新疆地处典型内陆干旱区，水资源开发、节约与合理利用对其他资源的开发和有效利用以及生态环境保护、改善，起着至关重要的基础性支配作用。农业用水占到全疆现状用水总量的96％，由于建设和管理水平低，灌溉用水浪费大、效益低，节水潜力很大。是实现水资源节约和优化配置最重要的环节。

1．对农业节水建设利益属性的探讨

农业节水建设究竟谁是受益者？谁应该进行投入？必须对其利益属性进行科学界定，进而在国民经济建设中给它以准确的定位，这是搞好农业节水建设管理工作的前提。

1.1农业节水的受益主体分析

在新疆这一干旱缺水地区， 水资源的稀缺性和重要性表现得尤为突出，农业节水效益的价值也体现得更为充分。谁是农业节水效益的受益者？按节余水量的用途可以分为以下情况：

1.1.1用于生态建设和保护

新疆农业节水建设的主要目的之一，就是有效增加生态用水，努力满足自然生态的必要耗水量。从这一层次上讲，用于保护和改善生态环境的这部分节余水量，其产生的生态效益是纯公益性的，受益主体无疑是国家，具体到一个区域，就是相应的各级政府。

1.1.2发展区域农业经济

对于一个县、乡区域来讲，农业节水建设所节余水量还用于本区域灌溉面积的扩大和灌溉条件的改善。这部分水量产生的经济、社会效益是区域性的，它具有社会共同消费属性，受益主体依然是相应的各级政府。

1.1.3提高农业生产经营者收入

对于具体的农业生产经营者，从农业节水建设中的收益主要有三方面：一是节余水量减少支出水费的直接效益；二是通过节水灌溉新技术的应用，提高灌溉水平达到农作物优质、增产所产生的增收效益；三是节水建设提高区域灌溉保证率、改善灌溉条件所体现在其经营面积上增收效益。上述三项收益具有经营性属性，农业生产经营者是受益主体。

1.1.4转用于工业、城镇建设和其他区域

从新疆水资源开发潜力看，今后大规模城镇建设和工业、第三产业的高速发展，相应的水资源配置只能主要依靠农业节水解决。这部分节余水量产生的效益，有些受益主体是经营性的，如大中型企业等；有些是公益性的，如城市绿化等，受益主体是相应区域的政府。

为了实现上游和下游之间，区域和区域之间水资源优化配置和生态环境保护的目的，必需通过对水资源较丰富的区域实施节水建设，将节余的水量调往下游或水资源贫乏区域。如塔河下游地区、额河调水受益区等。此种情况受益主体是受益地区的政府。

1.2农业节水的投入主体分析

农业节水建设作为农田水利基本建设的重要内容，应当遵循“谁受益，谁负担，谁投资，谁所有”的原则。由于其较强的公益性属性，无论发达国家还是发展中国家，政府扶持农村水利建设，是世界各国的通行做法。从农业节水建设的受益对象来看，用于保护和改善生态的农业节水建设，应当主要由各级政府投入，如黑河、塔里木河综合治理项目就属此类；主要用于改善区域灌溉条件、扩大灌溉面积的农业节水建设，应当以各级政府投入为主，农民群众投入为辅，如灌区配套与节水改造项目等；灌区内部的渠道衬砌、建筑物配套、平整土地，以及喷滴灌、节水型种植技术应用等田间高效节水建设，应当以农村集体和农民投入为主，各级政府财政投入扶持为辅。在加入WTO和实施农村税费改革的新形势下，各级政府应当加大财政扶持力度，同时要完善政策引导措施、利益协调补偿和加强技术服务等方面的扶持。

从全国来看，几十年来政府财政补助约占农村水利总投入的三分之一。据统计，新疆自上世纪九十年代以来，各级财政对农村水利投入约占总投入的25%—30%，低于八十年代投入比例，也低于全国平均水平。今后应当千方百计加大投入扶持力度。

2．立和完善推动节水建设的两个机制

通过上述的分析可以看出，新疆农业节水建设作为一项准公益事业，其公益属性体现的比较突出。其受益和投入主体，除各级政府外，相当程度上应当是受益区域的农村集体和农民。长期以来，在计划经济体制下，农业节水建设作为农田水利建设的重要组成部分，其投入主体是国家和集体，于此相应的一整套管理体制和办法，一直沿用至今。改革开放以来，随着农村经济体制改革的不断深入，市场机制越来越发挥着重要作用。体现区域性效益的农业节水建设，由于人民公社、大队等农村“集体”不复存在，农民用水协会等新的“集体”尚未建立，造成受益主体“缺位”；大量应由“集体”组织承担的建设任务由乡、村所代替，造成了所谓政府“越位”问题。这种缺位和越位，使得本应由农民主动去搞的那一部分节水建设变成了政府要求农民办的事。

改革开放以来，区域均衡发展的格局被逐步打破，水资源的优化配置面临着区域利益重新分配的新问题。流域上下游之间、区域内整体和局部之间，谁应当节水？节水建设主体的义务和权利如何体现？这些利益关系必须加以明确，否则，在区域利益驱动下，将阻碍农业节水建设的发展。

新形势下要推动农业节水快速发展，迫切要求我们建立和健全强制性节水和效益性节水两个驱动机制。

2.1强制性节水机制

水资源的稀缺性，要求每个社会公民都要履行保护和节约水资源的义务，新水法和农业法都对此作了规定。而市场机制的效率优先原理决定了农业生产经营者对节水的公益属性持被动消极的态度，建立和推行强制性节水机制的目的，就是解决上述“市场盲点”问题。其内涵是以《水法》为依据，以总量控制、定额管理为核心，建立起一整套法规政策和管理体系。通过强化管理，一是制约用水者必须在核定的用水定额内引用水量，退出超引超用水量；二是促使用水者必须履行节约用水的义务，从而实现有效节水之目的。

2.2效益性节水机制

发展节水型农业是现代高效农业的客观要求，可以产生显著的经济效益，这是推动农业节水灌溉的重要内在动力，如何强化和完善这一机制是我们当前面临的重要任务。具体来讲，一是要制定和完善强有力的优惠政策，从政府财政补助性投入、水资源优先配置等方面加大扶持力度，使农业生产经营者从中获益，强化引导作用；二是通过加大农业技术服务力度，推广普及以节水灌溉为基础的农业种植新技术，大幅度的提高种植业效益，使农业经营者从节水建设中获得较大的增收利益，激发他们的积极性；三是通过建立和推行合理的利益补偿政策、在明确水权基础上培育和建立水市场等措施，使上下游之间，区域与局部、个体之间节水建设投入与受益的利益主体关系得到统一，实现效益驱动。

3．构建农业节水建设的四个体系

农业节水建设是一个庞大的系统工程，应包括实现区域宏观水资源合理开发、优化配置所要求的流域控制性骨干水利工程建设，以及实现水资源统一管理所必需的法规、政策建设，灌区外水源工程及输水工程建设，灌区内部输配水工程配套建设，田间节水型灌溉技术推广，以及促进节水灌溉的水价政策和管理体制、运行机制建设，农艺节水措施推广等。

要建立起行之有效，推动节水建设发展的双重驱动机制，必须从政策、管理和工程配套建设入手，围绕两个机制的建立，以用水总量控制、定额管理为核心，科学系统地构建政策保障体系、管理措施体系和工程技术体系，形成科学合理的综合系统。

3.1建立农业节水建设的政策保障体系

3.1.1宏观法规政策

以《新水法》和《自治区实施水法办法》为依据，制定出台《自治区农业节水管理条例》。各级政府从本流域、区域实际出发，进一步研究制定相应《实施细则》。首先从政策上要明确建立区域水权、生态水权和个体水权原则，明确区域和个体节水的法律义务。

3.1.2投入政策

按照中央“开源与节流并重、把节水建设放在优先位置”的新时期治水方针，调整现行投入政策，使建设投资重点向农业节水建设倾斜；在年度财政预算中规定用于农业节水建设的投入比例，并优先安排，建立稳定的专项投资渠道，确保随着政府财政收入的增加，用于农业节水建设的财政投入有较大幅度的增长。

根据新疆农业节水建设的利益属性，在准确定位区域（地、县、乡级政府）、和个体（农牧民群众）投入主体地位的前提下，充分考虑其承受能力，确定合理可行的投资配套政策，发挥上级财政投入的引导作用和各级投入主体的积极性。

按照“谁受益、谁投资”的原则，明确行业受益主体，建立和完善水利建设基金政策，通过政策调节，使相关行业合理负担投入职责；措施和行政手段建立并重点用于农业节水建设。应通过制定推行优惠政策，采取以奖代补、先干后补等管理措施，鼓励和引导农民合作组织及其他经济实体建设和经营农业节水设施。

3.1.3优惠鼓励政策

优惠鼓励政策是体现效益型节水机制的主要环节。一是节水建设资金补贴政策，如近年巴州、昌吉州利用统筹水费实施的贷款贴息、按亩补助，以及对提取地下水搞节水灌溉实行优惠电价等政策；二是税收减免政策。对采用喷灌、滴灌等先进节水灌溉技术发展温室种植、特色林果业等，实行免征特产税；三是“优先”政策。节水灌溉项目优先立项，节水建设标准高、节水效益好的条田优先配水；四是产权政策，在国家支农资金扶持下，形成的支渠以下节水设施、设备的产权归农民集体或个人所有。

3.1.4利益补偿政策

在明确节水受益主体前提下，按“谁受益、谁负担”的原则，逐步建立和推行上下游之间，区域和农户之间，农业用水和非农业用水之间的利益补偿政策；在明确初始水权的基础上出台水市场政策，着手培育和建立水市场，逐步形成通过市场机制调整节水建设中利益关系的格局。

使农业节水建设投入主体和受益主体统一起来，理顺农业节余水量的效益转移关系；根据中央水管体制改革精神，实行水管部门因推行节水措施减少水费收入，造成的管养费用缺口由财政补贴的政策等。

3.1.5水价与水费征收政策

遵循自治区农业水价政策，按照农业灌溉用水按“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则，结合当地实际，分级建立科学合理的灌溉水价形成政策机制；按中央和自治区水管体制改革要求，建立水成本核算政策标准，完善按年度核定灌溉用水成本制度；全面推行水费末级核算制度，实现水价到位、水费征收到位的目的。

3.1.6灌溉工程建管体制改革政策

尽快制定出台“自治区农村小型水利设施建管体制改革实施意见”，各地结合当地实际，参照出台具体政策，明确工程所有权和使用权。推行支渠以下以用水户参与为主的建、管政策，推行以各种形式农村用水合作组织为主的管理形式，因地制宜、采用承包、租赁、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制，解决现行体制下产权不明、建养职责不清等问题。

3.2建立农业节水管理体系

3.2.1规划体系

首先要在摸清流域“四水”转化规律基础上，编制流域水资源综合利用规划，这是实现水资源节约、保护、合理利用的基础。规划要把农业灌溉水资源的优化配置放在重要位置。以流域水资源综合利用规划为依据，科学合理确定河流各控制节点下泄水量、各区域地下水开采总量，以及各灌区引水总量和阶段灌溉定额指标，确定农业节水建设宏观目标。通过规划的实施，实行全流域水资源的合理开发、优化配置，达到宏观上节约和保护水资源、合理配置灌溉用水的目的，实现真实性节水。

新疆地域辽阔，区域间自然条件、经济发展水平差异很大。每个县（市）、乡都应从本地自然条件，水资源及开发利用现状出发，在流域规划的指导下，研究制定体现本区域特点的农业节水建设发展规划。规划的节水灌溉措施绝不能脱离当地节水建设的发展阶段，并应与当地农业现代化发展要求紧密结合；规划目标要与种植业结构优化调整目标要求和生态建设目标紧密结合。要根据规划超前做好工程建设前期工作，形成必要的项目储备；特别要高度重视规划提出的政策、法规、制度等管理措施建设。规划作为基础性文件，应当按《水法》要求执行政府审批程序，确立起法律上的权威性，确保顺利实施。

3.2.2农业用水总量控制与定额管理体系

在节水建设规划指导下，根据规划提出的近期发展目标，以灌溉试验、高产调查为基础，结合当地节水建设发展现状，研究制定科学合理的农业灌溉用水定额，由政府向全社会发布。以灌溉用水定额为依据，强化灌溉管理，严格推行计划用水、定额供水、按方收费、超定额累进加价收费制度。

建立以各级行政区划为单元的区域引水总量控制定额指标系统，制定以行政主要领导为第一责任人的分级负责制度，逐级分解落实水量控制指标，明确考核、奖罚措施，确保“总量控制”落到实处。

3.2.3领导、组织、协调体系

农业节水建设是一个庞大的系统工程，涉及多部门、多行业，必须建立起统一管理、协调有效的领导组织管理体系，要建立、健全各级节水建设领导小组和办公室，进一步完善职能加强领导，调动各方面积极性，形成合力加快建设步伐、提高节水经济社会效益。要继续坚持开展“天山杯”检查评比活动，根据新时期农业节水建设的特点，改革检查评比办法，改进评比内容和重点，适应新形势的要求。

3.2.4节水工程管理体系

节水工程管理包括前期管理、建设管理、运行管理三部分。

（1）前期工作管理。一是健全节水勘测设计市场的各项管理制度，促进市场的进一步规范化，如加强勘设资质管理、逐步推行节水规划设计项目招投标制等；二是加强前期工作报告文件审查环节，促进前期工作不断提高质量；三是加强各级勘测设计单位的体制改革，强化内部管理。

（2）工程建设管理。这项工作也包括三方面。一是加强项目管理，在总结大型灌区配套与节水改造、塔河综合治理节水项目、以及节水示范项目、牧区水利试点项目的基础上，以全面推行“三项制度”为重点，进一步完善项目管理办法，加强立项审查、阶段监督检查、验收环节的管理；二是通过施工资质认证，通过工程质量后评估、建立节水施工企业协会等手段，加强施工企业的规范化管理；三是根据新疆的实际，建立节水设备地方性标准体系，实施准入制度。通过上述措施，全面提高工程建设质量。

（3）工程运行管理。运行管理是体现节水工程效益的最终环节，已是我们急需加强的薄弱环节。一是从改革现状管理体制和运行机制入手，认真研究总结近年开展的农民用水协会、五小水利工程建管体制改革试点经验，找出适合新疆不同经济发展水平下的适宜模式，制定政策和配套管理办法，尽快推广，解决支渠以下管理主体不明确、管养经费不落实带来的一系列问题；二是加快推行水费末级核算、“供水到户”制度，加强计量设施建设，提高水费透明度和征收率；三是按中央要求加快水管部门体制改革，建立起精干、高效的管理队伍和现代化的灌溉管理体制,促进节水灌溉发展和水利设施逐步实现良性运行，长久发挥效益。

3.3建设农业节水工程体系

在流域水资源综合规划指导下，建设流域性调控骨干工程，逐步实现规划提出的调蓄引控能力，合理开采地下水，淘汰不合理的平原水库，逐步做到“四水”优化配置，为灌区大力推行节水技术提供有利的保障。

通过全疆节水规划工作，科学合理的确定各种农业节水工程措施布局、规模。到2010年，全疆常规灌溉基本实现标准沟畦灌；新建防渗渠道4.5万公里，实现斗渠以上三级渠道“全防渗”；加快农业节水新技术引进、研发步伐和推广力度，新增喷、微灌，管道灌面积700万亩。全疆渠系有效利用系数由现状0.52提高到0.60，田间水利用系数由0.80提高到0.86，灌溉水利用系数由现状0.416提高到0.5以上。初步建立起科学合理的农业节水工程体系。通过节水，实现生态用水量的较大增加，为流域下游、绿洲边缘生态环境改善提供有力的水资源支撑；满足农业结构优化调整的用水需求，改善灌区农业灌溉条件，为农业高效、农民增收做出较大贡献。

3.4建立和完善农业节水技术支持体系

3.4.1技术服务体系。

进一步完善以各级水利部门为主体，农业、科研、高校、新闻媒体、企业单位广泛参加的农业节水服务体系。恢复和建立农田灌溉试验站和技术推广服务中心。推广性的试验示范及对农民的培训由地、县两级农田水利试验站，技术推广服务中心组织完成。全面开展示范宣传、技术培训、节水灌溉信息服务，使广大基层水利技术人员全面提高节水专业知识和技能；全面提高农牧民群众对农业节水的认知程度。

3.4.2重视农业节水科研体系建设

要投入人、财、物力，建立起较高素质的水利科研队伍，逐步形成节水新技术引进、研发体系和宏观科学决策的技术支持系统；坚持研发和引进适宜当地条件、投资少、节水效果好、农民易接受的适用节水新技术，研究探索农业高效用水模式；建立有效的组织管理体制，协调相关部门，建立农业节水、增产、优质技术集成配套的推广体系，配合农业产业化建设，实现大幅度提高土地产出效益、农民增收的目的。

4．对当前农业节水工作存在的几个误区的讨论

4.1重工程建设、轻管理环节。从宏观上，节水措施分为三大类：工程措施、农艺措施和管理措施。一般认为节水效益的50％在于管理，事实证明，相对于工程节水措施，科学有效的管理节水措施能达到“事半功倍”的效果。目前全疆管理节水措施普遍薄弱，主要是相当一部分领导对节水管理措施重要性认识不足、重视不够。抓节水工作，把主要精力和重点放在争取建设项目上，忽视了节水管理措施建设，尤其是促进节水的宏观政策、法规建设几乎是空白。而正是由于管理落后，造成灌溉用水效率低下、浪费惊人。不少地方都能见到喷滴灌等先进节水设施与大水漫灌、昼浇夜退的落后现象并存的现象。

4.2重田间措施、轻输水环节。田间节水投入很大，下了很大功夫，个别地方甚至建设了喷、滴灌等先进灌溉设施，但渠道防渗建设滞后，依然是土渠长距离输水，田间节水效果与渠道水量渗漏损失相比，成了微不足道的摆设。

4.3重新技术、轻常规措施。一提节水，只讲“三灌技术”（喷灌、滴灌、管道灌），不重视或“看不上”标准沟畦灌、平整土地和渠道防渗等常规节水措施。其实质，一是对节水手段缺乏全面认识，二是作风浮夸，图虚名、搞“面子工程”所致。当今世界经济实力最雄厚的美国，喷、滴灌面积也仅占到总灌溉面积的51％，还有近一半面积是通过精平土地、改进型常规灌溉，实现节水灌溉的（2000年资料）。

4.4只讲节水、忽视农业增效

节水农业的中心是指提高灌水和降水的利用率，用水有效性无疑成为判断节水措施的效果与潜力的指标，包括水的利用率和利用效率。因此，对于节水农业技术既要重视节水的多少，更要重视节水的增产、增收的效果，要重视农艺节水技术和农业综合配套技术的应用。

4.5片面强调农民利益、忽视灌溉管理体制改革。有不少近年新建成的田间节水工程，由于当地领导片面强调农民利益，把土地和田间设施简单的直接分给农户，未进行应有的灌溉管理体制和运行机制改革。而先进的节水灌溉系统要求一体化的科学运行管理体制，和规模化、集约化、统一生产行为的服务对象，反之，则无法发挥应有效益，进而由于所有者主体模糊导致设施的损毁。

4.6渠道防渗影响绿洲生态。理论上，由于渠道防渗减少了地下水补给量，会导致地下水位下降，进而影响灌木植被生存。我们必须重视、研究对策，把握防渗的“度”。但是，目前南疆渠道防渗率最高的和田地区为54％，阿克苏地区仅为18％，由于地下水位高而造成大面积盐碱地，尚未得到有效改良，目前就过分担忧防渗影响灌区生态，而做出斗、农渠不防渗的决策，未免为时尚早了！