2002年3月，水利部正式批复在甘肃省张掖市展开我国第一个节水型社会建设试点，其中水权制度建设成为节水型社会建设的核心制度。

节水型社会是指人们在生活和生产过程中，在水资源开发利用的各个环节，通过政府调控、市场引导、公众参与，以完备的管理体制、运行机制和法律体系为保障，建立与水资源承载力相适应的经济结构体系，促进区域经济的可持续发展。水权制度作为节水社会的核心制度，其作用是通过制度保障，实现流域内水资源在生态、生产、生活领域的合理配置，从而达到水资源的可持续利用，流域内社会经济和生态合谐共处的目标。

水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。我国《水法》明确规定水的所有权属于国家，各用水单位得到的只是国家赋予的使用权、经营权、转让权等。在水权制度建设中，张掖市将总量控制和定额管理两套指标体系作为水权制度建设的基础；城乡一体作为水资源统一管理的体制；公众参与和水权交易作为水权制度的运行机制，取得了明显成效。

地处我国第二大内陆河中游的张掖是我国水资源最为缺乏的地区之一。这里人均地表水资源量和亩均水资源量只有全国平均水平的57%和29%。近半个世纪以来，由于黑河中游的张掖市用水量迅速增加，导致黑河流入下游的水量迅速减少，黑河末端内蒙古额济纳绿洲面积在40年里减少了一半还多。曾经浩瀚无边、碧波荡漾的黑河尾闾湖泊居沿海完全干涸，变成了我国三大沙尘暴策源地之一。

2000年，国务院决定投资23.6亿元，对黑河流域进行综合治理，合理分配黑河水资源。2002年初，水利部决定在张掖开展我国第一个节水型社会试点，以此作为黑河流域立足水资源承载力，实现可持续发展的长久保证，同时为我国北方缺水地区探索基于水资源承载能力的现代化水利建设和经济发展模式，为“十五”期间全面推进全国节水型社会建设试点工作提供技术、经济体制、政策和法规等方面的示范。