根据会议安排，我代表张掖市水务局就建设节水型社会运行机制的具体做法及有关体会作简要汇报，不妥之处请批评指正。一、水资源状况
发源于祁连山的黑河，是我国第二大内陆河流。黑河干流全长821公里，流域面积11.6万平方公里。黑河莺落峡以上为上游,河道长303公里，面积1万平方公里，海拨1750 米以上，地势高寒,气候阴湿，降雨量300毫米以上，是黑河径流的主要来源区。莺落峡至正义峡为中游，河道长185公里，面积约2.56万平方公里，地势平坦，光热资源充足，年降雨量仅140毫米，年蒸发量超过1700毫米，几乎不产地表径流，虽干旱严重，但得益于黑河灌溉之利，集中了黑河流域95 %的耕地、91 %的人口、83%的用水量和89 %的国内生产总值，连片绿洲面积达6000多平方公里。正义峡以下为下游，河道长333公里，流域面积8.04万平方公里，除河流沿岸和居延三角洲外，大部为沙漠戈壁，是黑河径流的消失区。
张掖市地处黑河中游，境内有可供开发利用的大小河流共26条，均发源于祁连山北麓，出山口多年平均天然径流量24.75亿立方米，其中黑河干流莺落峡站15.80亿立方米，梨园河梨园堡站2.37亿立方米，其它沿山支流6.58亿立方米，另外不重复的地下水资源量为1.75亿立方米，水资源总量为26.50亿立方米。
从区域经济社会可持续发展来看，我市在水资源配置和利用方面还存在诸多矛盾和问题。一是水资源短缺，供需矛盾突出。实施黑河分水方案后，我市人均水量、亩均水量仅占全国平均的57％和29％。加之长期以来区域间用水控制指标不明确，竞争性用水矛盾突出。二是用水结构不合理，单方水产出较低。农田灌溉用水占总用水的89％以上，单方水GDP产出仅为全国平均水平的1/6。三是水资源利用效率与经济社会发展对水的需求情势不匹配。工农业没有建立起科学合理的定额指标体系，在2000年以前，我市的农田灌溉毛定额达1000立方米/亩以上，用水浪费严重。四是黑河来水时空分布不均，中上游缺乏调蓄工程，每年5-6月份都出现用水“卡脖子”旱，造成近20万亩农田受旱，黑河分水实施后更加剧了我市水资源利用的矛盾。因此，建设节水型社会，以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展，是我市经济社会发展的必然选择。
二、具体做法
根据张掖市委市政府关于建设节水型社会的总体思路和具体部署，针对黑河流域的水资源特征及用水关系的复杂性，从2001年8月开始，我们先后选择了与黑河干流有地表水联系但水资源利用自成体系的临泽梨园河灌区、工程设施较为完善且利用水库进行供水调节的民乐洪水河灌区、主要利用地下水资源灌溉的高台骆驼城灌区、直接引用黑河地表水灌溉的张掖盈科灌区这四个不同类型的大型灌区，开展了节水型社会建设先期试点工作。
在开展先期试点的工作中，通过认真学习水权与节水型社会有关理论，我们认识到：节水型社会建设的目标不仅仅在于建设各种节水工程，汇聚各种节水技术；也不仅仅在于政府实施强制节水，水行政主管部门统一管理各个用水环节。节水型社会建设的核心是要建立与社会主义市场经济体制相适应的水资源管理运行机制，通过制度建设，形成真正的节水动力。为此，在试点方案编制和制度设计中，我们突出以市场为基础配置水资源，突出公开透明、公众参与和民主管理，着重进行了“政府调控，市场引导，公众参与”的节水型社会运行机制建设。其具体的过程与做法可用8句话进行概括，即“总量控制，定额管理，以水定地（产），配水到户，公众参与，水量交易，水票流转，城乡一体”。
一是总量控制。就是根据国务院确定的黑河分水方案，扣除黑河正义峡断面向下游分水的指标后，根据经济社会发展规划，在制订农业、工业、生活和生态用水之间的指导性用水比例的基础上，将剩余的可利用水资源量作为张掖市的用水总量，逐级分配到各县区、各乡镇、各村社，并层层实行总量控制。
二是定额管理。制订生活、工业、农业、生态等各行业的用水定额和基本计量水价。以定额核定用水总量，总量不足调整结构，确保总量控制指标。在总量控制范围内，定额内用水的实行计量水价，超定额用水的实行累进加价。政府规定，超定额用水30%以内的加价50%，31%以上50%以内的加价100%，51%以上的加价200%。
三是以水定地（产）。以承认2000年实际灌水面积为原则，在确保生活、满足生态的前提下，综合考虑人口数量、用水总量指标、用水定额和渠系配套状况等因素核定灌溉面积进行水量分配，所确定的灌溉面积即为（配）水权面积。今后新增耕地不再配水，禁止开荒。
四是配水到户。在水行政主管部门监督指导下，村级农民用水者协会根据确定的水权面积，将分配到本级的用水总量指标进行分解，民主分配给每一用水户，落实到地亩，具体到每一灌溉轮次。在此基础上，由水行政主管部门向每一用水户核发水权证，标明每一用水户的水量、地亩、用水定额和灌水轮次。
五是公众参与。成立用水者协会，参与水权、水价、水量的管理和监督。分配到村级的用水总量指标，是与集体土地所有制相联系的集体水权，由村级用水者协会负责分配和管理，并负责斗渠以下田间工程的管理、维护和水费收缴、水事纠纷调处及渠系内部水量交易管理。
六是水量交易。在已界定水权范围内的水量，无论拥有者利用与否或是节余的水量，均允许自由交易，交易各方自愿达成水量转让协议后，即可提请农民用水者协会或水管部门组织协调供水。政府对交易价格予以指导，但不干涉。政府规定的转让价格指导价一般不超过政府基本水价的3-4倍。
七是水票运转。水票是水权、水量和水价的综合体现。核发用水户水权证以后，对水权内的配水实行水票制，由用水户持水权证向水管单位购买每灌溉轮次水量，水管单位凭票供水。一是确保水价到位，水费足额上缴，水过帐清；二是明晰水权，通过控制用水户各轮次用水量，进而达到控制用水户年度用水总量的目的；三是用水户可以将自己节约下来的水票进行自由转让，方便交易。
八是城乡一体。由水行政主管部门对水资源实行统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费，统一管理水量水质，实现城乡水资源统一管理。
上述做法经过在先期试点区运转一年多以后，基本上形成了“政府调控、市场引导、公众参与”的节水型社会运行机制，出现了户户明确总量、人人清楚定额的局面。尤其是允许水量交易后，农民像珍惜自己财产一样珍惜自己的水权，千方百计节水，千方百计提高单方水的经济效益，初步显现出“以节水调结构、以节水定产业、以节水促发展”的制度效果。试点灌区平均每亩耕地节水46立方米，农民的水费负担也比过去减少8.5元/亩左右，达到了节水又增收的目的，受到农民群众的普遍欢迎。
在取得试点经验的基础上，我们在水利部水资源司指导下，编制了《张掖市节水型社会建设试点方案》，2002年12月26日水利部与甘肃省人民政府正式批复。从2003年4月开始，我市的节水型社会建设工作由部分灌区的先期试点阶段转入全面实施阶段。下一步我们将重点完成各级水资源配置方案，进行配水到户、核发水权证，实施用水定额管理，全面推进农民用水者协会的组建工作，进一步建立健全各项规章制度。同时要进一步加快黑河治理步伐，尽快启动取水计量设施建设。计划从2004年春灌开始，按照新的用水制度全面运行。
三、实践体会
通过两年多的实践，我们体会到，作为水务部门在节水型社会建设中应注意抓好如下几个环节：
一是明晰水权。明晰水权是水资源优化配置的前提，而水资源
配置方案又是明晰水权的基础。在具体工作中，我们对社会经济现状、用水现状、灌溉面积、经济结构等各方面进行了详细调查，结合区域实际，确定了水资源配置的基本原则：一是坚持公正、公平原则，克服过去行政区域用水的不平衡现象，充分体现缺水的均衡程度，达到区域用水的合理分配；二是坚持尊重现状、逐步调整原则，按规划稳步推进；三是注重可操作性原则，通过工程、技术、行政、法律等多种措施使水资源配置方案落到实处；四是遵循系统性有效性原则，综合考虑黑河沿岸地表水和地下水转换频繁的特征，系统分析区域之间的水力关系，最大限度地减少水资源的无效浪费和损失，实现水资源高效利用。
按照上述原则，在保证完成黑河分水任务的前提下，组织编制了各县(区)水资源配置方案，确定了各县区用水总量控制指标。各县(区)根据确定的区域用水总量指标，编制各乡镇水资源配置方案，将用水总量指标分配到各乡（镇）、村及各行业。总量指标分配到村一级后，在用水者协会的参与下，由县级水行政主管部门将村级用水总量指标，分配给每一用水户，并发放水权证予以确定，使用水户都明了自己的用水水权。在农业用水水量的分配中，我们按照2000年的实际灌溉面积，确定用水户的用水指标。
二是编制好用水定额。用水定额是水资源优化配置的基础，也是衡量与评价总量指标合理与否的依据。为建立科学的用水定额指标体系，我们组织开展了用水定额的编制工作。在定额编制过程中，深入调查分析了各行业现状用水定额及节水潜力，参考有关地区行业用水定额指标，利用长期以来积累的灌溉试验成果，结合区域实际，科学制定行业用水定额指标。目前，已编制完成了工业重点行业化工、食品、建材、建筑、冶金行业定额指标，农业小麦、玉米、蔬菜、牧草、林草等作物的用水定额指标。同时正在抓紧开展生活用水定额指标的编制工作。
在具体实施过程中，坚持在总量控制的基础上进行定额管理，用定额核定总量，总量不足调整结构。实行定额水价制度，用水户在指标、定额内用水实行基本水价，超指标、超定额用水加价收费。
三是推动水量交易。水权明晰和落实后，为了发挥水资源的最
大效益，用水户会主动调整结构，采取措施节约用水，而经济结构的调整必然会促进节约用水。如果对用水户节余的水量不允许交易，用水户主动调整结构的积极性必然会减弱，为了激励用水户节水的积极性，规范水量交易行为，以市场配置水资源，制定了《张掖市农业用水交易指导意见》，对农业用水交易的原则、范围、程序、条件、价格等作了具体的规定，对促进水量交易，促进水市场的形成发育起到了积极的推动作用。
四是鼓励用水户参与管理。用水户参与管理是提高政府管理效率、促进水资源高效利用、实现用水公平合理的有效途径。为此，我们积极推行参与式管理，以村或渠系为单位组建农民用水者协会，逐步明确和完善协会的主要职责，帮助和指导协会制定运行章程、用水管理制度、工程管理制度、水费征收制度、协会用水公约、执委会工作细则等各项制度。在实践过程中，尤其注重引导协会积极参与用水户水权确定、配水到户和水量交易监管，充分发挥协会在促进用水管理方面水管单位无法替代的特殊作用。截至目前，全市已成立农民用水者协会600多个，已初步显示了协会的活力和作用。
五是推行水票制。推行水票制是我们在试点工作中探索出的实
施总量控制、落实水权、促进水量交易的有效形式。为了将灌区赋予用水户的总量指标真正落到实处，在农业灌溉中，我们积极探索推行灌溉用水水票制，由水管单位科学预测来水、用水情况，编制各灌溉轮次配水计划，并下达各用水协会。用水户以小组为单位，根据水权证标明的用水总量指标，到水管单位购买水票，水管单位凭票供水，保证了总量指标的落实。基本形成水票的规范运作，即先购票，后供水，水过帐清，公开透明。这种水票管理模式，和水权证同时运转，使水权完全落到了实处，有别于近年来其它地方实行的灌溉用水水票。目前，我市临泽县及先期确定的4个试点灌区已全部推行了水票制，有效维护了灌水秩序，促进了节约用水。
六是健全体制、完善设施。针对过去我市水资源管理存在的问
题，为建设节水型社会提供体制保障，我们按照水资源统一管理和综合治理的要求，重点在水资源管理体制上进行改革，市、县（区）先后成立了水务局，由水务局统一管理地表水、地下水，统一调配城乡用水，为实现水务一体化管理奠定了基础。目前，民乐、山丹两县在城乡水务一体化管理中已取得实质性进展，将城乡自来水整体移交到水务部门管理，在水资源综合规划、开发利用方面取得了良好成效。在强化水资源统一管理的同时，我们加快了以黑河治理为重点的水利基础设施建设，两年来，已完成了黑河节水工程投资8亿元。同时根据水利部、甘肃省人民政府批复的《张掖市节水型社会建设试点方案》确定的重点项目，开展了取用水计量系统、水资源监控系统、节水管理信息系统及黑河沿岸引水口门改建等项目的前期工作。水资源的统一管理和水利基础设施的不断完善，为我市实现水资源优化配置、推进节水型社会建设，奠定了坚实的基础。
