课题分为四部分。第一部分为现状研究，着重研究大型灌区的管理体制和运营机制现状，提出存在的问题；第二部分为问题分析,主要对管理体制和运营机制中存在的问题进行深层次分析，找出阻碍发展的根本原因,为下一步改革提供目标；第三部分为改革方向研究，将针对第二部分找出的原因，提出解决问题、化解矛盾的观点，探索改革的要点和方向；第四部分为改革实施建议,主要是根据现实条件，研究提出近期能够实施的改革建议和确保近期改革成功的政策建议,同时，对中远期改革设想给出框架式的描述。

第一部分 现状研究

一、基本情况

（一）大型灌区概况

全国30万亩以上的大型灌区有402处，设计灌溉面积2.88亿亩，占全国有效灌溉面积的35%，占全国耕地面积的14%，现状灌溉面积2.37亿亩，占全国有效灌溉面积的29%，占全国耕地面积的11%，现状灌溉用水量1520亿立方米，占农业灌溉用水总量的42%，占农业用水的39%。

（二）大型灌区的地位和作用

大型灌区是我国粮食安全的重要保障，是我国农业和农村经济增长的有力支撑，是提高农业国际竞争力和出口创汇能力的重要基地，是经济社会发展的重要基础设施，是当地生态环境保护的主要依托。

二、管理体制和运营机制

（一）管理体制

大型灌区一般实行以地方政府行政管理为主、水行政主管部门行业指导为辅的，''条块结合、分级管理''的双重领导体制。

占总数85%以上的大型灌区是完全自收自支、自负盈亏的事业单位（地方机构编制管理部门明确批复），主要是用经营收入（水费、发电、多种经营收入等）作为运营及少量的养护费用；只有不到15%的大型灌区享有地方财政行政事业性补助，且补助额仅占这些灌区经费来源的极少部分。

（二）运营机制

1．运营模式

大致分为以下三种模式：一是自收自支型事业单位模式，这是当前大型灌区普遍采用的模式。二是统收统支型事业单位模式，这种模式在少数灌区沿用。三是企业化（公司制）模式（见于经济基础较好的地区）。

2．管理方式

大型灌区的管理方式主要有专管式和专群结合式两种。绝大多数灌区都采用不同程度的专群结合方式，一般以支渠为专群结合界限，支渠以上工程为专管部分，支渠以下工程由乡镇水管站组织群众进行管理。

3．水费计收

目前，水费收取方式主要有三种：一是由灌区下属机构直接向用水户收取；二是委托基层乡、镇政府代为收取；三是委托用水户协会收取。

水费计收方式主要有量水槽测水计量、以方计征、以亩计征、以亩次计征、按抽水时间计收、以粮计收等方式。

三、存在的主要问题

（一）工程设施先天不足，设计标准低，施工质量差，工程不配套，加之运行多年，老化失修严重，带病运行现象普遍，工程的功能和效益不能有效发挥；

（二）政事、政企不分；

（三）灌区人事管理体制僵化，人员只进不出，失去了人事正常变动和更替的机制；

（四）设立的灌区管理委员会等民主管理机构基本上不起作用，用水户参与民主管理的程度不高，对用水管理及工程设施关心不够，监督制约机制不健全；

（五）投资渠道窄小化、投资层次单薄化的状况依然比较明显；

（六）灌区普遍反映水价严重偏离成本且长期执行不到位，水费征收困难，截留挪用严重；

（七）灌区管理的观念、方法、管理较落后；

（八）依法用水意识仍然淡薄。

四、近年来开展的主要工作

（一）改革过程

大型灌区的改革工作大致经历了两个阶段：第一阶段是自80年代初至90年代中期，是由传统的统收统支管理体制向自主型的''事业单位企业化管理''转变时期。第二阶段是90年代中期以来，各地积极探索实行新的专管与群管相结合的管理方式。即大型灌区不仅由灌区机构实施专业管理，还吸收灌区所在地的受益群众参与管理。最典型的是引进了国外经济自主灌排区经验（SIDD），强调灌区用水户参与灌溉工程建设管理。其核心是确立用水者参与管理灌区建设并实行灌溉用水有偿原则。

（二）灌区改造加快了改革步伐

从1996年起，国家投资实施了大型灌区以节水为中心的续建配套改造项目建设。截至2001年底，全国共安排了271个大型灌区的702个续建配套节水改造项目，完成总投资81.28亿元。项目建成后，增强了农业抗灾能力和灌溉供水能力；促进了农业种植结构调整和农民增收；提高了用水效率，减少了用水浪费，节约了水资源，缓解了灌溉用水矛盾；同时，以工程建设促进了灌区管理体制和运行机制改革，并带动了其他方面的改革步伐。

第二部分 问题分析

一、宏观环境

（一）体制改革

大型灌区改革涉及政府多部门，例如，水事纠纷的解决，需公检法部门的配合，灌区水管单位企业化改制，需人事财税等部门的支持，等等，没有各部门的配合，改革难以推进。而当前政府各部门、各地区在职能上各自为政、协调性差的问题普遍存在，破坏了改革的整体性、系统性、综合性的基本要求。

民主法制环境也是大型灌区深化改革的重要制约因素，目前灌区仍然是人治为主，灌区的管理格局不能突破''官办''的局限，大多数群管组织徒有虚名，广大用水户未发挥当家作主的作用，民主管理机制难以落实。

（二）经济政策

1．大型灌区改革与''三农''（我国''三农''特征是农业是弱质产业，农民是弱势群体，农村是落后地区）问题密切相关，一方面灌区改革可以有力地支持''三农''问题的解决，是解决''三农''问题的一项重要措施，另一方面，''三农''问题如不能有效解决，客观上也加大了灌区改革的难度。因为，灌区毕竟主要是为''三农''服务，服务对象的状况对服务者有着决定性的影响。

2．我国出现了粮食阶段性过剩的供需形势后，带来了粮价下跌、粮食生产效益下滑、农民收入减少等问题。粮棉是大型灌区农业生产的主要产品，国家相关政策对大型灌区有直接影响。一是国家补贴少，农民收入低、农民支付能力差，从而导致水费征收困难，使灌区难以实现良性运行；二是在现行粮食管理体制下，由于产销区关系未能理顺，地区封锁、分割市场的状况在一定程度上有所加剧，尽管一些非产粮区的大型灌区不适宜于种植粮食，但为了维持本省区粮食平衡，依然要求维持现有粮食生产的格局，加大了大型灌区农业结构调整的难度。

3．WTO的绿箱政策利用不够，农业基础设施建设的投入仍显不足，影响了我国农产品国际竞争力，也直接影响灌区改革的模式选择和进展速度。

4．市场经济发达的国家常利用价格、补贴、利率、税收等经济杠杆，对资源利用方式和强度进行调控。这种经济框架的调整，可以改变利益格局，引导人们的行为，通过市场的供求竞争，促使资源按经济框架要求流动。这种流动有利于资源可持续利用，有利于环境保护，也有利于经济快速增长。我国在这方面还十分薄弱。

二、灌区层面

（一）体制

传统的投资、建设、管理、运营、养护一体化，使灌区公益性和非公益性混为一体。许多大型灌区在二级机构实行事业单位企业化管理的模式，一个单位两块牌子，既有行政职能，又有经营行为。从事经营性资产运营的人员纳入事业性编制，这样，工作编制超额，运行成本增加，财务管理混乱。这种体制下，灌区无法按照市场法则来运作，不可能做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自求发展。

（二）产权

我国水资源属于国家所有。在公有制下的水资源所有权、管理权和使用权是模糊不清的，所有者、管理者和使用者都不具有明确完整的、不受限制的权能，问题也同样存在于灌区固定资产的权属上。其后果易造成灌区和用水户站在局部利益最大化的立场，引发对水资源和灌区固定资产无约束的过度消耗。近年来灌区实施节水改造后，灌溉定额大幅下降，用水效率大大提高，创造了巨大的外部效益，但由于客观原因这种外部效益无法使内部成本得到补偿。只有在水资源和灌区固定资产的产权完整明晰、权责明确的情况下，才能促使灌区和用水户想方设法促使外部效益内在化，扭转资源开发利用陷入无休止的''内耗''或者低效率的局面。

（三）民主管理

近年来，试行参与式灌溉管理取得了一定效果。但是，农民用水户协会未能确立稳固的法律地位，未能与灌区管理单位建立平等互利的具法律效力的契约关系，不具有灌溉系统的产权和管理权，灌溉系统的安排未能与用水户的需求形成有机联系，造成利益分配不合理，农民用水协会的利益缺乏制度保障，影响农民用水协会发挥应有的作用，阻碍参与式灌溉管理进一步的落实和推广。有的灌区用水户协会在民政部门无法注册，有的灌区在水费的分配、提成问题上，使用水户协会处于劣势，农民实惠不多，影响了用水户协会工作的积极性。

（四）机制

目前，灌区人事劳动分配还未与效益真正完全挂钩。而只有本着''精简、统一、效能''的原则，实行定编、定岗、定员、压缩机构、精简人员，提高工作质量和工作效率。在''公开、平等、竞争、择优''的前提下，引入竞争机制，建立科学合理的人力资源配置机制和人才成长机制，做到干部能上能下，职工能进能出，充分发挥职工的主观能动性，才是切实打破''大锅饭''，杜绝''平均主义''基础。

三、农民用水户

（一）体制僵化

现有灌区管理体制下，灌区把农民单纯视作供水对象，农民对灌区没有发言权，农民利益与灌区经营状况关系不紧密，使农民对灌区的管理、经营、建设等事务漠不关心。

（二）收入水平

农民通过经营灌区土地获得的收益,与灌区通过收取水费加强自身的运转、工程维护、新建项目息息相关。在现有土地收益水平下,农民从事农业生产与灌区的经营都陷入困境。

（三）传统观念

水资源''取之不尽，用之不竭''的传统观念在农民头脑中根深蒂固，没有认识到水的商品价值。造成用水户与水管单位就水价征收发生对立，水费征收率低。

五、制度供给层面

（一）政府、灌区水管单位、用水户关系未理顺

管理体制实际上就是生产关系的一种表现形式，以往的改革，囿于传统的思路，立足于旧有的生产关系，未能处理好大型灌区与用水户的关系，仍主张将灌区管理的决策权更多地集中于政府，准确说集中于灌区管理单位手中，改革无法取得利益各方的共同理解和支持，所以改革方案不科学，路径不合理，措施不到位，仍不能解决根本问题。

（二）利益不对称

以往灌区的改革，如同政府机构改革一样，很大程度上改革的阻力来自于灌区管理单位自身利益的局限，已经采取的多数改革措施，更多地是照顾了灌区管理单位的利益，而政府和农民利益得不到体现。例如在机构臃肿、人浮于事、效率低下的情况下，并未深入探讨压缩虚高成本的实质性措施，只大声疾呼国家价格管制太死，水价与''成本''不符，要求提高水价或增加财政补贴，在灌区的定性上，力主定为事业单位企业化管理的性质，如此一来，两种体制的好处占尽、责任避尽，而对这种体制的弊端及利弊比较，则少有谈及。

（三）范围有限

受部门自身职能权限范围的限制，以往的改革方案大多就灌区管理单位范围内谈改革，改革方案缺乏整体性、系统性，缺乏多部门和各地区联动的措施，得不到农民的支持和配合，基本属于单兵独进、封闭式改革。

第三部分 改革方向

一、基本观点

（一）大型灌区的基本定位

灌区大多是不以盈利为目的的农业基础设施，其服务对象主要是弱质产业--农业，主要任务是生产特殊商品--粮食棉花等农产品，它的直接经济回报率较低，效益主要体现在社会效益和环境效益，属公共工程范畴。因此，大型灌区在性质上应定位为独立的非营利性组织。

（二）政府与大型灌区的关系

由于灌区定位为独立的非营利性组织，因此，政府在大型灌区的建设和管理上，其职能主要是：1、组织大型灌区的建设；2、监督大型灌区的运营；3、协调水事纠纷

（三）灌区改革与国家农业政策

1．灌区改革与''三农''问题

灌区改革必须服务于解决''三农''问题，适应我国农业弱质、农民弱势和农村落后这一基本国情。

2．灌区改革与WTO绿箱政策

政府对农业基础设施的投入属于绿箱政策的范围,是WTO《农业协议》许可的对农业支持的方式,国家通过对灌区的投入可以降低农业生产成本,提高农产品的国际竞争力。

3．灌区改革与粮食安全

大型灌区对我国粮食供给有着举足轻重的影响，灌区的改革与粮食安全也有着密切关系。从长期看，灌区改革可以理顺管理体制，激活运营机制，优化资源配置，降低农业用水的成本和价格，使得灌区内的农民在生产粮食上更加有利可图，从而增加粮食生产能力，使我国的粮食安全更有保障。

4．灌区改革与可持续发展

首先，灌区改革有利于生态保护。改革将提高水资源的使用效率，避免对水资源的掠夺式利用，保护有限的水资源。运行良好的灌区将促进农业结构调整和生产方式的转变，有利于动植物更好地繁殖生长，有利于生态保护；其次，灌区改革有利于经济持续。灌区改革将首先通过经济手段合理调配供水，提高水资源的使用效益，创造最大的价值。同时，通过改革，灌区已有的资产将得到更好的维护，吸引更多的资金投入到农业水利设施上；第三，灌区改革有利于社会持续。改革实质上是打破现有利益格局，从少数人得利转向各方利益共享。农民将可享受更好的服务，更加合理的水价；政府可花更少的投入换来农业的稳定发展；灌区人员得到的报酬可能与其实际付出的成本更加一致。

二、改革要点

（一）调整水资源政策

从水价和水权两方面入手。在水价方面，取消价格管制，实行浮动价格；在水权上，应合理分配初始水权，建立水市场，利用水权的交易促进水资源的优化配置。

（二）加强水资源管理

改进水的计量方法，加强水费收支管理，使水费足额收缴并合理支配。

（三）理顺管理体制

解决所有者缺位和内部人控制问题，完善政府与灌区的委托代理关系，加强作为委托人的政府对作为代理人的灌区经营者的监督；避免政府直接干预灌区的经营；规范用水户协会的产生程序，建立用水户与灌区经营者的平等互利关系，调动农民对用水协会的参与积极性，加强民主管理。

（四）创新运营机制

实行灌区所有权与管理权分开，管理者与维修养护者分开，引入竞争机制，构建管理者内部合理的激励机制和有效的约束机制，充分调动灌区管理单位的积极性。

（五）完善投融资体制

完善政府的公共财政体制，提高政府财政资金的使用效率；构建灌区建设维护的多渠道投融资体制。

三、改革方向

（一）水资源政策

1．水资源特性：数量有限性、不可替代性、商品性等特点

2．水资源管理

（1）水量的计量

（2）水费的征收

（3）水费的用途

（二）水价政策

目前农业用水实行的是最高限价制度。据对部分大型灌区的调查，政府制定的管制价格与农民实际付出的价格之间有较大差距，实际价格高出政府定价的比例从5.88%到115%不等，说明政府的价格管制无效，验证了农业用水上的一种说法''政府没多收、农民没少交''。

有鉴于此,摆脱内部人控制,研究建立科学合理的水价形成机制,是改革的一个重要内容。

（三）管理体制的选择

1．政府、灌区、农民（用水户）的关系

根据公共产权的特性，建立灌区的治理结构和监控机制，防范代理风险和委托风险，完善灌区的委托代理关系。

通过国有资产管理体制的改革，划分灌区产权，实行所有权、管理权、经营权分开，解决所有者缺位问题。

（1）资产所有权：根据投资来源划分灌区产权，一般情况下灌区骨干工程归国有，依据《企业国有资产监督管理暂行条例》，地方国有资产监督管理机构成为灌区骨干工程的所有者；配套工程归农民，农民用水户协会（或农村集体经济组织）成为灌区配套工程的所有者。所有者依法行使相应的权利和承担相应的义务，分享应得的利益，所有者依法对灌区的经营效果进行定期的评估和有效的监督。

（2）资产经营权：所有权与经营权分开，灌区经营权委托给灌区管理单位，政府不干预企业经营行为。委托行为由目前指定灌区管理单位，逐步过渡到所有者招标选定灌区管理单位。

2．灌区经营管理和维修养护的关系

按照国务院关于水利工程建管体制改革的要求，实行管养分离，重组精干高效的灌区管理单位，引入竞争机制，招标确定维修养护单位，解决内部人控制问题。

（四）营运机制改革

运营机制可以划分为激励机制、约束机制和自我调控机制等。

1．激励机制

从灌区的管理层来看,由于灌区目前广泛存在的政、事、企不分,因此,经营者的激励不是来自经营业绩的回报，而可能是政治上的升迁、社会地位的提高，或者隐形收入等。

在灌区的普通职工方面，对他们的激励目前主要是实际的待遇。从一些灌区正在进行的人事分配制度改革可以看出，实际收入的变化对职工的工作积极性有显著的影响。

2．约束机制

目前名义上由政府对灌区经营者实施监管，但政府面临对其它国有企业同样监管不力的局面，灌区经营者受不到足够的约束。这种不受约束的现象是导致许多灌区经营困难的重要原因。改革的方面是在还灌区管理单位独立经营权的同时，引入市场竞争，充分发挥市场机制的约束力，使灌区经营者内部产生强烈的自我约束的动力。

3．人事权

很多灌区都在进行人事制度改革，但这种改革是在灌区缺乏人事自主权的基础上进行的，只能是灌区内部劳动分配的重新调整。而在人员的进出上，并没有足够的自主权。在目前政府组建或指定灌区管理单位的情况下，需要由所有者为其确定''三定''方案，中远期逐步过渡到招标选择灌区管理单位。由于管理管理单位参与市场竞争，就有了约束成本的强烈愿望，所有者可以彻底摆脱企业内部人事权的纠葛。

4．定价

定价是企业根据市场行情做出的一种理性决策，是企业自主权的重要体现，同时价格也是买卖双方博弈的结果。按照建立符合社会主义市场经济体制的水价形成机制的要求，价格要在市场竞争中形成。目前国家对水价的管制，使灌区没有定价的权力，但是却有不断提高成本的权利。改革的方向是通过对灌区管理单位和维修养护单位的招标选择，通过市场竞争和相互协商确定。

（五）灌区投资体制改革

1．公共财政与灌区投入

灌区的外部性表明灌区提供的农用水在一定程度上具有公共产品的性质，加之灌区基础设施投入的显著特点，与公共财政的服务范围相吻合。因此，灌区的投入离不开财政的投入。分析几个样本后发现，资金主要来源仍然是政府财政，占实际投资总额的比例平均为68.51%。

2．近年灌区的投资效率

据调查分析，目前政府投资的效率不高，产生的效率与预期水平差距较大。完善我国的公共财政投入体系，提高政府财政资金的使用效率，既是改革我国行政管理体制的要求，在灌区，可与灌区管理体制和运营机制改革取得相得益彰之效。

第四部分 改革实施建议

一、指导思想

根据党的十六大精神，按照客观规律和社会主义市场经济体制的要求，充分结合我国大型灌区实际，通过体制和机制创新，理顺所有权、管理权、经营权之间和政府、灌区、农民之间的关系，解决当前灌区存在的突出问题，推动灌区的可持续发展，促进农业结构调整、农民增收和农村经济发展。

二、基本思路

按照国家有关法律法规，根据全国不同地区、不同经营状况的大型灌区实际情况，在管理体制方面理顺关系、明确责权、规范管理，实现政企分开、政事分开，正确处理责、权、利的关系，解决政府职能的越位、错位、缺位问题，为灌区的运行创造良好的外部环境；在运行机制方面，按照社会主义市场经济体制的要求，通过引入市场竞争机制，建立有效的约束和激励机制，解决内部人控制问题，在确保灌区效益充分发挥同时，降低灌区运行管理成本，提高管理水平和经济效益；在投融资体制方面，要分清市场行为和非市场行为，转变政府统包大揽的做法，按照市场经济的要求，科学界定政府与市场行为，建立国家、社会、农民共同参与的多元化灌区投入体制。

三、实施要点

（一）分类指导、分步骤实施

1．已建成的灌区，近期改革建议分3步走，力争在3年内完成：第一步，做好各灌区的定员、定编，充实用水第一线，实施干部、劳动、分配制度改革，推行职工工资与岗位、技能、效益挂钩办法，实行重奖重罚政策；第二步，在拟定灌区工程维修养护标准定额、定岗定员和合理核定水成本基础上，做好各灌区管理单位的公益性、准公益性或经营性的定性工作；第三步，在条件成熟后，把灌区现在的维修养护及人员从管理机构中分离出来,组成经济实体，实行合同管理，引入竞争机制，把灌区的运营推向市场。

2．新建的灌区首先成立基层用水者协会，选举产生灌区用水者代表大会，确定灌区性质，界定产权，明确责、权与义务，建立资产管理机构和民主决策机构，然后向社会公开选择运营单位和维修养护单位，制定运营服务和养护方案，经民主决策机构批准后实施。

3．按不同地区、不同类型选择一定数量具有代表性的灌区作为改革的试点单位，并跟踪研究。

（二）近期改革措施

1．明确灌区的性质、产权和责任

将国有资产划分为公益性、准公益性和经营性三大类，分类原则采用''为主、下靠''的原则，例如，同时具有公益性或准公益性，但以经营性为主的资产，划为经营性资产，其几种性质的主次地位无法分清的，按经营性资产归类。在完成国有资产分类后，应明确各类资产的运营责任，从资产所有者的角度提出各类资产运营考核体系，提供资产运营的评判标准。

2．建立多元化的投资体制

鼓励和吸引愿意参与大型灌区投资的一切投资主体，不论其所有制形式如何、是境内或是境外，投资额大小、企业规模大小，都要一视同仁，实行国民待遇。大力推行投资和建设管理''二分离''的体制。运用市场规律，合理有效配置政府控制的土地、财政性资金、特许经营权和信息等公共资源。

3．实行管养分离

在对灌区单位科学定岗和定编基础上，将工程维修养护业务和人员从原灌区管理单位剥离出来，独立或联合组建专业化的养护企业，带动管理机构的精简，提高养护水平，降低运营成本。

4．建立新的用人和分配制度

根据现管理单位的不同性质和特点，分类推进。

5．推广用水户自主管理灌区

用水户自主管理灌区（SIDD）与其他灌溉工程管理体制相比，一方面可以充分体现农民的意愿，更好地发挥和调动农民的积极性，建立起所需承担义务的责任。另一方面对国家而言，可以通过灌区水费回收，满足灌区自身运行维护的支出，逐步减少工程建设与运营对政府财政的依赖程度。从国家经济发展和深化改革的方向看，这符合在中国建立社会主义市场经济的理论和可持续发展的战略。

6．优化经营结构，增加产出渠道

应根据大型灌区自身的特点，利用得天独厚的水土资源和技术设备优势等，因地制宜地选择经营方式,开发产出渠道，尽快使水利经济从粗放型转变为集约型，将灌区发展为以农业灌溉为主的经营服务型经济实体。这是未来灌区得以生存和发展的必然趋势。

（二）中长期改革设想

在试点的基础上，在全国范围内推行灌区用水者民主管理体制，依法确定灌区权利和义务，约束各方的行为，建立激励和退出机制，通过招投标选择灌区管理法人，以成本最低化为目标，建立合理的水价形成机制，实现价格的价值回归，促进用水户节水，发展节水农业，保护水资源等。

四、保障措施

（一）加强对大型灌区改革工作的领导

（二）加大对灌区建设的投入力度，投入与改革挂钩

（三）建立国家农业绿箱政策体系

（四）建立全国范围内的节水补偿机制

（五）完善相应的法规政策

（六）强化社会保障机制

大型灌区改革涉及面广、关系复杂、难度大，短时间内难以拿出一揽子最终解决方案，因此，本课题实际上是一个开放式的课题，目前的研究结论仅反映课题组现时的认识和看法，一方面可以作为决策参考，另一方面还可作为继续研究问题的平台和接口。本课题的研究、编写得到了有关省区市计划、水利部门和灌区管理单位的大力支持和协助，我们在此一并表示感谢。

需要说明的是，由于我们水平有限，时间仓促，文中缺点和疏漏在所难免，敬请大家批评指正。

                                     二〇〇三年六月十二日