编者按：进入21世纪，针对黑河流域生态系统日趋恶化的局面，水利部组织开展了黑河水资源问题及其对策研究。为配合黑河综合治理，2002年3月，水利部正式批复张掖市为全国第一个节水型社会建设试点，旨在通过这一典型地区的试点建设，探索西北内陆河流域乃至北方缺水地区水资源承载能力的现代水利建设和经济发展模式，为“十五”期间全面推进节水型社会建设提供技术、经济、体制、政策等方面的示范。节水型社会试点建设经过一年多的努力，在张掖已初见成效。水利部将于金秋十月在张掖召开节水型社会建设经验交流会，推动此项工作全面发展。
金秋的张掖，一片生机，尽收眼底的是碧绿与金黄的交织。绿洲中一些农民正在为来年耕种的土地而秋灌保墒，还把丰收的喜悦挂在脸上。这个被历史的机遇重新定位的古代重镇，在节水型社会的发展道路上一路前行，充满希望。
今年9月，记者来到张掖市采访，亲身感受到节水型社会建设给黑河流域中游的这块绿洲所带来的深刻变化。特别是水权制度的确立和水市场的培育，让我们在日益突显的全国性缺水危机中，看到了一种有利于全社会可持续发展的新型水资源管理的运行机制正在形成。
建设节水型社会是必然选择
甘肃省张掖市位于河西走廊中部，北面是巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠，降水少，蒸发大。而因其处在黑河流域中游，依靠发源于祁连山冰川的黑河水滋养，成为一片绿洲。黑河水造就了“金张掖”，使其成为全国重要的商品粮基地和蔬菜生产基地。
张掖市水资源总量为26．5亿立方米，人均水资源量只有1250立方米，亩均水量仅为511立方米，分别为全国平均水平的57％和29％。随着经济的发展，张掖市面临水资源严重短缺。一方面，用水量大幅增加；另一方面，经济结构和用水方式并未改进，用水效率低，在水资源短缺的情况下，张掖还种植了为数不少的高耗水作物，农业生产沿袭大水漫灌，水资源浪费相当普遍。
张掖在黑河中游，用水增加最终结果就是挤占下游生活和生态用水。近年来，张掖对黑河水资源使用占到了全流域的83％，导致黑河下游长时间断流，在内蒙古阿拉善盟额济纳旗引起了严重的生态问题，黑河尾闾西、东居延海先后于1961年和1992年完全干涸，大片胡杨林死亡，荒漠化发展迅速。干涸的居延海和萎缩的额济纳绿洲成了影响中国北方约200万平方公里的沙尘源地之一。
无论是黑河流域还是张掖绿洲，水资源已难以支撑流域现行的经济社会发展模式，难以维系良好的生态系统，通过节水提高水资源承载能力成为解决问题的必由之路。2001年2月，国务院第94次总理办公会议专题研究了黑河水资源问题，决定对黑河流域实施近期治理。同年4月，水利部部长汪恕诚到张掖视察工作时阐述了“明晰水权、确定总量与定额两套指标体系”和“强制节水、采取四种措施”为主要内容的水权理论，希望张掖开展以水权为中心的水资源管理制度改革，促进水资源的优化配置和高效利用，实现黑河分水与地区经济发展的双赢目标。地方政府积极响应。2002年3月，水利部批复同意张掖市开展节水型社会建设试点工作。这是我国第一个节水型社会建设试点，旨在通过初始水权分配、水资源优化配置、水资源调配与管理等多方面的探索，为我国北方干旱、半干旱地区探索出一条基于区域水资源承载能力的现代水利建设和经济社会协调发展的新模式，为“十五”期间全面推进节水型社会建设提供政策、法规、技术和经济等方面的成功经验和全方位的示范。2002年12月26日，水利部和甘肃省政府共同批复了《张掖市节水型社会建设试点方案》。
建立三大体系 不断提高水资源水环境承载力
水利部对张掖市节水型社会建设的要求非常明确：通过开展节水型社会建设，不断提高水资源和水环境的承载能力，在水资源的管理方面达到“城乡一体，水权明晰，以水定产，配置优化，水价合理，用水高效，中水回用，技术先进，制度完备，宣传普及”的目标。
张掖市从建立三大体系入手推进节水型社会建设。一是建立以水权为中心的水资源管理体系，二是建立适应水资源承载能力的经济结构体系，三是建立为水资源优化配置提供基础的水利工程体系。
在实施过程中，临泽梨园河、民乐洪水河、山丹马营河、高台骆驼城、甘州区盈科等5个灌区先后被张掖市选为试点。5个灌区分别编制完成了水资源配置方案，确定了用水总量指标，完成了试点灌区水权逐级确定，对灌区各行业用水进行定额管理，建立了相应制度对水费计收、水权交易等进行规范，成立了农民用水者协会，推进参与式、民主化管理。
与以前不同的是，试点后用水户拥有了水权证，以及水权证背后相应的用水指标和手中的水票。过去无限度使用的水开始成为生产者账本上的重要开支后，不管在观念上还是实际生产中，其效果和影响力是显而易见的。
在梨园河灌区，通过实施用水总量控制，2002年高耗水田面积较2001年减少3万亩，新增优质高效牧草8000亩，灌区粮经比例由2000年的73∶27调整到48∶52与2000年相比少引河水2500万立方米，通过节约用水，平均每亩水费减少7元。
洪水河灌区根据用水定额和水权面积将水量层层分解到各用水户，明确各村组、各用水者协会、各用水户的水权，核发水权证2．21万份，实行了定额供水。按照水权交易规则，在政府调控下，灌区内用水者们开展了形式各异的水权水量交易。
灌区三堡镇彭庄村农民用水者协会会长赵怀普告诉记者，在用水者协会成立之前，工程管理混乱，不但灌水定额高、灌地少，而且灌水不均，浪费水量。协会成立后，用水户的节水意识明显提高，能自发调整种植结构，琢磨灌水方法。另外还避免了搭车收费，减轻了农民负担。彭庄村2000年共引入支口水量38．46万立方米，人均300元左右，单方水价达到0．17元，是实际水价的1．8倍。2001年协会成立后，人均支出为140元，2002年人均为134．7元，单方水价也降至0．1元。
山丹县马营河灌区，积极试验推广低压管道输水灌溉、滴灌、喷灌等节水技术，建成了以清泉、位奇为辐射中心的节水示范区，配套面积达2万多亩，对节约用水、提高水的利用效率起到了推动作用。
高台县骆驼城灌区利用水价的杠杆调节作用促进节约用水。该灌区除生产小麦、玉米等粮食作物外，通过调整种植结构，已初步形成酿酒葡萄、番茄、啤酒花、草畜、中药材、水果等六大主导产业。2002年农民人均纯收入达到2643元。
张掖市在建立以水权为中心的水资源管理运行体系过程中，为优化水资源配置，实现了全市城乡水务一体化。2002年12月，张掖地区水电处改制为张掖市水务局。在这之前，民乐县水电局、山丹县水电局改为水务局，县自来水公司整体移交县水务局管理。临泽、高台、肃南县也均已正式挂牌成立了县水务局，初步实现了城乡水务一体化管理的目标。
重点实施工业强市、产业富民、推进城镇化战略，张掖市逐步建立起与水资源承载能力相适应的经济结构体系。在工业强市上，发挥水能、矿产资源优势，重点做好电、煤、钨三篇大文章。电煤钨三大资源开发项目建成后，年可实现销售收入94．5亿元，超过目前GDP总量，将从根本上改变张掖工业短腿的局面。围绕产业富民，张掖市全面落实“三禁三压三扩”政策：禁止新开荒地，禁止移民，禁种高耗水作物；全面压缩耕地面积，压缩粮食面积，压缩高耗水作物；扩大林草面积，扩大经济作物面积，扩大低耗水作物面积。三年压缩水稻10万亩、带田40万亩，退耕还林还草71万亩。重点建设草畜产品加工、种子加工、果蔬产品加工和轻工原料加工四大龙头企业群体，带动全市种植结构调整。围绕推进城镇化进程，按照建设全省一流中等城市的目标，突出张掖历史文化名城特色，不断完善城市功能。将张掖城区面积扩大1倍，达到40平方公里；加快以县城为重点、乡镇企业开发区和建制镇为支撑的小城镇建设步伐，增强城镇的就业容纳能力，为发展非农产业、推进城乡一体化奠定基础，有效减轻农业和土地对水资源的压力。通过实施三大战略，全市三大产业结构由2000年的42∶29∶29调整到36∶31∶33，单方水的GDP产值逐步提高。
支撑节水型社会建设，张掖精心打造与水资源优化配置和高效利用相适应的水利工程体系。加强输水设施建设，加快骨干调蓄工程建设，狠抓各项节水技术推广，加强水源地生态保护和建设，通过实施工程体系建设，提高了水资源的有效利用率，年可减少黑河引水2亿多立方米。
政府调控 市场引导 公众参与 节水型社会运行机制正在形成
张掖市委、市政府形成共识：建设节水型社会，优化水资源配置，是全面建设小康社会的基础保障。他们的思路是，在经济社会发展和水资源管理利用过程中，采取法律、行政、经济、工程、技术等综合措施，建立政府调控、市场引导、公众参与的水资源管理运行机制，实现全社会用水的高效合理，支持区域经济社会的可持续发展。
让我们来梳理一下张掖市初步形成的水资源管理运行机制：主管部门根据国务院确定的黑河分水方案，扣除黑河正义峡断面向下游分水的指标后，根据经济社会发展规划，在制订农业、工业、生活和生态用水之间的指导性用水比例的基础上，将剩余的可利用水资源量作为张掖市的用水量，逐级分配到各县区、各乡镇、各村组，并层层实行总量控制。有了总量还要定额，即制订生活、工业、农业、生态等各行业、各方面的用水定额和基本计量水价，超定额的实行累进加价，并且实行城乡水务统一管理。
在农村，限量的水是怎样进行分配的呢？水务部门以承认2000年实际灌溉面积为原则，在确保生活、满足生态的前提下，综合考虑人口数量、用水总量指标、用水定额和渠系配套状况等因素核定灌溉面积进行初始水权分配。所确定的灌溉面积即为（配）水权面积。今后新增耕地不再配水，禁止开荒。农民通过用水户协会参与水权、水价、水量的管理和监督。在水行政主管部门监督指导下，村级农民用水者协会根据确定的水权面积，将分配到本级的用水总量指标进行分解，分配给每一用水户，落实到地亩，具体到每一灌溉轮次。在此基础上，由水行政主管部门向每一用水户核发水权证，并实行水票制。
在已界定水权范围内的水量，无论拥有者是否利用或节余，都允许自由交易，达成协议后，提请农民用水者协会或水管部门组织协调供水。转让价格不超过政府基本水价的4倍。对用水户节约的且没有交易的水票，水管部门以原定水价的120％回购。
打个比方，如果一户农民经过核定的灌溉面积有10亩地，一亩地定额为450方水，那么农民只能从水务部门购买总额4500方水的水票。不够用就要通过水权交易市场，从有节余的农民手中购买水票，价格在规定范围内随行就市。
张掖的水资源管理运行机制可以概括为8句话：总量控制，定额管理，以水定地，公众参与，配水到户，水量交易，水票运转，城乡一体。其主旨是以市场为基础配置水资源，突出公开透明、公众参与和民主管理，成功进行“政府调控，市场引导，公众参与”的节水型社会运行机制建设。
节水型社会建设给张掖带来新希望
“如果说以生态农业为理念建立新的经济模式，是以高效来吸引农民投身其中的话，那么将水资源商品化，就是通过经济手段将节水意识在农民心中打下深深的烙印”张掖市委书记李希认为，在走可持续发展之路的探索中，让每个农民都树立起资源意识、环保意识和长远发展意识，是项艰巨的工作，也是最根本的任务。
张掖在建设节水型社会的实践中，首先进行全民动员，转变观念，从领导层到基层和广大群众，都把向节水型社会转化作为全社会共同的目标，普遍认识到水对个体发展的制约，对张掖发展的制约，真正认识到水是一种商品性的资源。
让农民在心中打下“深深烙印的是水票的出现，这某种程度上表明了新的经济结构体系的建立和以水权为中心的水资源管理体系的最终形成。它解决了节水的内在动力问题，解决了以往行政节水的弊病用水多少不再是别人的事。自己该种多少亩地，该种些什么又有效益又省水的作物，种什么作物能多省水，省下来的水是转让给个人还是国家，今后还要不要开荒——农民通过参与水的管理对生活有了新的谋划，而这谋划正是和国家前进的车轮碾在了一条道上。
节水型社会建设给张掖带来新的希望。张掖市连续3年完成国家确定的黑河分水任务。今年9月24日，黑河水抵达内蒙古西居延海，这是自1961年以来黑河水第一次进入西居延海。经济保持了持续发展，农民人均纯收入年均增加幅度达到100元以上。提高了水资源的有效利用率。通过两年的工程建设，使渠系水的利用率由50％提高到60％，年可节水10．15％。增强了全民节水意识，户户明确总量，人人清楚定额，关心水、珍惜水、爱护水利工程设施的局面正在形成。
