1.前言

我国是一个灌溉大国，灌溉对于保障国家食物安全具有重要意义。灌溉也是用水大户，能不能高效利用灌溉水是解决我国水危机的核心所在。根据我们利用所开发的中国水与农业政策分析模型（CAPSIM－PODIUM）对2020年我国九大流域片灌溉水平衡的研究，如果不提高灌溉用水效率，2020年我国灌溉缺水将达580亿m3（廖永松，2003）。灌溉水资源不足的局面已经显现，但灌溉用水的效率却很低。灌溉水利用系数只有0.40-0.45，发达国家可达0.70～0.80。作物水分生产率全国平均约0.8公斤/ m3，发达国家可达2公斤/m3以上（梅旭荣和罗远培，2000）。改革农业用水价格，增强农民节水意识，增加供水单位收入被提上日程（国家计委和水利部，2003）。

我国的水价改革从公益性无偿供水到政策性低价供水，从低价供水到按成本核算和按水商品价格管理和计费，水价正随着水资源的短缺逐步提高。居民生活和工业用水的效益高于农业，其价格在逐步接近供水成本并有所利润。但是，受目前我国农业供水计量等基础设施差，农产品效益低，农业比较优势下降，农民增收减缓等系列因素的影响，农业水价改革面临两难局面。因此，分析和认识农业水价改革所面临的问题并采取有效的政策措施对于水资源可持续利用和农业的稳定发展具有重要意义。

2.水价改革过程及当前农业水价管理所面临的突出问题

2.1水价改革过程简要回顾

我国水价改革伴随水资源短缺程度和国民经济发展阶段而逐步深化。在1965年国务院批准水利电力部制定的《水利工程水费征收使用和管理办法》之前，实行无偿供水制度。国家统一投资，统一制定供水计划。这一时期，主要通过农民投劳的方式，大力兴修农田水利，农业有效灌溉面积迅速增加。1965年后，虽规定水管单位向供水受益单位收取管理、维新费用，但“文化大革命”使该办法没能在全国很好的执行。到70年代末，全国灌溉水利用系数约为0.3左右，灌溉面积继续扩张，水价对农业用水几乎没有影响。

20世纪80年代初，在全国各行业都在进行改革的大背景下，国务院提出了水利工程管理单位要逐步实行企业化管理的政策。1985年国务院颁布了《水利工程水费核定、计收和管理办法》，要求在核算供水成本的基础上，根据各地的水资源条件和经济发展水平，实行分类、分地区和分工程制定水价。水费征收按照事业性收费的办法进行管理。非农业用水价格逐步提高。考虑物价因素后，农业用水价格变化不大。在1985年全国各地基本完成了家庭联产承包责任制后，农户经营规模变小，农民对农业节水等基础水利设施投资能力减弱及水土资源条件的限制，各地有效灌溉面积增长极为缓慢，农业用水效率很低。进入90年代，非农用水逐年增加，与农业争水的矛盾日益显现。水的稀缺性增强，把水作为可交易的商品来管理的呼声越来越高。另一方面，水价长期低于供水成本，供水单位的财务状况变得越来越差。许多灌区亏损严重，水利工程老化失修。1997年，国务院发布了《水利产业政策》，规定新建水利工程的供水价格，要按照满足运行成本和费用、交纳税金、归还贷款和获得利润的原则制定，原有水利工程的供水价格，根据国家的水价政策和成本补偿、合理受益的原则区分不同用途，在3年内逐步到位。但1995年后，受国际国内农产品市场价格变化的影响，农产品收益下降，农民增收问题突出。2001年，国家计委会同水利部、农业部印发了《关于改革农业用水价格有关问题的意见》。2002年发布了《关于水价改革的指导意见》，指出了要妥善处理农业水价改革与农民承受能力的关系。随后在2003年会同水利部制定了《水利工程价格管理办法》，明确供水单位为“供水经营者”，“农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金”，对供水价格制定、管理、供用水的责任做出了规定。水价成为各级价格主管部门的重要管理内容。

纵观我国水价改革过程，供水单位的财务负担及水资源的稀缺性是水价改革的根本诱因。可以预计，随着今后我国各部门用水的增加，水价还会进一步提高，对农业用水和农业发展会带来更为严峻的考验。加大农业节水投资力度是今后国家水资源政策的必然选择。

2.2目前农业水价管理中的突出问题

目前农业水价管理中存在的突出问题普遍的看法是（李远华等，2003）：（1）水价偏低，供水单位亏损严重。根据2002年水利部开展的“百家大中型水管单位水价调研”资料，现行农业水价只有其生产成本的1/3左右。全国3个特大型灌区之一的安徽淠史杭灌区，2000年农业供水18.5亿m3，实际灌溉农田55万hm2，实际亏损2.08亿元。（2）水费实收率低。水管单位农业水费实收率仅为40-60％左右。百家大中型水管单位农业水费实收率只有70%左右。甘肃省的甘南等少数灌区的水费实收率还不到10%。主要原因在于水费征收不规范，加价收费严重，同时，有的农民收入低，交费有困难。目前国有水管单位供农业用水价格全国平均约为0.03元/m3,考虑乡村正常的成本费用后约为0.035元/m3，农民实际上缴水价平均为0.05元/m3。（3）国家投入不足，基础设施差。1998年以前，灌溉排水的骨干工程由国家和地方财政投入，其中中央财政投入比重很小，地方往往以“投工投劳”折资。1998年后启动的大型灌区节水改造项目，只有极少数地方的配套资金落到实处。非骨干工程由农民和集体负担。农民承担了2/3以上的投资用于开发新水源和农田水利基本建设。当前我国几乎没有灌区有能力自主进行农业供水工程的维修、更新与改造。根据水利部农水司1999－2000年对全国195处2万hm2以上的大型灌区的调查，骨干工程建筑物的完好率不足40%，有20%已报废或失效。灌溉田间工程系统普遍配套不全，大部分无计量设施，无法准确计算用水量。（4）水费支出不合理。许多灌区的农业水费收入基本上全部用于发放工资。水管单位将水费中的30%返还给乡、镇、村，对支、斗、农、毛渠的田间工程进行维修，但大部分乡镇未将这些经费用到工程维修上。（5）没有建立起节水的利益补偿机制。灌溉供水单位的收入取决于农民用水量。农民采用节水措施后，节约的水大多情况下不能为供水单位带来补偿利益，灌溉供水单位没有节水的积极性。

3. 改革开放以来我国主要粮食作物的成本收益变化

农业水价改革，必须着眼于我国农业和农村发展的阶段性。水价改革不仅有一个农民承受能力的问题，还有一个农业承受能力的问题。我国是一个人口大国，农业发展的稳定对于国民经济和社会的稳定发展具有重要意义，因此，水价改革必须综合考虑当前农业生产成本收益和农民收入情况。

改革开放以来，我国粮食生产成本和收益发生了很大变化，主要粮食产品的每亩税后净收益具有明显的阶段性特征。1980-1990这10年间，国家大幅度提高了粮食收购价，粮食税后亩净收益增长的幅度很大。最高的小麦，净收益增长了3.6倍，最低的早稻也增长了64%。粮食税后净收益持续增长到1995年且都能获得较高的净收益。但1995年后，国际国内粮食供求关系发生了根本性变化，我国的粮食由1995年以前供给不足转向了供大于求，粮食产品的价格基本与国际市场价格持平，已经不可能按照以前阶段出现全面上涨，而粮食生产成本不断上升，造成1995年后粮食的亩净收益全面下降。对于一些不具有比较优势的品种还出现了负收益的局面。

表1　改革开放以来全国主要粮食亩均税后净收益（元/亩，2000年不变价）

资料来源：国家计委价格司1980-2000年全国农产品成本收益资料汇编资料整理。实际净收益等于按当年价计算的净收益除以全国商品零售价格指数（以2000=100计算）

与此相对照的是，灌溉费用占粮食生产总物质费用的比例不断增长，尤其是1995年以后，粮食生产成本的增长主要是由于灌溉费用的增加引起的。到2000年，主要粮食作物灌溉费用占总物质费用的比例都上升了很多，全国平均中稻达到了10.7%，小麦10.4%，玉米8.3%，大豆5.2%。在北方的常年灌溉地区，灌溉费用已经占了粮食生产成本的很大份额。2001年国家统计局对全国小麦生产成本和收益的统计资料显示，全国小麦税后纯收益为负的省份有北京、黑龙江、湖北、云贵川、青海。除地处内陆河流域的新疆小麦亩税后纯收益最高达到了150元左右外，小麦主产省的河北、山东、河南等省份小麦亩税后纯收益在50－120元之间，而这些省份的灌溉费用占物质成本的分别为18、13和8.5%。

表2 改革开放以来我国主要粮食作物灌溉费用占总物质费用比例的变化情况（%）

资料来源：国家计委价格司1980-2000年全国农产品成本收益资料汇编资料整理。

根据近年来利用国内资源成本系数法对我国主要农产品的比较优势的研究（孙东升，2001），我国目前主要粮食作物小麦和玉米总体上不具有比较优势，尤其是小麦的生产，西南西北地区处于明显的比较劣势，有比较优势的地区主要在山东、河北、天津、河南。而研究得出具有比较优势的小麦生产区，对灌溉具有高度的依赖性，研究对农业水价提高因素考虑是不足的。目前灌溉水价只占供水成本的1/3左右，如根据新的水价政策按照补偿供水成本的原则提高水价以后，这些小麦主产区的小表也将不再具有比较优势。现有灌溉费用再提高2－3倍，北方许多地区的小麦等主要粮食作物的生产会出现负收益的局面。可以预计，若不采取有效的补偿措施，灌溉水价改革对我国农业生产将会产生严重的负面影响。

20世纪90年代末，美国的Brown预测，中国的水短缺将会使世界小麦价格飘升，其结论当然不可信，但我们决不可不防！

4.农业水价管理的国际经验

按照我国加入WTO关税减让的承诺，到2003年年底关税平均水平将降到15.8%，重点农产品将降到15%，可以说，2004年我国成千上万小规模经营的农户才真正开始与发达国家在国际国内农产品市场直接展开竞争和较量。发达国家对农业的支持处于较高水平，而对供水设施和排水系统等基础设施的建设属于“绿箱”政策的支持范围内，了解其它国家的农业用水政策是有益的。

从全球范围来来看，尽管已经认识到了未来可能发生的水危机，通过提高水价可以增加用水户的节水意识，可以补偿水利工程投资和运行成本，减轻政府的财政负担，但不管是发展中国家还是发达国家，对灌溉用水和居民生活用水都进行了高额的补贴。de moor 和Calamai　对1997年全球发展中国家用于饮用水和灌溉用水补贴的估计，每年发展中国家的补贴在450亿美元左右。

根据世界银行提供的研究资料，在发展中国家中，亚美尼亚的灌溉系统主要用地表水，由几个大的集体农场管理。地下水灌溉大多是私人管理。国家对提水灌溉费进行全额补贴。水费按地收，价格只有供水成本的27%左右。埃及每年用于灌溉的补贴在50亿美元左右，农民不交水费，只负责水渠和田间灌溉系统的维护。印度每年补贴灌溉在12亿美元左右，总体价格水平低，高的也只在6－7美元/公顷。印度尼西亚农民不交水费，农民只负责田间灌溉系统的维护。约旦面临的水问题比较严重，地下水使用较多，每立方米开采成本在1.2元左右，水价只占运行费用的1/9。墨西哥20世纪90年代中期每年用于灌溉系统的运行和维护费用占全国GDP的0.5%。摩尔多瓦的灌溉供水成本全部由政府部门承担。摩洛哥，实行计量收费，水价低于成本。巴基斯坦每年用于灌溉的补贴在6亿美元，收费方式多样。秘鲁水价由国家税收和地方费用组成，但远低于供水成本。菲律宾分作物和季节定价，水价比供水成本低。津巴布韦的水价根据主要作物的平均净收益来制定。

发达国家中，澳大利亚的水市场已经初步建立起来，但水价只包括了维护和运行费用，没有包括全部成本。美国加州不同灌区的水价变化较大， 用水户常拥有可交易的水权，并且美国对农业的综合补贴很高。加拿大水价征收较为普遍，但水价在总成本的14%左右。英格兰多种水价制度，各地差异较大。法国普遍实行两部制水价。用水高峰期加价，但50%左右的供水成由政府补贴。希腊按地收，灌溉水费只包括了工程管理费用。以色列，多种水价加定额管理。农民用水根据每年的降雨和水资源量分配。水价只包括了供水成本的极小部分。

从20世纪中期以来，各国由于水资源短缺和灌溉用水的低效率问题并存的矛盾，对于提高水价来实现水资源的高效利用的取向日益明显，对灌溉用水的补贴有下降的趋势，但是，通过征收灌溉水费补偿全部的供水成本，在发展中国家不存在，即使在市场经济高度发达的发达国家也极少存在。这表明，世界各国高度重视保障农业生产的稳定和食物安全，并通过加强农业供水等基础设施建设对农业进行支持和保护。

5.对农业水价改革的建议

农业水价改革要按国家新的《水利工程供水价格管理办法》执行，但是办法对农业水价的制定只提供了一些基本的原则和要求，侧重于解决当前供水单位严重的亏损问题，而对于农业供水成本的核定，各地水价的具体制定办法，提高水价对农产品消费、生产、贸易、农民收入及灌溉用水效率的影响的研究是极为不够的，因此，我们对农业水价改革的复杂性要有一个清醒的认识。提高灌溉水价，是水资源日益稀缺后机会成本上升推动所致，是大势所趋，不可阻挡。但同时，针对我国农业和农村经济发展的阶段性特点，国家必须制定相应的补偿政策，对灌溉用水和农民收入进行补偿。一方面提高水价，增强农民节水意识，减轻供水单位的财务压力；另一方面要加大对农业供水、节水等系列支持农业和农村发展基础建设的投入力度，结合农村“费改税”制度对农民尤其是低收入农民进行直接的货币补贴。钱从农民一支口袋里掏出来，还要从另外一支口袋里补回去，这是我国当前农业和农村发展阶段所决定的。

5.1 尽快建立农业水价监控体系

各地水资源条件和农业生产差异很大，水价改革对供水单位和农业生产的影响极为不同，需要有专门的信息收集和发布渠道，对水价改革全过程进行监控。水价改革的具体办法，各地水价征收水平，水管单位的财务收支状况，水费支出占农业生产成本中的比重变化，各地工农业用水状况，农民对水价改革的态度等各方面的信息实行定期公报制度，对社会公开。

5.2建立利益补偿机制

提高水价的根本目的是要节约用水，高效用水。对农户、灌区或流域来讲，一定要弄清楚节约的水用来干什么、谁受益于农业节水的问题。这个问题不解决，节水的积极性就得不到提高。农业供水单位的收入来自于农民用水，农民少用水、节约用水，如果节约的水得不到补偿，意味着供水单位的收入减少，供水单位没有积极性鼓励农民节水。从农业与非农业用水的关系来讲，农业节水以后，其它部门也必须对其进行补偿。节水是典型的具有外部经济的经济行为，如果不对其外部经济性进行补偿，“搭便车”的结果是谁也不节水。

5.3加大农业供水、节水等基础设施建设的投入力度

进入90年代中期以后，我国农民收入增长持续减缓，加大农村基础设施建设，为农民创造更多的就业机会，增加农民收入，解决农村贫困人口的脱贫问题是当务之急。世界各国对农业都实行支持和保护，我国也应加大对农业的支持力度，增强农业的综合竞争力，同时农业用水的有效控制和准确计量是水费计收的前提，灌溉系统配套与改造是水费改革的基础，只有这些基本条件具备了，农业按方收费,“两部制”收费才有可能。农业水价改革才能顺利进行。

5.4规范供水工程的成本核算,降低农业供水成本

《水利工程供水价格管理办法》规定要补偿合理成本，问题的关键在于什么是“合理成本”？供水单位为“供水经营者”，是参与市场活动的主体，这就要承担市场风险。新的办法规定供水要补偿供水成本，要确保利润和税金，这与“经营者”的定义是矛盾的。目前来看，水价偏低，供水单位亏损，强调水价由成本、费用、利润和税金构成对于扭转供水单位大面积亏损、鼓励水利投资具有重要意义。但这也意味着所有的供水投资都是合理的，都应该获得收益，经营者不用承担任何经营风险，这种制度规定会严重损害供水经营者加强成本核算，加强内部管理，增强企业市场竞争力的积极性。供水单位人员过多，供水成本扭曲，效率低下是这种制度安排的必然结果。因此，强调水价要补偿供水成本的同时，还要强调“合理”。要正确划分供水成本范围，合理分摊各种费用，强化财务管理，规范会计核算，严格控制人员编制。实现“合理”，根本的手段是“竞争”。供水投资要竞争，经营者要竞争，工作岗位要竞争，企业要竞争。只有公平竞争，才有“合理”存在。规范的水费征收办法，高质量的供水服务，一些灌区推行的“四到斗”、“四公开”，即输水到斗、计量到斗、收费到斗、服务到斗，水量指标公开、水价公开、实用水量公开和水费帐目公开等好的作法就会在全国广泛推广。供水成本降下来，水资源高效利用和农业稳定发展才有希望。