草原生态保护和牧区水利工作，是牧区全面小康社会建设的重要内容。党中央、国务院高度重视。党的十六大提出，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，这为做好草原生态保护和牧区水利工作进一步指明了方向。在最近国务院召开的全国抗旱和农田水利基本建设电视电话会议上，中共中央政治局常委、国务院副总理温家宝同志明确指出：“牧区要建设好灌溉饲草基地，通过禁牧、轮牧、休牧，促进退牧还草的顺利实施”。国务院《关于加强草原生态建设与保护的若干意见》提出，要加强以围栏和牧区水利为重点的草原基础设施建设，增加牧草供给能力。国务院西部开发领导小组第三次会议决定，今后５年要治理西部地区严重退化草原６６６６．７万ｈｍ２，力争使工程区内退化的草原得到基本恢复。２００３年开始启动，先期治理６６６．７万ｈｍ２，并将建设饲草料基地，为舍饲圈养创造必要的条件，列为重点建设内容之一。可以说，草原生态保护和牧区水利工作，在新的历史时期迎来新的发展机遇。
水利部党组已经决定，要把牧区水利工作作为今后一个时期农村水利，乃至整个水利工作的重点任务来抓。因此，各级水利部门要从贯彻落实“三个代表”重要思想，全面建设小康社会的战略高度，充分认识搞好牧区水利工作的重要性、必要性和紧迫性，突出以草原生态建设为重点，以灌溉饲草料地为主要内容，努力做好草原生态保护和牧区水利建设各项工作，以水资源的可持续利用保障牧区经济社会的可持续发展。
一、牧区水利工作面临的形势和任务
刚刚闭幕的党的十六大，是我们党在新世纪召开的一次十分重要的大会，也是在我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段召开的一次团结、胜利、奋进的大会，在我们党和国家的发展进程中具有重大历史意义。大会全面分析了我们党面临的国际国内形势，进一步阐明了贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，鲜明地回答了在新世纪、新阶段我们党举什么旗、走什么路、实现什么目标的重大问题，对我国改革开放和社会主义现代化建设做出了全面部署，是我们党在新世纪、新阶段的政治宣言和行动纲领。
十六大报告内容丰富，博大精深。通过学习，有“七个必须”需要认真把握。一是必须深刻认识十六大的重大意义。十六大的重大意义最根本在于，这次大会把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确立为我们党必须长期坚持的指导思想并郑重写入党章，实现了党在指导思想上的与时俱进。十六大的重大意义还在于，这次大会科学总结过去、规划未来，提出了新世纪新阶段党和国家的奋斗目标和行动纲领，为我们事业的发展进一步指明了前进的方向。同时，十六大的重大意义还在于，这次代表大会上，党的中央领导集体顺利实现了新老交替，一批朝气蓬勃、奋发有为的领导干部进入中央领导机构，充分表明我们党兴旺发达，前程远大。二是必须深刻认识１３年来的基本经验。这些基本经验，内涵丰富，高度凝练，涵盖了改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面，集中体现了党领导人民建设中国特色社会主义实践中形成的重大认识和重大方针，标志着我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识水平进一步提高。三是必须深刻认识“三个代表”重要思想的历史地位。“三个代表”重要思想是十六大的灵魂也是贯穿报告全篇的一条主线。确立“三个代表”重要思想在全党的指导地位并把它写入党章是十六大的一个历史性贡献。在今天，能不能坚持“三个代表”，关系着我们国家能不能在激烈的综合国力竞争中立于不败之地，关系着我们党、国家、民族的前途和命运。四是必须深刻认识全面建设小康社会的重要性。十六大确立全面建设小康社会的奋斗目标，意义十分重大，影响极其深远。这是我们党依据对我国社会主义初级阶段国情和现代化建设实际的深刻分析，依据我们面临的重要战略机遇期的正确把握而提出来的，是巩固和提高目前达到的初步小康水平的必然要求，是紧紧抓住重要战略机遇期的大有作为之举，是分阶段有步骤地实现社会主义现代化的战略部署。本世纪头２０年是我国可以大有作为的重要战略机遇期，必须紧紧抓住。五是必须深刻认识发展是执政兴国的第一要务。这是坚持党的先进性和发挥社会主义优越性的根本要求，是实现中华民族伟大复兴的根本要求。六是必须深刻认识新时期党建的紧迫性。加强和改进党的建设是时代的要求，是形势的需要，是一项紧迫而十分重大的战略问题。七是必须深刻认识创新是要长期坚持的治党治国之道。世界在变化，我国改革开放和现代化建设在前进，人民群众的伟大实践在发展，迫切要求我们认真总结实践的新经验，在理论上不断扩展新视野，作出新概括；要通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新，不断在实践中探索前进，永不自满、永不懈怠，这是我们要长期坚持的治党治国之道。
党的十六大把“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”列为全面建设小康社会的重要目标，突出强调了生态环境建设和区域经济协调发展问题，明确提出“实施西部大开发战略，关系全国发展的大局，关系民族团结和边疆稳定。要打好基础，扎实推进，重点抓好基础设施和生态环境建设，争取十年内取得突破性进展”，要“支持革命老区和少数民族地区加快发展”。学习贯彻十六大精神，必须紧密联系水利工作的实际，解放思想，实事求是，开拓创新，不断开创水利工作新局面，以水利改革发展的优异成绩为全面建设小康社会提供水资源保障。
当前水利工作总体形势很好。’９８大水以后，中央确定了新的治水方针，国家加大了对水利投入力度。２００１年水利国债投入达到４００亿元，２００２年是２１０亿元，超过了新中国成立以后国家对水利建设投入的总和。水利部党组根据中央治水方针及时提出了新的治水思路。根据新的治水思路，新时期水利建设要保证供水安全，保障防洪安全和粮食安全，满足经济发展用水需求，也要满足生态环境用水需求。黄河在大旱之年已经连续４年不断流，黑河调水已经到达居延海，最大时形成约２８ｋｍ２的水面，塔里木河向下游调水到达台特马湖，下游３２０ｋｍ胡杨林得到大批恢复，从而挽救了当地日趋恶化的生态环境。最近，为贯彻落实国务院领导指示精神，国家防总、水利部和江苏、山东两省经过认真研究和协商，决定实施从长江调水向南四湖应急补水。在江苏、山东两省各级政府和水利部门的努力下，长江水从江都抽水站经９级泵站提升，利用江苏省江水北调工程和京杭运河各泵站，长途跋涉４００多ｋｍ进入南四湖下级湖和上级湖。计划补水１．１亿ｍ３，其中入上级湖０．５亿ｍ３，使南四湖形成一定水面，湖内深水航道、河叉补充一定水量，维系湖区人民群众生活用水及生态用水，保护南四湖生物物种延续和多样性。从长江调水向南四湖应急补水，是治水新思路在新时期的又一次成功实践。这说明，满足经济社会发展对水的需求，特别是保障生态用水，恢复和建设良好的生态系统，近年来随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，显得越来越重要，成为新时期水利工作的重要内容。
二、充分认识搞好牧区水利工作的重大意义
牧区水利基础设施是草原生态保护和牧区经济发展的基础保障体系。过去多年来，牧区水利建设欠账太多。据统计，新中国成立半个多世纪以来，国家和地方对牧区可利用草原的水利总投入平均每公顷不足３０元。牧区水利工作整体上还处于起步阶段，工程建设滞后，技术服务差，管理水平低，严重制约了草地资源的合理利用和保护。在全面建设小康社会，实施西部大开发和可持续发展战略的新的发展阶段，牧区经济社会也要快速发展，要转变传统畜牧业生产经营方式，提高加入ＷＴＯ后草原畜牧业国际竞争力，满足人民生活水平提高对膳食结构改善的要求，保护草原生态，增加牧民收入，对水利基础设施和草原生态环境提出了更高要求，牧区水利工作显得越来越紧迫和重要，将成为水利工作新的热点和亮点。广大牧区水利工作者要从全局的高度、战略的高度，充分认识搞好这项工作的重大意义。
首先，搞好牧区水利工作，是维护国家生态安全的迫切需要。全国牧区草原面积３．３３亿ｈｍ２，其中可利用草原面积２．４７亿ｈｍ２，主要分布在西部干旱、半干旱地区，是我国重要的绿色生态屏障和畜牧业发展的基础资源。长期以来，超载过牧、无序利用，干旱少雨致使草原退化、沙化严重，生态环境急剧恶化，已直接影响到国家的生态安全和国民经济的可持续发展。目前全国９０％的天然草原已出现不同程度的退化，其中严重退化的草原面积有１．６亿ｈｍ２，占可利用草原面积的６５％，而且还在以每年２００万ｈｍ２的速度扩张。草原的退化、沙化，导致植被覆盖度降低，风沙危害加重。２０世纪６０年代，我国共发生特大沙尘暴８次，９０年代达到２３次。２０００年北京发生的１３次沙尘暴，沙源大都来自内蒙古中部干旱荒漠草原和河北坝上的半干旱草原，影响范围涉及东北、华北、华东等地区，总面积２００多万ｋｍ２。京津地区主要风沙源浑善达克沙地，５０年代还是固定的沙地，目前沙化面积已达７０％。沙地距北京的最近距离只有１００ｋｍ，目前还在以每年约１．８ｋｍ的速度向南推进，直逼京津。草原的沙化、退化，还导致严重的水土流失和河道淤积。与此同时，一些地方河流断流，湖泊干涸，生物多样性减少，已丧失了人类基本生存条件。黑河流域３００多ｋｍ２的东、西居延海已经干涸，近４０万ｈｍ２的天然林木枯萎消亡。近５年来，内蒙古已因此对１３万人实行了“生态移民”。著名的呼伦贝尔、科尔沁、鄂尔多斯、锡林郭勒等大草原历史上都曾有过“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”的美丽景象，现在一些地方已出现了“天黄黄，地荒荒，风吹沙起无牛羊”的景况，到了非治不可的境地。
草原生态恶化的主要原因是超载过牧。开展以饲草料地灌溉为主要内容的牧区水利建设，集中解决牲畜的饲草料供应问题，结合舍饲、半舍饲等措施，对牧户承包的大面积天然草原实行围封轮牧、休牧和禁牧，让草原得以休养生息，就可以充分发挥大自然的自我修复功能，起到“建设小绿洲、保护大生态”的作用，是草原生态保护和牧区经济发展的前提条件和基础保障。多年来，内蒙古、新疆、青海等地广泛开展了这方面的试点工作，取得了显著效益。内蒙古自治区目前已发展灌溉饲草料地２２．８万ｈｍ２，年产饲草料４２亿ｋｇ，解决了４８７万羊单位的饲草料供应问题。根据试点情况，灌溉饲草料地每公顷产草量一般可达１５０００ｋｇ以上，相当于２．６７～３．３３ｈｍ２中等天然草原的产草量，可使１．３３～６．６７ｈｍ２天然草场得到保护。毛乌素沙地通过采取上述措施，已使草原植被覆盖率由上世纪７０年代的２５％提高到现在的５５％以上，部分地区达到８０％以上。
其次，搞好牧区水利工作，是牧区经济可持续发展的基础保障。草原是牧区的优势资源，畜牧业是牧区经济的支柱产业。当前，草原畜牧业的发展面临两大突出问题：一是基础设施薄弱，抗灾能力不强。受特殊的地理环境和气候条件影响，牧区黑、白两灾频繁，大体上每７～８年就来一次。每次大灾过后，牧业生产４～５年都缓不过劲来。１９９９～２００１年，内蒙古连续３年遭受特大旱灾和雪灾，牲畜存栏数减少３００多万头（只），给牧民生活和牧业生产造成严重影响。二是人、草、畜矛盾突出，发展后劲不足。牧区干旱草原人口密度已达到每平方公里１１．２人，是国际公认的干旱草原区生态容量的２．２４倍；草原牲畜平均超载３６．１％，比２０世纪８０年代增长了１８个百分点；与上世纪６０年代初相比，牧区天然草原产草量下降了３０％～５０％。畜牧业发展面临严重的瓶颈制约。
开展以饲草料地灌溉为主要内容的牧区水利建设，通过发展高产优质人工饲草料种植，稳定地解决牲畜的饲草料供应问题，改善牲畜的营养结构和畜群、畜种结构，不仅可以有效地改善牧业生产条件，提高牧业防灾抗灾能力，还可以促进草原畜牧业从靠天养畜向舍饲化、集约化方向的发展，解除天然草地资源衰退对牧业发展的制约，拓展畜牧业发展空间，为草地资源的可持续利用和草原畜牧业的可持续发展提供基础保障。
第三，搞好牧区水利工作，是加快西部大开发，实现边疆稳定、民族团结的前提条件。我国西部地区总土地面积６．７５亿ｈｍ２，其中草原面积约占一半。牧区草原大多地处我国内陆边境区，边境线长达１．４万ｋｍ。牧区又是我国少数民族的主要聚居地，涉及全国４０多个少数民族的绝大多数人口。多年来，这些地区基础设施建设投入不足，经济社会发展严重滞后，牧民生产生活条件差，生存环境恶劣。
水的问题是制约西部发展的主要因素。开展以灌溉饲草料地为主要内容的牧区水利建设，不仅可以有效地保护草原生态，为西部大开发提供良好的基础环境；还可以带动以畜产品加工和草原生态旅游为主的二、三产业的发展，促进牧区经济结构的调整；更可以增加牧民收入，消除贫困，加快多民族共同富裕的步伐，对于巩固边疆，增进民族团结，维护社会稳定，全面建设小康社会，具有十分重要的社会意义和政治意义。内蒙古鄂尔多斯市２０世纪８０年代开展发展家庭灌溉草库伦，现在一些地方普及率已达６０％。拥有灌溉草库伦的牧户，人均收入普遍高出当地平均水平近２０００元。许多牧户都住上砖瓦房，看上彩色电视，骑上了摩托车，部分家庭还购置了吉普车、移动电话等现代化交通和通信工具，日子过得红红火火，与其他地区形成鲜明对比。据初步估算，牧民户均拥有２～３．３３ｈｍ２灌溉饲草料地，就可以在保护草原生态的同时，满足牧民生活达小康要求。从这些年内蒙古的试点经验来看，打一眼５０ｍ深的井，发展２～３．３３ｈｍ２节水灌溉饲草料地，需投资３万～５万元，一般４年左右可以收回成本，经济效益很好。
三、新时期牧区水利工作的指导思想和基本原则
遵照党中央、国务院的指示精神和水利部党组的要求，新时期牧区水利工作的指导思想是：认真贯彻落实党的十六大精神，以国家关于西部开发、生态建设和可持续发展重大战略部署为指导；以保护和改善草原生态，发展牧区经济，增加牧民收入为主要目标；以合理开发、优化配置、高效利用和有效保护水资源为核心；以建设节水、高产、优质、高效灌溉饲草料地，实施大片天然草场围封、轮牧、休牧、禁牧为主要手段；以体制机制创新和科技进步为动力，建立草原生态保护和牧区经济发展水利支撑体系，以水资源的可持续利用支持牧区经济社会的可持续发展，促进牧区生态效益、经济效益和社会效益的协调统一，为全面建设小康社会作贡献。
总结半个多世纪以来我国牧区水利发展的经验教训，综合分析当前牧区自然、资源、经济、社会各方面条件，搞好新时期的牧区水利工作，要坚持以下几项基本原则：
１．坚持生态效益、经济效益和社会效益的协调统一
按照“生产发展、生活富裕、生态良好”的小康社会建设标准，牧区水利工作的出发点和落脚点是牧区生态效益、经济效益和社会效益的协调统一。我们强调保护草原生态是牧区水利工作的首要任务，但也不能忽视牧区经济的发展和牧民生活条件的改善，要善于“用发展的办法解决前进中遇到的问题”。因此，我们的工作思路、技术方法、工程模式，在促进草原生态保护的同时，必须为牧区经济发展和牧民脱贫致富奔小康提供有利条件。只有这样，才能充分调动广大牧民的积极性，我们的工作才有群众基础，才能深深根植于广大牧民中间，才有旺盛的生命力。
２．坚持保护与建设相结合，以保护为主
水利措施和林业、畜牧业措施相结合，依靠大自然的自我修复能力来保护和改善草原生态，是新时期牧区水利工作的基本思路。在大自然面前，人类的力量是极其有限的。我们没有能力、也不可能对牧区几十亿亩天然草原进行人工整治。解决草原的生态问题，主要还应以保护为主、建设为辅，以自然修复为主、人工治理为辅。因此，在发展牧区水利、保护草原生态的工作中，要推广内蒙古的经验和做法，合理配置、节约使用有限的水资源，实施“小开发、大保护”，“小绿洲、大生态”的策略。反对不顾水资源实际，普遍撒网，遍地开花，大面积发展人工生态的做法。
３．坚持合理开发、优化配置、高效利用和有效保护水资源
牧区水利工作的核心是水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护。要根据牧区水资源的实际，切实做好总体和分区、分片的水资源评价，深入分析水资源承载能力，统筹考虑生活、生产、生态各方面需求，合理制定水资源开发利用规划。要开源节流并举，节约优先；优先利用地表水，谨慎开发地下水；充分利用当地水，适当引用外来水；在地下水严重超采地区，划定地下水限采区和禁采区。决不允许因水资源的不合理开发利用引发新的环境问题。
４．坚持“以水定草、以草定畜”，合理控制草原载畜量
牧区水利建设的重点是发展节水高效灌溉饲草料地。要在综合考虑水、草资源承载能力，草原生态保护与牧区经济发展各方面因素的基础上，按照“以水定草、以草定畜”的原则，合理确定灌溉饲草料地发展规模和草原载畜量。在不具备水资源开发利用条件的地区，要选择通过结构调整、生态移民等其他方式来解决草原生态保护和牧民生活问题。要采取严格措施，控制草原载畜量，防止出现大开发，大发展，最后大破坏的情况。
５．坚持统筹规划、因地制宜、突出重点、分步实施
牧区水利工作欠账多、任务重、难度大、起点低，要充分认识到这项工作的复杂性和艰巨性，统筹规划、因地制宜、突出重点、分步实施。要全面考虑退耕还草、生态移民、围栏封育、植树种草等各种配套措施，综合运用法律、行政、工程、经济、技术、管理等各种手段。要探索总结适合各地不同情况的牧区水利建设模式和方法，因地制宜地确定工程类型和布局，坚持大、中、小、微并举，蓄、引、提、节结合，优先进行现有工程的节水改造。要先易后难，示范推广，因势利导，逐步推开。
６．坚持自力更生为主，多渠道增加投入
牧区水利建设关系到牧民自身生产生活条件和生存环境的改善，牧民应积极投工投劳。但是，这项工作又不仅仅是牧民一家一户的事，还关系到国家生态安全、民族团结和边疆稳定的大局。考虑到这项工作底子薄、任务重，往往一户牧民要负担几百亩、上千亩的草原生态保护任务，一次性投入较大，超出了自身的承受能力，要千方百计争取各级政府和计划、财政、信贷等部门的大力支持。同时，还要广泛吸引个人、牧民经济组织、企业、社会团体等各方面的投资，加快牧区水利基础设施的建设步伐。
７．坚持依法办事，完善制度保障
牧区水利工作要认真贯彻执行《水法》《水土保持法》《草原法》等国家现有的有关水利建设和草原生态保护的法律法规，以及国务院《关于草原生态保护若干问题的意见》等政策制度，严格依法办事。要督促各地尽快建立和完善相关的地方配套法规制度和政策保障体系，保障水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护；合理控制草原载畜量和分区布局，严格按规划养畜，对超载过牧的行为给予惩处。同时，还要组织牧民制订乡规民约，建立社会约束机制，防止违背政策、违背制度的情况发生。
８．坚持建管并重、机制创新
牧区水利工程要坚持加快建设与强化管理相结合的原则，当前要突出搞好工程管理，确保工程持久发挥效益。从规划设计阶段开始，就要研究落实工程的建后管护方案，要适应社会主义市场经济体制的要求，建立良好的管理体制和运行机制。一般来讲，一家一户的小微型工程，可采取“自建、自管、自用”，国家适当补贴的模式；集中连片的中小型工程可以由牧民用水合作组织来管理，水利部门给予技术指导；大中型灌溉饲草料基地可以实行分级管理，骨干工程由水利专业部门来管理，末级渠道和田间工程由牧民用水合作组织管理。
