我国是世界农业大国，同时也是世界灌溉用水大国。在水资源总量中，农业用水占了绝大部分。2000年，全国农业用水占总水量的80%，其中灌溉用水量占总用水量的67%。在农业种植方面，我国以补充灌溉为主，全国平均每生产1kg粮食要补充灌溉1.23m3水。但由于目前水资源匮乏，农业灌溉已受到严峻挑战。一、农业灌溉用水配置现状及存在的问题
1.配置现状
我国是一个水资源总量较为丰富的国家，作为动态水资源的河川径流量居世界第6位，但幅员辽阔、人口众多导致人均地均拥有水量极为有限。北方耕地面积占全国耕地面积的3/5，而水资源总量仅占全国的1/5；相反，南方耕地面积占全国2/5，而水资源总量却占全国的4/5。南方耕地每公顷水量为28695m3,而北方只有9465m3，前者是后者的三倍。在全国耕地每公顷水量不足1500m3的15个省（区）中北方占了13个。
在各大区中，西南区耕地每公顷水量高达92292m3。而最少的华北只有5646m3，前者是后者的16倍多。华北区土地平坦，肥沃，土地垦殖率达到16.2%,而西南区仅5.4%。华北区中除内蒙古自治区以外，其它各省是全国单位耕地每公顷水量最少的地区。水量不足是该地区耕地资源生产能力进一步提高的主要制约因素之一。
我国是一个以补充灌溉为主的国家。全国平均每生产1kg粮食要比加拿大和美国补充水量多1.3-17.6倍。由于灌溉事业的发展，极大的改善了我国农业生产条件，灌溉面积不到全国1/2的耕地面积，却提供了全国65%的粮食、60%的经济作物和80%的蔬菜。
2.存在问题
（1）稀缺的水资源浪费严重
由于我国对农业水资源管理不善，灌溉技术比较落后，一些先进的农业节水技术和现代化的管理措施尚未得到大面积推广，大部分灌区渠系利用系数低，灌水定额偏大，造成水资源的大量浪费。
我国主要灌区的渠系利用系数只有0.4-0.6，也就是说约有一半的水被无谓的白白浪费掉。我国北方旱区水资源本就非常紧张，但农田灌溉用水的损失和浪费却相当严重。据调查，北方灌区，渠系利用系数一般是0.4-0.5，如新疆、宁夏、甘肃和青海的灌区都在0.4-0.45之间。海河流域的渠系利用系数一般约0.45，就是井灌区，灌溉水利用率不过0.6-0.7。陕西径、洛、渭三大灌区，每千米渠道渗透损失率一般为0.4%-0.5%，每天渗透损失的水量可灌溉10万hm2的耕地，相当于一个大型灌区。
我国灌区由于灌溉农田不平整，习惯于大畦漫灌，也造成水的浪费。据初步调查，我国地表水灌区每公顷次灌水量1200-1500m3，最高达2258m3，地下灌区达900-1050m3 ,高出应适宜灌水量的1-2倍。我国南方水稻灌区，由于长期采用深灌、串灌、串排，不但造成水资源的巨大浪费，而且使大量水、肥流失、入渗。
（2）水资源配置不合理
从资源配置的角度讲，水资源应始终流向效率高的部门或地区。但由于水资源获取的方式较为特殊，农用水资源并没有物尽其用。以黄河流域为例，上游的青海、甘肃、宁夏和内蒙古四省区的人均用水量和万元GDP用水量均高于中下游的陕西、山西、河南和山东，而下游的河南和山东两省的灌溉产出率是上游的2倍。但取水难易有别，各地实际用水量与分配水量相去甚远，上游省区的取水量超出分配水量和下游地区大旱之年无水可采的现象并存。
二、农业灌溉用水低效益的制度原因
1、水权模糊
首先，水权模糊造成灌区用水的外部约束较弱，取水量主要受制于自然因素，特别是处于上游的地区，往往超量采水，浪费严重。其次，水权模糊导致资源配置效益不高，产权不明，水权不能转让，水资源不能由低价值领域流向高价值领域，降低了社会总收益，实际上是资源配置扭曲。
2、水价偏低
长期以来，水资源费标准普遍偏低（如表1），供水成本与水价之间的差额部分由政府进行补贴。这种方式一方面使人们形成了水是一种无价资源的观念及浪费水的生产生活习惯；另一方面，农村水利工程投资无法回收补偿，完全依靠政府补贴，国家负担增长，而供水工程也日久失修、难以为继。
表1：不同时期我国农业水价，供水成本及补贴率
项目 | 1988-1990 | 1991-1996 | 1997 |
水价（元/立方米） | 0.008 | 0.016 | 0.03 |
供水成本（元/立方米） | 0.013 | 0.029 | 0.055 |
补贴率（%） | 37.0 | 44.8 | 45.5 |
数据来源：田圃德.关于水价改革的几点思考.水利经济.1997（4）
3、管理者追求任期内政绩
许多灌溉系统是由政府投资建设管理，灌溉系统营运管理者的收益来源于国家工资和津贴，而不是来源于对农民提供的服务质量。灌溉管理者的任期限制和职位晋升制度，使他们更注重与上级良好关系的保持和灌溉系统的短期效益。当灌溉管理者的工作只是为了取悦上级而不满足当地农民的用水需求时，他们就没有足够的动机去获取广泛而精确的时空信息。灌溉管理者更有激励寻求资金开发建设新的灌溉系统，而不会对原有的灌溉系统进行细心的维护，因为开发新的灌溉系统要比维护旧的灌溉系统更容易表现自己任期内的政绩，获得上级的赏识和职位晋升。
三、农业灌溉用水效率的经济分析
1、条件假定
(1)农户为经济人，追求利润最大化。农户拥有面积为T的土地，该地不转让且种植某单一农作物
(2)实际灌溉过程中的水量损失为 G （田面蒸发量，地下渗透量，灌溉管理中水量的损失）这部分水量损失无法避免，只能通过采取一定的节水措施来减少；没有进行节水投资时的供水量损失为G0；进行节水投资后节约的水量为 g；
G= G0 –g 。节水投资为I，I是g的函数，I=I（g）, I′和I″均大于0。
(3)W为该农作物自然生长需水量。
(4)农户的水需求量X=G+W。假设该地区水量充沛，农户可以获得其所需全部水量，且农户的用水量不会超过他的分配水量X0，剩余水量X0-X。
(5)该农作物的产量为Q，其生产函数Q=Q（W，T）为一种要素可变的生产函数，即水的投入量是可变的，设水量W的投入与产量Q之间呈收益递减规律。该农作物单位产量的价格为P。
(6)农户不能影响水价，但可以通过选择产量水平来影响利润。
2、按土地面积征收水费，单位面积水价为P0，不存在水交易市场
在此情况下，农户主观上对每立方米水的平价为零，所以不会采取任何有成本的节水措施，且最大限度地使用水资源。用Π1表示在此情况下农户的利润：
Π1=销售收入-用水费用-节水费用=P·Q(W,T)-P0·T-I(g)
农户追求利润最大化的用水均衡条件: Π1w=P·Qw=0
Π1g= I′=0
即，当农户利润最大时，用水的边际效益等于节水的边际成本等于零。用水的边际效益指农户每增加一单位的水量所带来的产出的变化。节水的边际成本指农户每节省一单位的水所耗费的成本。
Π1=销售收入-用水费用-节水费用=Soaw- P0·T
3、按土地面积征收水费,单位面积水价为P0，存在水交易市场，水的交易价格为每立方米Pa
假设，如果农户愿意，他可以把他的所拥有的分配水量的一部分或全部卖给非农部门。在此情况下，农户会采取必要的节水措施。用Π2表示在此情况下农户的利润。
Π2=销售收入+卖水收入-用水费用-节水成本
=P·Q(W,T)+ Pa·( X0 –W- G0 +g)-P0·T-I(g)
农户追求利润最大化的用水均衡条件:Π2w= P·Qw-Pa=0
Π2g= Pa- I′=0
即，用水的边际效益=节水的边际效益=水的交易价格
Π2=销售收入+卖水收入-用水费用-节水成本
=Soabw+(Swbcw3+Sodew2+Sw1fgxo)-Sopabw-Soew2
OW表示实际农作物用水；WW3农作物减少的用水量；W1X0 为即使在不节水的情况下也会存在的剩余水量,即（X0-G0）；OW2为采取节水措施后所节省的水量g；W2W1为实际灌溉过程中的水量损失 G。
4、水费按每立方米Pw 征收，不存在水交易市场
在此情况下农户出于减少种植成本的心理会采取一定的节水措施。用Π3表示在此情况下农户的利润。
Π3=销售收入-用水费用-节水费用=P·Q(W,T)-Pw·(W+ G0 -g)-I(g)
农户追求利润最大化的用水均衡条件：Π3w=P·Qw-Pw=0
Π3g=Pw- I′=0
得出，P·Qw=Pw= I′,即为了生产，农户关于用水的投入，直到水的边际收益等于水的价格等于节水的边际费用。
Π3=销售收入-用水费用-节水费用=Soabw-(Sopwbw+Sefw1w2 )-Soew2
5.水费按每立方米PW 征收，存在水交易市场，水的交易价格为每立方米Pa，且Pa大于PW
假设，如果农户愿意，他可以把他的所拥有的分配水量的一部分或全部卖给非农部门。在此情况下农户一定会采取必要的节水措施。 用Π4表示在此情况下农户的利润。
Π4=销售收入+卖水收入-用水费用-节水费用
=P·Q(W,T)+Pa·( X0 –W- G0+g)-Pw(W+G0)-I(g)
农户追求利润最大化的用水均衡条件：Π4w= P·Qw-Pa-Pw=0
Π4g=Pa- I′=0
农户从（Pa+Pw）的水价格出发选择种植策略b点，对应农作物的用水量W，而农户实际支付的种植成本仅为Sopwdw （机会成本Sopacw）；农户从价格Pa出发选择节水策略g点，节约的水量全部用来交易。
Π4=销售收入+卖水收入-用水费用-节水费用
=Soabw+(Swcew3+Sopagw2+Sw1mnxo)-Sopwdw-Sw2hiw1-Sow2g
OW表示实际农作物用水；WW3农作物减少的用水量；W1X0 为即使在不节水的情况下也会存在的剩余水量,即（X0-G0）；OW2为采取节水措施后所节省的水量g；W2W1 为实际灌溉过程中的水量损失 G。
从上述模型分析中可以得出这样的结论：Π1小于Π2，Π3小于Π4。通过水权市场，一方面，农户可以将节约的水资源转让出去，这样将给农户以较大的节水激励机制；另一方面，随着农业产业结构调整的进行，农户将会改种耗水系数低的作物或高效农作物，否则，其水资源边际收益将低于水资源的转让价格。通过水权市场转让水资源的收入，还可以用于补充农田水利基础建设资金的不足，加快节水灌溉设施的建设，使农业节水工作形成良性循环。
四、农业灌溉用水管理体制改革构想
1、 灌区水权的确立
现代经济活动中关于产权界定的主要理论是科斯定理，其实质是资源配置的状况取决于产权的状况，只要产权是明晰的，交易双方或不同的商品生产者之间能够通过自愿协商以实现自身利益最大化的目标，资源可以得到有效合理的配置。
在我国现行的法律制度下，水的所有权在字面上是明确的，但从市场经济观点来看，却显得模糊。《水法》规定，“水资源属于国家所有，即全民所有”，“农业集体经济所有的水塘、水库中的水，属集体所有”。就我国目前经济社会的实际情况而言，即使是可进行实际市场交易的普通产权，其形式也早已逾越了单一的全民所有制和集体所有制。鉴于水资源存在和运动的自然属性及社会属性的特殊性、复杂性，其产权制度远不是仅凭全民所有制和集体所有制就能够阐述明白的。在模糊和抽象的所有权之后，缺乏任何意义与形式的承接就直接引入使用权，将会导致水资源使用权的滥用和水资源配置的巨大浪费及低效率，最终使水资源管理体制无法向市场化改进。
一方面，现实的水权模糊带来巨大损失；另一方面，明晰的产权将会使资源有效配置，这似乎预示着：只要明晰水资源产权一切问题就会迎刃而解。我们更应该注意到产权界定虽然降低了水权模糊带来收益，但界定明晰的水权所支付的巨额费用是不容小觑的。
有学者指出，“一定程度的水权模糊是经济合理现象，集体产权是现实选择”。容忍一定程度的水权模糊反而是合理的，因此并非水权越清晰越好，而是要和一定的社会环境、技术水平和制度条件相适应。水权变迁的历史轨迹是一个水权不断界定，排他性不断增强的过程。灌区用水从半开放利用到集体水权的行使，这是水权变迁的基本方向。灌区水权成为集体水权的基本含义是，赋予灌区更为明确的使用权和收益权，并允许适度的转让权。
从管理的角度来说，灌区水权是公共机构或公共代表通过组织协商和签订协议的形式从公共流域中确定给特定的灌区一定数量和质量的水资源的权利；从灌区自身来说，该水权意味着灌区作为用水集团在一定的水资源流域或区域中根据自身拥有的人口数量、资源状况、发展潜力等因素，对一定数量和质量的水的获得和消费权利。同时应注意到，灌区水权一定是灌区全体居民共有的，并委托给公共机构管理；灌区应拥有一个初始用水总量，也就是初始水权；灌区对于农业节余的水应具有收益权和转让权；法律是界定自然资源产权的最常用的方法，对水资源也不例外，法律的介入能够产生界定产权的规模经济从而减少交易费用。
2.对于建立灌区水权流转机制的建议
灌区水权市场建立的核心就是构建灌区水权转让市场，即在政府授权的基础上，允许灌区水权的独立运作和进行流转，允许并不拥有水权或水权限额不足的业户通过水权转让获得水权，获得灌溉用水。水权流转能够提高资源配置效率，因为没有有效的水权流转制度，水权就会长期停留和凝固在现有水权拥有人的手中，时间一长，低效率用水的现象就会发生。通过水权流转则能促进水权被善于经营和能高效用水的业户所掌握和运用，始终保证水资源的高效配置和有效利用。灌区水权的流转可以是灌区向外部卖水，也可以是灌区内农户之间的相互转让。
(1)灌区水权的外部流转
如前所述，向外部卖水将使农户的经济效益增加，但是，现实中的卖水业务不是也不可能由分散的各个农户去做，而是由农户集体完成。该灌区为了卖水，作为前提条件必须征得全体每一个成员的同意，即所有的农户都必须具有卖水的要求，因此有必要成立农户用水协会，广泛的农户参与同广泛的信息披露能够降低交易成本和管理成本。此外，该地区的农户对卖水的意见，对水费的征收制度也有很大影响。灌区水权的外部流转应注意：
a.灌区征收水费的计算方法。
水价/立方米=（本年水利建设费用+水利设施维修管理费用+水利设施电热能耗费）/该灌区用水总量
b.向外部卖水时，该灌区统一卖水，征收水费，各成员不得独自经营卖水业务。
c.卖水收入按该地区组合的各个成员对卖水的贡献程度分配。在这里，各成员对卖水的贡献量相当于各成员的农作物用水等的减少量。将卖水收入作为分配给
各成员的报酬=卖水的每立方米水的价格x卖水贡献量。
d.卖水是由灌区统一进行的，各个成员（农户）不能以较低的水价从农业内部买进，转手以较高的水价卖出。
e.流域管理机构有权对其区域内的灌区水权流转实施监管机制
(2)灌区内水权流转
灌区内水权的流转是灌区内不同农户之间的灌溉水权转让。同一个灌区内的农户拥有的水流量稳定而且位置相对固定，流转中的协商和设计管理工作都比水权的外部流转面对更低的交易成本。灌区内的水权流转只需有关当事人进行协商，经农户用水协会审核通过。
五、结语
灌区水权改革处于起步阶段，在近期内可以短期水权转让为主，重点培育同一灌区内部不同农户间的年度内水权转让交易，因为短期交易相对简单和容易组织。长期转让，尤其是灌溉水权的外部长期流转，直接决定着水利建设的长期投资，因此有必要培育水利设施运营公司。
