制、经营机制改革和工程设施的改善，在有效保障农业生产、城市生活供水的前提下，还提供了必要的生态用水。一是通过节约用水，减少了地下水的开采量，缓解了地下漏斗对当地环境的破坏；二是通过绿化渠道，有效改善了灌区周边的生态环境，初步形成了田、林、路、渠田园化协调发展的区域生态格局。三是沿黄灌区通过加大改革和节水改造的力度，实行工程节水与管理节水相结合，强制节水与效益节水相结合等措施，从而每年减少黄河的引水量。如运城的夹马口、大禹渡、尊村三大引黄灌区，通过近几年的节水改造和加强经营管理，减少输水损失，每年可节约用水1800余万m3，这意味着在干旱缺水的季节，每年减少从黄河引用水1800万m3左右，为黄河不断流做出了积极的贡献。实践证明，对大型灌区实施以节水为中心的续建配套与技术改造，是解决黄河不断流的一个重要途径。

二、主要做法和基本经验

五年来,大型灌区续建配套与节水改造和管理体制改革方面的主要做法和基本经验：

（一）大型灌区续建配套与节水改造

五年来，水利部共安排山西省大型灌区续建配套节水改造工程11项。分别是汾河灌区、文峪河灌区、汾西灌区、滹沱河灌区、桑干河灌区、潇河灌区枢纽工程等七处自流灌区以及夹马口、尊村、大禹渡、禹门口四处提水灌溉灌区。11项大型灌区续建配套节水改造工程批复可研阶段（部分项目为初设阶段）总投资51348万元，至2003年2月底，批复的初步设计或实施方案阶段总投资26708万元。其中：国家预算内专项资金13490万元，省级配套资金7655万元，地（市）县级及灌区配套资金5563万元。截止2003年2月底，11处大型灌区续建配套节水改造工程共下达投资计划38233万元，截止目前共完成工程投资28618万元，占下达投资计划的74.9%。其中：国家预算内专项资金17129万元，省级配套资金7279万元，省级以下自筹配套资金4210万元。在项目工程建设管理中，山西省重点抓了以下几项工作：

一是实行项目法人。按照水利部《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见》，每项工程在可行性研究报告和初步设计（或实施方案）批复后，均正式成立了独立的项目法人机构或由灌区管理单位担任项目法人，明确法人代表，对工程的投资、进度、质量全权负责，统一协调处理工程建设的有关事宜和参建各方的关系，起龙头作用。

二是实行招标投标。按照国家和水利部关于水利工程招标投标的有关规定，山西省的11处大型灌区续建配套节水改造工程均采用邀请招标的方式，坚持"公开、公平、公正、择优"的原则，择优选择施工队伍。在招标过程中，严格资质管理，所有参与投标的企业必须具备三级以上水利水电施工资质；评标委员会三分之二以上人员，从省水利厅评标专家库中随机抽取；根据每项工程的实际情况，制定了规范的评标标准和方法，保证每项工程的每个标段，都能选择到一支较好的施工队伍，从而保证整个工程的顺利实施。

三是实行工程监理。山西省11项大型灌区续建配套节水改造工程全部由建设单位委托具有相应资质的水利工程监理单位进行监理，能充分发挥监理"三控二管一协调"的作用。对每项工程，监理单位在工程开工前，都编制了监理大纲、监理实施细则以及质量评定表，对工程质量采取旁站、抽检方式进行控制。通过对技施设计图的审核签证、对工程量的计量认证，为工程的合理支付和投资的有效控制起到了积极的作用，保证了工程的有序进行。

四是实行合同管理。在大型灌区续建配套节水改造工程中，我们特别重视合同管理，因为这是控制投资超概的关键环节。每项工程在通过招标确定施工单位后，都要按照招标文件中通用条款、专用条款等规定，和施工单位签订严格、详细的合同，设计变更、工程量计量、工程款项的支付都必须按照合同单价和总价经监理工程师审核签证后才准予结算。合同纠纷、工程索赔等严格按合同条款规定进行处理。

对大型灌区续建配套节水改造工程的质量山西省给予了高度重视，要求建设、设计、施工单位层层建立健全质量管理体系，严格建设单位负责、施工单位保证、监理单位控制的质量保证体系。通过采取各种措施对建设、设计、施工、监理单位进行全方位的质量监督，通过对单元工程、单位工程的质量进行严格的评定，对原材料、中间产品进行严格的质量控制，定期对工程质量进行抽检和测试等方式，强化了参建各方的质量管理，提高了参建人员的质量意识，从而使灌区改造工程的质量合格率达到100%，优良品率大大提高。

（二）大型灌区管理体制改革

山西省在狠抓大型灌区节水改造的同时，扎实推进了灌区管理体制与运行机制的改革。大型灌区在山西的特殊重要性，决定了各级政府和水利部门对大型灌区改革的高度重视。为此，从2001年开始，山西省就把水管单位改革列入了水利工作的重要议事日程，全面启动了大中型水管单位的改革。特别是国务院45号文出台之后，全省紧紧抓住了千载难逢的机遇，通过积极的实践与探索，使水管单位体制改革取得了一定的成效。其主要做法是：

一是出台政策，制定方案，为水管单位改革创造有利条件。近年来，厅党组非常重视水管单位体制改革工作。2001年，在夹马口水管单位召开了全省水利管理工作会议，全面启动了大中型水管单位体制改革工作，并确定了25个改革试点单位；在2001年5月份，省水利厅就着手起草了《关于加快推进全省水管单位改革的意见》，经广泛征求各市地和省财政、计委、物价等有关部门的意见后，于2002年4月25日，以省政府晋政发［2002］8号文正式批转，这是全国首家以省政府名义出台的水管单位改革政策性文件。5月11日，山西省又在临汾霍泉水管单位召开灌区节水改造和改革现场会，进一步推动了全省水管单位体制改革进程。国务院《实施意见》正式批准出台和水利部水利工程管理体制改革工作会议之后，山西省就对进一步贯彻《实施意见》精神和今后全面推进水管体制改革工作做了具体安排。据统计，截至目前，经市（地）政府出台水利工程管理单位改革意见的有3个，经（市）县政府或水利局出台的有40个。晋中市水管单位体制改革一直走在全省的前面，可以概括为四个第一，全省第一个以市政府名义出台"全市水管单位改革意见"；第一个为全市水管单位所有职工入了社会保险；全省第一个制定了水价调整政策；第一个在国务院45号文件下发后，以市委、市政府名义召开贯彻落实会议，切实有效推动了改革进程。临汾市今年出台了"用水户协会实施细则"后，在全市26个水管单位中，已成立了操作规范、运行良好的用水户协会10家。目前，各单位正在以渠系为单元划分用水户协会管护范围，出台符合自己实际的用水户协会章程，并要求年内全市26个大中型水管单位全部成立规范的用水户协会。这些政策的出台和方案的制定都将为改革的顺利实施创造了极其有利的条件，同时也提供强有力的政策指导和法律依据。

二是管理体制和经营机制改革实现突破，并取得了显著成效。山西省针对当前农业进入新的历史发展阶段，充分认识到仅仅依靠技术措施和工程措施还不够，还必须在管理体制和经营机制上下功夫。据调查，近年来，临汾、运城两市通过加大水管单位改革力度，在管理体制和经营机制上逐步实现了"三转变、三体现"：由过去注重建设和管理转变为建设、管理、经营三者并重，充分体现了水管单位具有公益性和经营性的"二重性"；由过去注重行政配水转变为宏观调控与市场配水有机结合，充分体现了市场经济意识和水商品属性；由过去水管单位直接管理转变为水管单位与用水户齐抓共管，充分体现了用水户参与管理、民主监督和多种经济成分办水的改革思路。夹马口管理局对开展水经营的各个实体，均实行了"模拟法人制"，明确经营实体享有法人资格，可行使自主经营权，对内实行独立核算。同时水管单位通过枢纽一级批发和各管理站二级零售的办法，实行"按需供水、层层买卖、市场运作、一票供水、透明公开"。这样就打破了行政命令上水的束缚，体现了市场配置水资源的运行机制。临汾汾西灌区积极推行了"配水到户、量水到户、收费到户"的"供水到户"制度，实行了水管单位与用水户直接见面来征收水费，确保了水费足额回收。

三是人事制度改革有效切入，确保了人事、用工、分配制度的合理化和规范化。许多水管单位在选择改革切入点时就选择了人事制度改革，把立足点放在了提高人员素质和工程管理水平上。临汾汾西水管单位机关大院内原有职工200余人，改革后局内机构由原来的10个精简到6个，科室人员一律实行"三定"即定岗、定编、定责。正副科级干部通过竞争上岗，职工优化组合、双向选择、自愿内退，年龄在35周岁以下的充实到基层管理站或内设企业，现局机关在岗人员仅有70人，是原来的三分之一。运城大禹渡水管单位将人事、分配制度作为实施综合改革的突破口，将人事竞争激励机制贯穿于改革全过程，实行了干部竞争上岗和上岗干部试用期年终交账制；在职工队伍管理上因事设岗，以岗定员，推行末位淘汰，实行优化组合制，实现了由身份管理向岗位管理的转变；在分配制度上，实行工效挂钩的分配原则，使职工人均年工资收入由1995年的2540元提高到现在的11076元。

四是以"斗管会"为代表的用水户参与灌溉管理在各水管单位已全面推行。近年来，山西省根据水利部提出的"让用水户参与灌溉管理"的思路，在全省各水管单位逐步推行了以"斗管会"为代表的用水户参与灌溉管理模式。"斗管会"是以斗渠为单元，由民主选举产生的用水户代表、产权代表（国家和集体）参加的"斗渠管理委员会"。"斗管会"经过注册、登记，具有法人地位、负责招标、推荐候选人（斗长），召开用水户会议，做好本斗渠用水农户的灌溉服务工作，保证斗渠工程设施保值、增值。夹马口水管单位共成立"斗管会"187个，改革范围占到全水管单位斗渠的90%。2001年，"斗管会"通过农民自筹资金，防渗斗渠30km，2002年有望达到50km。在大禹渡水管单位、汾西水管单位也都大范围推行了用水户参与灌溉管理。据初步统计，目前全省已成立近似用水户参与管理的组织近300余个。山西积极推行用水户参与灌溉管理，取得了初步成效。

除以上几方面改革外，各灌区还在产权制度、投入机制、水费体系等方面进行了改革探索。通过改造改革，为灌区的发展注入了生机和活力。

回顾大型灌区节水改造和管理体制改革的历程，我们体会有以下几点基本经验：

一是要坚持改造与改革相结合。在大型灌区工作中，我们始终认清和处理好改革与改造的辨证关系，进一步实现改革促改造、节水促增效的目的。改革是自我完善的过程，是对不适应市场经济的管理体制和经营机制的变革，具有很强的推动力。改造是对不适应生产力发展要求的物质基础和技术水平进行整合、淘汰和提升，具有明显的提升生产力水平的功效，对发展的作用是直接的。因此，改革与改造不能分开，它们是同一问题、同一个事物需要同时考虑的两个方面。

二是要制定科学的节水改造和改革发展规划。无论是节水改造，还是管理体制改革，都必须制定科学的发展规划。灌区改革要按照文件精神，结合实际，精心制定改革方案和发展规划，其中要特别注重灌区开源、节流、泉域水资源保护和水资源优化配置等问题。同时，应建立必要的灌区改革考核激励机制，进一步促进灌区"两改一提高"工作。

三是要正确处理水利工程建设与管理的关系。既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时，加大工程管理的投入，从根本上解决"重建轻管"问题。同时，既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作效绩和职工的切身利益紧密挂钩。

四是要处理好改革、发展与稳定的关系。在灌区管理体制改革过程中，既要从本单位的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤。

三、当前存在的主要问题

（一）单位性质不清，管理体制不顺，机制不活

目前，山西省的大型灌区缺乏科学定性，既不像事业单位，又不像企业。水利工程大部分为综合利用工程，既有公益性功能，又有一定的经营开发功能，公益性资产和经营性资产混在一起，界限不清。首先是体制不顺。表现在政府、水行政主管部门、大型灌区之间的管理关系不顺，权责不明。其次是内部运行机制不活，缺乏有效的激励、约束机制，导致大多数大型灌区亏损经营。

（二）改造任务艰巨，投入明显不足，大量公益性支出财政没有承担

就全省而言，大中型灌区渠道防渗长度仅占固定渠道的34.5%，建筑物配套仅为55.6%，量水设施配套率仅为33.4%，渠系、田间、灌溉水利用系数都低于全国平均水平。水利工程设施"带病运行、超期服役、投入不足"的现象在诸多大型灌区都严重存在。运城尊村灌区由于渠系配套不足和工程老化失修，灌区现有枢纽工程和干渠控制面积已达到139万亩，但支渠只有61条，且多数控制面积只有1万亩左右，也就是支渠这一级就有半数以上灌溉面积属于名誉水地。汾西灌区近几年虽然加大了节水改造的力度，但也仅改造了跃进渠和红卫渠，仍有80%干渠工程（按长度计算）"带病运行、超期服役"，仅未改造的100多km"七一渠"干渠渠道就需投资8000多万元。同样，在其他灌区都依然存在着工程老化和投入不足的问题。

（三）大型灌区自身造血功能不足，内部管理粗放

一方面，水价、电价偏低，水费收取困难，使得供水成本不能回收，更谈不上形成供水产业，实现良性循环。据统计，山西省农业供水水价仅为成本的1/3左右，收取率仅为40～60%，而且历年拖欠数额巨大。另一方面，大多数大型灌区没能依托行业和自身优势，充分利用水土资源，大力开展多种经营。不少大型灌区资产、财务管理薄弱，内部规章制度不健全，难以做到规范化管理，严重影响了管理工作的正常进行。

（四）单位机构臃肿，社会保障机制不全

大型灌区内部机构设置不科学，机构臃肿，非工程管理岗位多，因人设事，因人设岗，导致效率低下，人浮于事。目前，由于安排子女就业及一些地方政府随意安置人员等原因，队伍还在不断膨胀。在人员总量过剩的同时，各大型灌区真正急需的工程技术人员又严重短缺，无法满足工程管理的基本需求。由于事业单位社会保障制度还未出台，大型灌区现有职工医疗支出和离退休人员养老负担已相当沉重。

（五）地方配套资金不能及时到位，对工程建设造成一定的影响

国债项目的中央资金和省级配套资金基本上能按时到位，但市县级地方配套资金到位是个老问题。尽管水利厅对国债工程项目的建设管理非常重视，曾多次和有关部门及地市县研究、落实、督促配套资金和自筹资金的到位，但山西是个经济不发达地区，地市及时筹措资金有一定困难，尤其是基建项目比较集中的地市。目前存在的主要问题还是市县自筹资金不能按投资计划到位，对工程建设造成一定的影响。

四、今后一个时期工作重点和2003年工作安排

（一）今后一个时期工作重点

随着我国加入WTO带来的机遇和挑战，按照公共财政政策的要求，政府将对公益性、基础性事业进行重点扶持，这将给大型灌区节水改造和体制改革带来了新的机遇。为此，今后一个时期的总的指导思想是：深入贯彻十六大精神和"三个代表"重要思想，以国务院45号文件精神为契机，按照"两改一提高"的具体要求，积极稳妥，扎实推进，力争在3～5年内实现山西省大型灌区节水改造和体制改革工作新突破，为全面建设小康社会做出积极贡献。

具体任务目标是：

1．建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；

2．建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；

3．建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；

4．建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；

5．建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；

6．建立较为完善的政策、法律支撑体系。

（二）2003年工作安排

按照水利部的要求和省委、省政府的安排部署，2003年主要工作安排如下：

1．抓住国家加大大型灌区续建配套与节水改造资金投入的历史性机遇，积极探索多渠道、多元化、多层次的投融资机制，千方百计增加大型灌区建设的资金投入。尤其是对经济不发达的地区，应适当增加国家和省级投资比例，逐步改变由于地方财政确实困难，市县配套资金难以足额按时到位，对灌区续建配套节水改造工程的效果产生的不良影响。

2．及早出台《山西省水利工程管理体制改革的实施方案》。该《方案》正在征求意见修改阶段。该方案正式出台后，准备在晋中市召开全省水管体制改革现场会，进一步推动改革工作深入开展。

我们相信，在水利部和省政府的大力支持下，在水利厅党组的具体领导下，全省各级水利部门都将以饱满的热情和改革的姿态，全身心投入到大型灌区节水改造和体制改革上来，都将会按照"三个代表"重要思想的要求，与时俱进，开拓创新，扎实工作，以大型灌区节水改造和体制改革的优异成绩为全面建设小康社会做出积极贡献。